大理州“十一五”经济体制改革回顾及“十二五”工作打算

大理州“十一五”经济体制改革回顾及“十二五”工作打算

一、“十一五”改革推进情况

“十一五”以来，大理州在党中央、国务院和省委、省政府的正确领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，始终坚持把改革贯穿到经济社会发展的各个环节，不断增强发展的动力和活力，各项改革稳步推进。

(一)农村改革向纵深发展

全面完成了农村税费改革，2005年起全面取消农业税，当年为农民减负1.1亿元，减负率为59.74%。积极推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，落实支农惠农政策，建立健全减轻农民负担的有效机制。全面推行“乡财县管乡用”的财政管理新模式。建立了一事一议财政奖补试点工作的长效机制。乡村债务化解工作扎实推进。建立农村义务教育经费投入的长效机制，不断扩大两免一补的覆盖范围。建立土地承包经营权流转价格增长机制，积极稳妥地推进农村土地承包经营权流转。积极推进征地制度改革，健全征地补偿机制和安置办法，完善被征地农民社会保障体系。推进农村小型农田水利设施产权制度改革，建立了农田水利建设管理的良性运行机制。集体林权制度主体改革全面完成，配套改革全面推进。全州集体林地已明晰产权2 687.65万亩，确权率达99.39%，发证率99.81%。组建了林权流转机构，搭建林权流转平台，全州成立了13个林权流转管理服务中心，成立了森林资源资产评估机构，成立了126个林产业协会、137个“三防”组织或管护协会和44个林业合作组织。深化供销社改革，全州共创建和领办农村综合服务社1 646家，专业合作社696家，农产品协会64家，共计2 406家。深化农村金融体制改革。全州农村信用社以县联社(市农合行)为单位的统一法人的产权制度改革顺利完成。扩大新型农村金融机构和小额贷款公司试点，发展了一批村镇银行、农村资金互助社，健全了支农资金稳定增长长效机制。

(二)国有企业和国有资产管理体制改革不断深化

深化国有企业改革，主要在多渠道分流人员、重组企业、优化股权结构、公司制改造等方面取得重大进展，全州46户股份合作制企业深化产权制度改革稳步推进，全面完成了新一轮深化国企改革任务。深化粮食流通体制改革，全州12个县市全面完成粮改工作，不断完善粮食市场准入制度。电力体制改革取得新进展。大理电网全部实现“一张网、全覆盖、一体化”管理，理顺了全州的电力管理体制，有效整合和利用电力资源，实现电网的统一规划、统一建设、统一调度、统一管理。加大企业上市的培育力度，已有9户企业纳入了大理州培育上市企业，其中有7户企业列入了云南省中小和非公企业上市培育重点企业名单。深化国有资产管理体制改革。组建了州国有资产监督管理委员会，建立完善各级国有资产监督管理机构，明确了国有资产管理的主体及职能职责，基本实现了国有资产从配置审批、政府采购、使用管理、资产处置、收益分配的管理。强化国有资产产权交易监管，规范交易行为。成立“云南产权交易所有限公司滇西产权交易所”，使产权交易行为逐步走向规范化、法制化。

