丽江市“十一五”经济体制改革回顾及“十二五”工作打算

丽江市“十一五”经济体制改革回顾及“十二五”工作打算

“十一五”以来，丽江市按照建立健全社会主义市场经济体制的要求，以改革促发展，不断完善保障我市经济社会又好又快发展的体制机制，顺利地推进了全市各项改革工作，在旅游、文化体制改革等方面实现了重点突破，成效显著。

一、“十一五”重点改革进展顺利、成效显著

(一)旅游体制改革不断深化，旅游快速发展

“十一五”以来，丽江市紧紧围绕国际精品旅游胜地建设目标，以“六个转变”为抓手，不断用改革的方式来解决丽江旅游发展中的问题和矛盾。通过体制机制创新，旅游业在“十一五”时期得到了快速发展。

1.促进“六个转变”，创新发展体制机制。丽江将实现“六个转变”作为旅游业发展的前提条件，明确提出:要创新发展模式，实现旅游发展由政府主导为主，逐步向政府引导调控、市场主导为主转变;要提高旅游发展质量，实现旅游由数量规模型向质量效益型转变;要转变发展方式，实现旅游由粗放型逐步向集约型转变;要优化旅游产品结构，实现观光旅游逐步向休闲度假康体等综合旅游转变;要优化旅游管理，实现由行政手段管理为主逐步向依法治旅为主转变;要完善旅游功能，实现由旅游目的地向旅游集散地转变。

以“六个转变”为抓手，丽江旅游业经历了一系列改革。

一是进行管理体制改革。建立旅游产业发展协调联席会议制度和部门联动机制，创建行政管理与行业自律相结合，分工协作、齐抓共管的管理模式，加强了旅游业监管。为规范旅游市场秩序、营造一个健康、规范、有序的旅游环境提供了必要的组织保证。

二是依托骨干景区，实施资源重组。以统一打包促销，整体推向旅游市场的方式，玉龙雪山景区投资管理公司整合了玉水寨、东巴谷、玉峰寺、玉柱擎天、东巴万神园、东巴王国等景点的经营权，实现了统一管理，创建了集自然景观、文化体验、休闲度假于一体的“大玉龙”景区。 “大玉龙”景区从2008年1月1日正式运转，2009年总产值突破6亿元大关。

三是深化旅行社改革，推进旅行社战略性整合和结构调整。将全市25家旅行社整合为6大旅行社集团，并在旅行社经营管理公司的基础上成立旅游结算公司。建立了统一采购、统一定价、统一操作平台、统一业务结算和分散经营、分级核算的运行机制，提高了旅游企业市场竞争力和抵御风险能力，改善了其“小、散、弱、差、乱”的经营状态，推动了旅行社行业转型升级。

四是建立市委、市政府决策的专项支撑体系。与云南大学旅游文化学院共同组建丽江市旅游发展研究中心，加强对旅游业发展的分析研究和监测，加强决策服务支撑。

五是制定旅游行业地方管理办法和标准，规范旅游法治环境。出台和实施了《丽江市旅游管理暂行办法》、《丽江市旅游局关于进一步深化全市旅行社行业改革的指导性意见》、《丽江市旅游宣传促销管理办法》以及《丽江市特色等级饭店、民居(客栈)管理办法》。建立了全国第一部关于特色等级饭店评定的地方行业标准，促进旅游管理向依法治旅转变。

六是加强与文化事业单位丽江文化研究会、纳西文化研究会等部门和社会组织的合作，进行旅游文化产品研发、文化旅游市场培育，促进旅与游文化进一步融合。

七是实施“走出去”和“请进来”方针，搭建旅游会展、旅游论坛平台，开展区域营销、网络营销，创新旅游集散地建设机制。与民航、铁路等交通运输部门的合作，搭建了丽江与主要客源城市的空中走廊，吸引8个航空公司进入丽江经营;在北京、南京、成都、上海、重庆、西安、广州、拉萨等地设立丽江市旅游局驻外办事处;加强与大香格里拉区域内的迪庆、林芝等地的交流与合作，与林芝地区旅游局签署了《云南省丽江市旅游局、西藏林芝地区旅游局关于促进两地旅游合作的框架性协议》。在2009年全省旅游产业发展大会上丽江荣获“开拓海外旅游市场、开拓国内旅游市场、旅游经济发展贡献”三个奖项。