(三)非公有制经济发展壮大

认真贯彻落实中央、省关于鼓励、支持和引导非公经济发展的相关政策，按照“政府创造环境，企业创造财富”的理念，我州先后制定出台了《中共大理州委、州人民政府关于大理州加快发展中小企业及非公有制经济发展的意见》 (大发〔2006〕28号)、《中共大理州委、州人民政府关于加快全州工业暨非公有制经济发展的若干意见》(大发〔 2010〕10号)等鼓励加快发展中小企业及非公有制经济的政策措施。坚持和完善重点企业挂牌保护制度，大理啤酒厂等38户企业被挂牌保护。坚持和完善企业评议行政经济管理和公共服务部门制度，不断提高各级各部门服务中小企业的质量。进一步放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁止的所有行业和领域，鼓励非公有资本参与基础设施、重点产业和公用事业建设。加快信用担保体系建设，大理州、县两级都以政府财政资金成立了中小企业融资担保公司，每年州级财政注入资本金1 000万元，增强了州担保公司实力，同时积极鼓励民间资本进入，逐步提高了融资担保能力，有效缓解了中小企业融资难的问题。积极帮助企业技改，对列入全州培育上市的企业给予重点帮扶。培植扶持发展了一批主业突出、行业优势明显的骨干企业，其中:祥云飞龙、力帆骏马两户中小企业培育成为大型企业;大理啤酒、蝶泉乳业等35户中小企业的销售收入达到亿元以上。目前，全州个体工商户达80 366户，私营企业达5 587户。2010年，非公经济完成增加值占全州GDP的比重达45%。

(四)财税金融体制改革及投资体制改革稳步推进

以部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类改革为主的财税体制改革全面实施。全州纳入预算编制范围的部门和单位达100%。制订了《大理州州本级财政资金管理办法(暂行) 》、《大理州财政追加预算支出审批制度推进工作实施方案》，对于预算执行中的必要追加，实行集中审核报批管理，增强了预算管理的约束力。进一步加强转移支付制度改革。推进国库集中收付制度改革。全州2 429个预算单位中，共有1 887个单位纳入集中支付改革范围。政府采购制度改革不断完善。积极创新乡镇财政管理方式，从2006年起全州统一实施“乡财县管乡用”的财政管理新模式。优化整合国有资产，非税收入管理不断加强。推进公务卡结算制度改革，实行公务卡结算单位1 135个，办卡26 936人，实现公务报销451万元。认真落实增值税转型改革。允许全国范围内的所有增值税一般纳税人抵扣其新购进设备所含的进项税额，实现增值税生产型转为消费型。从税收政策上支持企业产能扩张、技术改造，不断提升地方企业的市场竞争力。金融体制改革进一步推进。国有商业银行大理州分支机构通过股份制改革。农发行逐步由专项性业务向商业性业务转变，积极支持“三农”建设、中小企业贷款等多种商业化贷款业务。邮储银行继续深化改革，逐渐扩大经营范围。农村信用社改革取得新成效，逐步向为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构转变。信用担保体系建设逐步建成。15家从事担保业务的公司注册资本32 586万元，总资产54 108万元，担保余额58 845万元，较好地解决了企业融资难问题。小额贷款公司试点工作力度进一步加大，成效明显，全州已获批小额贷款公司14家，注册资本金3.6亿元，9家已正式营业，为农户和中小企业提供了“短、频、急、小”的贷款服务。投资管理体制改革不断完善。一是深化审批制度改革。逐步健全和规范了核准制和备案制，使企业投资项目的核准和备案工作有序开展，对企业不使用政府性资金投资建设的一般项目，一律取消审批制，进一步确立了企业投资主体地位。二是完善投资体制改革配套方案。制定了严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并通过州政府公众信息网和社会公告。三是切实加强政府投资项目管理。制定了加强政府性投资项目建设管理的相关措施和规定。修订了《大理白族自治州建设工程招标投标管理办法》，完善了项目的申报审批、招标投标、建设管理工作。建立审批监督和责任追究制度。认真落实《云南省人民政府关于第四轮取消和调整行政审批项目的决定》，精简行政审批事项64项。出台了《大理白族自治州人民政府关于精简下放部分行政审批和监管权限促进投资快速增长的意见》，精简下放部分行政审批和监管权限，有力促进投资快速增长。