2.旅游改革取得显著成效。“十一五”是丽江旅游飞速发展、旅游改革转型升级的五年。五年来，改革使丽江旅游品质全面提升，旅游发展也为改革积累了较为丰富的经验。

五年来，丽江共计接待海内外游客3 245.92万人次，年平均增长18.10%;旅游综合收入363.73亿元人民币，年平均增长21.80%，提前一年完成“十一五”旅游发展各项指标;接待海内外游客由2005年的404万人次发展到2010年的909万人次，增长了2.25倍，旅游综合收入由2005年的34亿元人民币增长到2010年的106亿元人民币，增长了3.12倍，以旅游业为主的第三产业对全市经济的贡献率达到46.8%，拉动GDP增长6.1个百分点。

目前，丽江的高端休闲度假酒店集群粗具规模，休闲度假方式日益多元，酒吧休闲文化逐渐成形，旅游市场日趋成熟，旅游服务水平不断提高，管理不断规范，民俗特色旅游蓬勃发展。其产业规模不断壮大，产业要素日益齐备，产业体系趋于完善。全市现共有1 500户旅游基本单位，占全省总量的13%; 6家旅行社集团含有27家旅行社;有星级酒店208家，其中，五星级5家，四星级13家;全市有6家旅游汽车公司，600多辆旅游车;有29家旅游购物会员商店;有22个旅游景区(点)，其中，国家5A级1个，4A级5个、3A级4个;有注册导游5 679人，其中外语种导游188人，实际从事导游工作约3 000人左右。全市直接从事旅游的员工约4万人，间接从事旅游业的超过10万人。先后荣获世界上最令人向往的旅游目的地、欧洲人喜爱的中国旅游城市、全球人居环境优秀城市、联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护优秀奖、世界最新锐城市、国家首批5A级景区、中国最美丽的地方、全国文明风景旅游区、中国最具吸引力的地方、CCTV中国十大魅力城市、中国旅游竞争力百强城市、中国青年喜爱的旅游目的地、中国最佳休闲度假胜地、中国十大优秀生态旅游景区、全国民族文化旅游十强品牌、中国品牌百城上榜城市、十佳绿色城市、全国改革开放十八个典型地区之一等荣誉称号。

(二)文化体制改革继续深入，文化事业繁荣发展

1.继续推进文化体制改革。早在“十五”期间，丽江就率先在全国开展文化体制改革，在丽江市民族歌舞团、市电影公司、有线电视网络公司、木府博物院、丽江日报社、丽江电视台和东巴博物馆等7家单位推行改革试点。改革使丽江文化事业发展格局发生了重大改变，赋予了公益性文化和经营性文化不同的发展空间，2.1亿元原公益性资产被盘活进入市场经营，203人进行身份置换后脱离了财政供养， “丽水金沙”等一批自负盈亏的企业迅速发展壮大。“丽水金沙改革案例”、“市电影公司改制案例”、“丽江市推动群众性广场文化活动繁荣城乡文化生活”等成为全国改革典范。

进入“十一五”，丽江在7家单位改革试点取得经验和成功的基础上，相继开展了市直和一区四县31家文化事业单位的体制改革工作，继续引领全省文化体制改革。

一是合理配置资源，创新公共文化服务运行机制。增加公益性文化事业的投入，支持公共文化设施、图书馆、文化馆以及乡镇综合文化站、农家书屋建设;完成市博物院一期工程，并实现免费开放。至2009年，广播覆盖率达80.03%，电视覆盖率达88.22%;电影“ 2131”工程共放映20 000多场，服务观众500多万人次，极大丰富了民间物质文化生活。

二是设立“丽江市文学艺术创作奖”和“丽江市优秀社科奖”，对优秀文艺人才和社科人才予以表彰奖励，营造有利于文化事业发展的良好氛围。现丽江民间自发组建的文学、书法绘画、摄影、文博、演艺等团体达50多家;大批文艺人才参加全国、全省各种大奖赛并获奖。