(五)科技、文化、教育体制改革进一步深化

推进科技管理创新，深化科研机构产权制度改革，完善社会公益类科研机构内部制度改革。按照一所一策，分类改革的思路，对州级科研机构分别进行了企业化和事业性改革。不断完善以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的科技创新体系，支持鼓励企业成为技术创新主体、加速科技成果转化。2010年，科技进步对国民经济增长的贡献率达48.8%。文化体制改革全面启动。制定了《大理州关于进一步深化文化体制改革推进经营性文化事业单位转企改制的实施意见》，出台了改革的相关配套政策。继续推进州图书馆、州博物馆、州群艺馆等公益性文化单位内部改革，推进大理日报社、州人民广播电台、大理电视台“两分离”的改革，完善云南广电网络传输股份有限公司大理分公司的改革，推进州民族歌舞剧院等文艺院团改革，全州广播电视网络相关单位已完成“事转企”各项工作。加大文化创新力度，积极促进文化产业与旅游产业相结合，以文化为灵魂，实现旅游产业第二次创业，运用旅游支柱产业搭建市场平台，开拓特色文化消费市场，以文化力驱动旅游经济力，推进文化产业和旅游产业的和谐发展。率先启动了全州文化市场综合执法改革工作，成立了大理州文化市场综合执法支队，进一步加强文化市场监管。深化教育体制改革。普及和巩固九年制义务教育，全面落实义务教育“两免一补”政策，累计发放寄宿制学生生活补助3.31亿元。全面推行校长负责制、教职工全员聘任制、分配绩效制，学校自主办学地位基本确立。创新管理机制、扩大办学规模、提高教育质量，切实加大投入，加快了普通高中的发展。普通高中教育教学质量稳步提高，2010年高考升学率达98.7%，连续五年居全省前列。大理学院办学综合实力和知名度明显提高，在校学生总数1.6万人，留学生600多人。深化职业教育办学体制改革，组建成立了大理州旅游职业教育集团和加工制造职业教育集团。积极鼓励社会力量办学，民办教育开始显现出旺盛的生机和活力。

(六)劳动就业、社会保障、医疗卫生等民生领域的体制改革稳步推进

不断完善就业工作机制，明确目标任务层层落实责任，大力营造就业工作舆论氛围，千方百计拓宽就业渠道稳定就业。“十一五”时期，累计开发公益性岗位1.4万个、新增城镇就业10.5万人、下岗失业人员再就业4.9万人、就业困难人员实现就业1.9万人，城镇登记失业率控制在4.2%。社会保障制度改革取得新进展。加强全州城市居民和农村特困居民最低生活保障工作制度建设，建立健全社会救助体系，颁布实施了《大理州城市居民最低生活保障工作细则》和《大理白族自治州农村特困居民最低生活保障试行办法》，进一步推进低保工作的法制化、规范化、制度化进程。累计发放城乡最低生活保障金3.6亿元，29.3万困难群众基本生活得到有效保障。社会保险覆盖面进一步扩大，全州基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别为14.28万人、42.16万人、10.4万人、7.73万人、6.21万人。19万城镇居民参加基本医疗保险。新型农村合作医疗提前三年实现全覆盖，累计兑付补贴10.5亿元，人均筹资标准提高到140元。鹤庆县、永平县、洱源县全国新型农村社会养老保险试点启动实施。全面推进医药卫生体制改革。下发了《大理州深化医药卫生体制改革实施方案》和《大理州医药卫生体制五项重点改革2010年主要任务和工作目标》。全州医改工作平稳起步、扎实推进、健康发展，取得初步成效。基本医疗保障覆盖面进一步扩大，保障水平明显提高。城镇居民基本医疗保险相关政策进一步健全完善，全州有22.57万人参加城镇职工基本医疗保险，有17.26万人参加城镇居民基本医疗保险，逐步实现了城乡居民基本医疗保障全覆盖的目标。基本医疗保障水平不断提高。城镇居民基本医疗保险的筹资标准提高到220元。城镇居民基本医疗保险起付标准在原来的基础上降低了100元至50元，统筹基金最高支付限额从1.6万元提高到了2.5万元，报销比例在原来的基础上提高了5%，并将生育医疗费用纳入城镇居民基本医疗保险报销范围，启动实施了城镇居民基本医疗保险门诊统筹。启动实施城镇职工基本医疗保险州级统筹，城镇职工基本医疗保险的统筹基金的调节共济和抵御风险的能力得到增强。积极开展重大疾病的医疗保障试点。新型农村合作医疗工作稳步推进，参合农民受益面和受益水平大幅提高，全州287万人参合，参合率达95.38%，人均筹资标准提高到140元，筹集到位资金27 170.62万元，住院封顶线提高到3万元。城乡医疗救助制度进一步完善，全面推行“简便易行、及时高效、便民利民”的一站式即时结算服务管理模式。基层医疗卫生服务体系进一步充实完善。全州医疗卫生服务网络不断健全。促进基本公共卫生服务逐步均等化扎实推进。全州基层医疗机构已全面启动实施基本药物制度。积极探索公立医院改革，积极开展运行机制改革创新，加强内部管理，力争在2012年基本完成公立医院改革试点。

(七)行政管理体制改革不断深入

切实转变政府职能，不断加强自身建设，成立了州、县市政府自身建设工作委员会及办公室，统筹推进政府制度建设和管理建设。先后在全州实施了法治政府、责任政府、阳光政府、效能政府四项制度，积极促进政府职能转变。优化政府服务环境，建立州政务服务中心。完成了第三轮、第四轮行政审批制度改革，进一步规范了行政审批行为。建立健全重大投资项目、追加预算支出、国有资产处置和重要资源开发利用审批制度，进一步规范行政行为。全面推进行政问责、首问责任、服务承诺和限时办结四项制度，对部分干部职工实施了行政问责。创新阳光政府建设，加大信息公开力度，重要事项公示2 210项、重大决策听证321项、重点工作通报6 300项，在全省率先推行114政府信息直通车，推进公共服务电话整合和“96128”专线品牌化建设。推进效能政府建设，加大重点工作、重大项目和惠民工程专项督查力度，推动工作落实。强化责任落实，对重要工作实行目标倒逼管理。组建大理州公共资源交易市场管理委员会办公室及大理州公共资源交易中心。加快全州招投标工作的公开化、社会化、市场化，实现公共资源交易活动公开、公平、公正，制约行政权力运行，从源头上预防和治理腐败。积极推进干部人事制度改革，试行公务员公开选调制度。分类推进事业单位改革取得了初步进展。新一轮政府机构改革稳步推进。

(八)苍洱片区旅游产业发展和改革综合试点积极推进

我州围绕“做精大理，提升品牌”，以科学发展观为指导，以“优化结构，转型升级，提质增效”为重点，以改革创新为抓手，采取了一系列行之有效的政策措施，顺利推进旅游二次创业，全面启动苍洱片区旅游产业发展和改革综合试点工作，旅游产业初步实现转型升级，旅游产业的经济、社会和生态环境效益稳步增长。大理古城、苍山大索道、鸡足山景区、“希夷之大理”等重大项目扎实推进。崇圣寺三塔文化旅游景区通过国家5A级景区资源评价，新华村国家4A级景区正式挂牌运营。高端度假酒店建设和品牌管理公司引进取得突破。周城、寺登、新华、光明4个省级特色旅游村通过验收。成功打造大理国际影会、洱海开海节等特色文化旅游品牌，大理的知名度和影响力不断提升。2010年，接待国内外旅游者13 337.7万人次，是“十五”末的1.9倍，年均递增11.2%，旅游社会总收入115.5亿元，是“十五”末的2.3倍，年均递增15.1%。旅游产业发展和改革综合试点工作稳步推进。制定了《大理州苍洱片区旅游产业发展和改革综合试点工作实施方案》。编制完成了《大理滇西中心城市旅游集散中心规划》、《大理州苍洱片区旅游产业发展和改革综合试点总体规划》、《大理州旅游产业发展战略与规划》和《旅游重大项目初步可研》。《大理州苍洱片区旅游产业发展和改革综合试点总体规划》已上报省政府审批，《大理州旅游产业发展战略与规划》已通过省旅游局审查。创新体制机制，引领行业组建了“大理散客旅游集散中心”，整合现有旅行社及两城区收客网点，实行统一价格，统一经营，优质服务。组建了“大理州旅游营销服务中心”，健全自律监管机制，对景点、酒店和购物店实行统一采购、统一考核奖励，启动了吸引团队住宿考核奖励和会展旅游奖励，增强了行业的凝聚力，促进旅行社的健康发展;组建大理州导游服务公司，为导游人员提供技能培训、全程考核和年检服务，探索导游人员分类管理和派遣服务新模式，完善导游管理;积极推进旅游服务标准化体系建设。研究编制了覆盖“吃、住、行、游、购、娱”六大要素，既与国际接轨，又彰显地方民族特色的《大理州旅游行业服务标准规范(初稿) 》。