三是开辟更广阔的市场，以展示丽江优美的自然风光和绚丽多彩的人文风情来吸引更多世人。目前，“纳西古乐”率团到英国等十多个国家和地区访问演出，获得了巨大的成功; “一米阳光”、“茶马古道”、“千里走单骑”等60多个电影、电视剧组进入丽江拍摄，并在中央电视台和20多个省台播出。丽江国际国内的知名度和影响力进一步提升。

目前，全市文化体制改革任务基本完成，体制性障碍基本消除，文化软实力明显增强。2009年8月丽江市被评为“全国文化体制改革先进地区”。

2.改革显成效，文化事业大发展。通过文化体制改革，丽江涌现出了一大批“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的现代文化企业，形成了“丽水金沙”、“纳西古乐”、“印象丽江·雪山篇”等品牌，以及以文艺演出、旅游工艺品加工销售、休闲娱乐为主的古城文化圈，以东巴文化展示及民族文化体验为主的白沙文化圈、以民俗生态旅游为主的玉龙县黄山文化圈和以摩梭互动歌舞为主的宁蒗泸沽湖摩梭文化圈。全市文化产业增加值从2001年的2.35亿元增至2009年的13.25亿元，占全市GDP的11.3%;实现利税从2001年的2 900万元增至2009年的2.52亿元，年均增长26%;文化产业新增就业岗位3 900多个，文化企业职工人均月工资水平从2001年的700元左右上升到目前的2 000元以上。

(三)国有企业改革不断深化，成效逐步显现

1.不断推进国有企业改革。在“十一五”时期，我市公司制改造不断深入。58户企业中有42户在政府支持和帮助下实行公司制改造。丽江市古城区物资公司、丽江华丽印刷有限公司、丽江贸易公司、丽江市古城区民族用品纺织厂、丽江市古城区砖厂、丽江市古城区饮食服务公司等股份合作制企业在政府的支持和引导下进行了公司制改造。

行业改革进展顺利。一是电力企业改革，在做好市属丽江黑白水电力股份有限公司以及区县电力公司深化改革的基础上，实行了厂网分离。组建了丽江市电网有限公司，完成了黑白水电力公司、永胜电力公司、金龙电力公司部分资产的上划工作，使市电网公司的注册资本从1 600万元增加到10 655万元;将原有的市、县电力公司的一些小型水电站向社会进行了公开拍卖，让国有资本进一步退出了小型水电市场，引进社会力量兴办小水电。二是加紧推进交通运输企业的改革重组工作。通过股权整合，以原丽江总站(丽江交通运输集团)为依托对各区县的交通运输企业进行了收购、兼并，形成了全市较为统一的客运运输市场体系。

国有企业的配套改革平稳推进。全面完成了国有企业所办学校、派出所、医院的分离与移交工作，妥善处理分离和移交工作中出现的各种矛盾和问题，全面落实了分离企业办社会职能所需的全部资金，保持了社会稳定。

2.国有企业改革成效逐步显现。丽江市深化国有企业改革的成效正逐步显现。

一是通过国企改革，绝大部分企业建立了规范的现代企业制度和公司法人治理结构，建立了适应市场经济要求的运营机制，企业经济效益明显提高，职工人均收入大幅度增加。电力、物资和旅游开发行业，通过股份制吸引组织了更多的社会资本，壮大了国有资本的功能，提高了国有经济的控制力。

二是产权制度改革，促进国有资产合理流动和转移，在较大程度上盘活了国有资产，刺激了社会和民间投资的参与，促进投资主体多元化，使全市工业经济发展后劲明显增强。如丽江市电网股份公司挂牌成立，整合了电力资源，形成了规模，促进了电力产业的健康发展。丽江玉龙雪山旅游股份有限公司在深圳成功上市，成为云南省上市的第一家旅游企业。云南华盛化工有限责任公司、映华植化有限公司、得一食品有限公司等一批私营、民营企业参与国企改革、收购，自己不断发展壮大。

(四)行政管理体制改革进展顺利

丽江市施行了《丽江市行政机关能力提升制度实施方案》、《丽江市提升依法行政能力实施方案》、《丽江行政成本控制制度》、《丽江市行政绩效管理制度》，积极推进政府管理体制创新，深化行政审批制度改革，建立高效的行政管理体制和运行机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。成立投资项目审批委员会，进一步加强项目管理，严格项目审批。完善政务公开、政务信息公开，采用信息公示栏、政务网站、报纸、广播电视等多种方式及时发布政务信息，提高政府工作透明度和公信力，建设高效廉洁政府等方面取得新的进展。