二、存在的主要困难和问题

一是对外开放度不高，对外开放水平较低，对外开放的体制机制有待完善。二是经济发展方式粗放，经济结构不合理，自主创新能力不强，对自然资源的依赖极大，资源开发利用水平低，产业结构不合理，出口和消费对经济的拉动作用小，非公经济发展慢，科技创新能力弱，转方式、调结构的体制机制有待健全。三是社会公共事业特别是城乡社会保障体系建设滞后，人民群众住房难、看病难、上学难，以及区域发展不平衡、个人收入差距扩大等问题没有得到有效解决，协同推进经济体制、社会体制和行政管理体制改革困难较多，公共服务需求的体制机制有待完善。四是全州经济总量小，整体实力弱，财力有限，对改革的重视程度不够，改革动力不足，创新性不强，改革的办法少，改革的思路窄，没有形成改革合力。五是少数干部思想解放不够，改革创新意识不强，作风有待改进，制约科学发展的体制机制障碍仍然存在，推进科学发展的体制机制有待完善。

三、“十二五”推进改革的设想

(一) “十二五”经济体制改革的总体思路

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕“争当民族团结进步模范州、生态文明建设排头兵、旅游二次创业生力军、滇西城镇化进程领跑者、建设民族文化强省先行者”的要求，坚持“生态优先、农业稳州、工业强州、文化立州、旅游兴州、和谐安州”的发展思路，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以保障和改善民生为根本出发点，以深化改革扩大开放为强大动力，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，努力将大理建成中国面向西南开放桥头堡的滇西中心城市和独具特色的少数民族自治州。解放思想，加快改革攻坚，创新体制机制，强化统筹推进，进一步深化经济、社会、文化和行政管理体制改革，使改革开放相促进、改革发展稳定相统一，为加快转变经济发展方式、推动科学发展提供更加强大的动力。

(二)基本原则

坚持以人为本，促进和谐发展。把人民群众的切身利益作为深化改革的出发点和落脚点，使人民群众在改革过程中得到实惠，共享改革成果，促进和谐发展。

坚持统筹兼顾，促进协调发展。统筹当前和长远发展、局部和整体关系、个人和集体利益，兼顾城市与农村、经济发展与社会建设，促进协调发展。

坚持立足州情，促进特色发展。坚持从大理州实际出发，通过改革充分发挥大理州区位优势、资源优势，促进大理特色的工业化、城镇化发展。

坚持试点先行，促进持续发展。坚持解放思想、勇于探索、锐意创新，大胆试点，破除体制机制障碍，促进经济、社会、文化、生态可持续发展。

(三) “十二五”深化经济体制改革的重点任务

1.继续深化经济体制改革。坚持和完善基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公经济发展。营造各种所有制经济，依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护的体制环境。推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有出、合理流动机制。深化垄断行业和国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，健全国有资本经营预算和收益分享制度。加大资本运作力度，增强企业融资能力，加快企业上市步伐。加大政策扶持力度，改善和完善金融服务，扩大信贷支持规模，完善个体私营企业创业环境，促进非公经济快速发展。