(五)财政管理体制改革继续深化

一是把乡镇作为县财政的一级拨款预算管理单位。二是全面实施部门预算改革。制定《丽江市本级基本支出预算管理暂行办法》、《丽江市本级项目支出预算管理暂行办法》、《丽江市财政局部门预算编制工作规程(试行) 》、《关于市本级公用经费基准定额核定办法》等一系列管理办法，提高依法理财水平。三是进一步提高预算编制、预算执行的民主参与程度，逐步扩大部门预算信息内部公开试点范围，不断增加向市人大报送审查预算的部门数量，促进预算管理公开、透明。四是狠抓预算执行管理，进一步提高预算执行和财政资金运行管理水平。五是积极稳妥地推进公务卡结算改革。起草了《丽江市预算单位公务卡管理暂行办法》，有步骤、有组织地推进公务卡结算工作，减少单位公用经费现金支付结算，提高支付透明度。六是清理和规范市本级预算单位银行账户，进一步加强和规范行政事业单位银行账户管理，逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系，进一步健全防治“小金库”的长效机制。

(六)农村综合改革进一步深化，林权制度配套改革全面推开

一是继续推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制等改革工作，不断完善配套措施，巩固改革成果。

二是集体林权制度主体改革取得了明显成效。全市集体林确权率达到99.64%。共发放林权证154 650本，涉及面积1 901.55万亩。宗地勘测综合合格率94.5%，档案管理综合合格率97.6%，群众满意率97%，集体均山到户率91%，集体商品林均山到户率87%。各项指标均符合省级规定的要求。

三是创新机制，加快集体林权制度配套改革。出台了《丽江市深化集体林权制度配套改革实施意见(送审稿) 》、《丽江市林权流转管理机构建设方案》、《丽江市各县(区)林权流转服务中心建设案(建议案) 》。创新生态公益林管理机制，成立丽江市林业产权交易管理站(同时并加挂“丽江市森林资源评估管理中心”的牌子)。各县(区)也积极创造条件筹建林业综合服务中心，认真组织开展森林资源资产评估及抵押贷款试点工作，推进配套改革。

(七)教育体制改革取得新进展

一是推进中学教育改革。在市一中进行教育综合改革试点，首次推出校长公选，全员聘任和绩效工资的新三制改革。其他学校结合各自实际推出了强化管理、奖优罚劣的各种改革措施。目前，一区四县多所中小学相继进行了校长、副校长公开招聘选拔，教育“新三制改革”正在全市稳步推进。二是积极探索中等职业教育发展新路子。出台了《中共丽江市委、丽江市人民政府关于大力发展职业教育的决定》，鼓励社会支持民办教育。

(八)社会保障体制改革稳步推进，医药卫生体制改革全面启动

一是开展了新型农村社会养老保险试点工作，各项社会保险工作稳步推进。截至2010年，全市共有参保企业980户，养老保险参保人数达到6.07万人，完成目标任务6.05万人的103%。

二是加强了城镇居民基本医疗保险工作，启动实施了城镇职工基本医疗保险市级统筹，积极开展了异地持卡就医等工作。

三是进一步加强了失业调控和工伤保险工作。失业保险参保完成全年目标任务30 000人的101%。高风险行业的工伤保险面进一步扩宽。工伤保险参保835户4.31万人。

四是《丽江市2010年医药卫生体制5项重点改革主要任务和工作目标计划实施意见》和《实施方案》(送审稿)已由丽江市第10次市委常委会议审定并原则通过，即将出台。基本医疗保障制度建设，将把全体居民纳入基本医疗、保障制度覆盖范围。

五是调整新农合实施方案，加大补偿力度。现各区县调整2010年新农合实施方案，参合农民最高补偿封底线由2万元提高到3万元，达到了当地农民人均收入8倍水平，参合农民住院费用实际报销比例比2009年提高了5个百分点。

六是全市公办的医疗机构均按不同的比例配备和使用基本药物，落实国家基本药物制度。全市所有医疗机构都实行了基本药物网上集中采购、统一配送。从2010年下半年起，首先在古城区公办的医疗机构和城市社区卫生服务机构将全面实施取消药品加成、实行基本药物零差率销售。