2.深化行政管理体制改革。按照建设法治政府、责任政府、阳光政府、清廉政府、效能政府的要求，深化行政管理体制改革。加快转变政府职能，进一步减少和规范行政审批，减少政府对微观经济活动的干预，提高经济调节和市场监管水平，强化社会管理和公共服务职能。按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化政府组织结构，完善行政运行机制。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，加快事业单位分类改革。按照公开、透明、高效、廉洁的要求，加强政府自身建设，提高政府公信力。

3.深化农村改革。稳定和完善农村基本经营制度。完善农村土地承包法律法规和政策，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。有序推进农村土地管理制度改革。建立耕地保护补偿机制，着力提高农业生产经营组织化程度。推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。积极推进林业改革。深化以明晰产权、承包到户为重点的集体林权制度改革，加快推进配套改革。

4.深化社会事业领域改革。深化教育管理体制改革。继续完善义务教育“政府负责，分级管理，以县为主”，非义务教育“分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与”的管理体制。深化办学体制改革，坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满活力的办学体制。大力促进民办教育较快发展。创新学校内部管理机制，加强学校现代管理。健全学校内部管理制度，落实和扩大学校办学主权，深化教育教学改革。完善普通中小学和中等职业学校校长负责制、聘任制、目标奖惩责任制。在各级各类学校全面实行教职工全员聘任制，绩效工资制。加快科技管理体制改革。建立分工明确、权责统一、协调联动、分类指导的科技管理机制。完善科技资源配置方式，促进科技资源开放和共享。深化科研站所改革，大力推行科研站所负责人公选制、全员聘任制和分配绩效制“三项制度”，加大机制创新力度，进一步完善“开放、流动、合作、竞争”的运行机制，构建以企业为主体的技术创新体系。完成公益性文化事业单位内部三项制度改革任务，全面推进聘用制和岗位责任制，建立健全竞争激励机制;深化各级艺术院团内部运行机制和管理制度改革，逐步形成面向市场和基层的运行机制。完成州文物商店的改制工作，落实配套政策。完成全州文化市场综合执法改革。积极稳妥推进公立医院改革。加强监管责任落实，完善投入政策，制定切实可行的财政补偿政策。支持基层医疗机构提高服务水平，转变以药养医机制。改革人事和收入分配制度。加大医疗服务行业、医疗质量、医药收费的监督管理力度。规范医疗行为，努力控制医药费用增长，稳步推进基本药物制度。深入推进苍洱片区旅游产业发展和改革综合试点工作和大理州开展服务业综合改革试点工作。

5.深化投融资体制改革。深化投资体制和行政审批制度改革，优化和规范投资项目办事程序，改善投资环境。进一步确立企业投资主体地位。深化金融体制改革，不断做大做强专业投资公司。进一步放宽投资领域，鼓励和引导民营资本进入教育、卫生、城镇供排水、垃圾处理及社会养老等领域。创新投融资方式，扩大BTO、BOT、债券等的融资规模。改进和完善金融服务，逐步提高中小企业中长期贷款规模和比重。组建多层次中小企业融资担保基金和担保机构，支持、规范发展小额贷款公司，综合运用资本注入、风险补偿和奖励补助等多种方式，提高担保机构对中小企业的融资担保能力。推进中小企业信用制度建设，提高中小企业的融资信用等级。

6.深化财税体制改革。围绕基本公共服务均等化，完善公共财政体系。继续调整优化财政支出结构，增加一般性财政转移支付，增加对公共服务和社会事业等重点领域投入力度。深化预算制度改革，建立健全预算编制、执行、监督相互协调、相互制衡的管理体制。加强对财政绩效的管理和预算的约束。完善转移支付制度，完善税收征管和非税收入管理。按国家的统一部署，积极做好收入分配制度改革、资源性产品价格和要素市场改革。