七是促进基本公共卫生服务逐步均等化。逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等9项基本公共卫生服务和免费为高血压、糖尿病、精神病、艾滋病等人群提供防治指导等6项重大公共卫生服务。全市一区、四县均开展了三类九项基本公共卫生服务项目工作，共建立了居民健康档案130 073份。

八是积极稳妥地推进公立医院改革试点。市医院为我市公立医院改革试点单位，待市委、市政府出台医改《实施意见》和《实施方案》后，市政府医改办另行制订试点方案报市政府批准后组织实施。

(九)不断创新资源环境管理体制

一是深化水价及水管体制改革，创新农村饮水安全项目管理体制。成立了农民用水者协会，完善了管理。二是深化电力体制及电价改革。三是建立多元化的节能环保投入机制和推广高效节能环保产品的财税激励机制，实行了节能减排工作责任制和问责制。

二、取得的主要经验

丽江在文化旅游等重点领域改革方面做了许多有益的尝试，其主要经验和体会概括起来主要有以下几点:

一是领导重视，不断为改革顺利实施提供坚强组织领导和指导。这是取得成效的根本原因。

二是思想解放，敢为人先，敢于创新。为改革奠定了较好的前提条件。

三是注重发挥市场功能。一方面促进市场主体发展和壮大，使之与市场对接，另一方面积极优化市场发展环境。

四是为改革提供配套支持政策。营造了“谁改革支持谁、早改革早受益、早改革早发展”的良好氛围。

五是抓住了文化与旅游发展互补共赢的本质，在全国率先探索建立了文化与旅游相结合的改革路子，激发文化体制和旅游体制的活力。

三、存在的困难和问题

(一)丽江旅游仍然存在“五个不适应”和五个差距

五个不适应，即思想观念和打造旅游文化名市、建设国际旅游胜地的目标不相适应;旅游管理体制与旅游产业发展的要求不相适应;旅游产品的开发与旅游需求的多样化、个性化不相适应;旅游人才队伍与旅游发展的要求不相适应;旅游投入力度融资的水平与旅游业的发展需求不相适应。“五个差距”，即旅游发展水平与建设国际旅游胜地的目标还有较大差距;旅游资源开发与综合型旅游还有很大差距;以交通为主的基础设施建设、区域一体化进程与区域旅游发展还有差距;旅游企业规模实力与适应激烈的市场竞争要求还有差距;旅游城市功能环境建设与打造大旅游产业的要求还有差距。

(二)公益性文化事业发展面临一些困难

丽江市公共文化基础设施建设比较滞后，公益性文化事业经费投入不足，文化事业发展与人民群众快速增长的精神文化需求不相适应;文化体制改革配套措施还需要进一步完善，公益性事业单位内部活力不足，公共文化服务体系不健全;文学艺术创作的水平有待进一步提高，民族文化资源的挖掘利用、保护与弘扬，以及文艺人才队伍建设工作有待进一步加强，文化产业结构单一，创新能力不强，与“文化立市”、促进丽江文化大繁荣大发展的目标任务还有差距。

(三)关系民生问题的社区卫生发展滞后

城镇居民“看病难、看病贵”的问题有待改善。农村卫生人才培养与技术引进的力度不够，科技进步对卫生事业的发展促进力度不大;乡村医生队伍整体素质与“小病不出村、大病不出县”的目标要求差距较大，直接影响新型农村合作医疗制度的顺利推进。卫生监督机构条件简陋，手段落后，卫生监督执法缺乏权威性和有效性，难以全面维护人民群众的健康权益。

(四)乡镇财政预算管理改革还存在后续问题

乡镇财政预算管理方式改革投入不足，缺少必要的、统一的计算机网络、会计核算软件支持。改革后，县财政局人员编制较紧，工作量大、压力重。财源结构单一，财政收支矛盾突出，市县级财政平衡压力大。乡镇政府性债务包袱重，历史欠账多，时间跨度大，构成复杂，改革后，各方面潜在的风险将逐步向县级财政转移和积聚，防范和化解财政潜在风险的任务较为艰巨。提高乡镇理财水平，培育后续财源建设等方面的积极性有待进一步加强。

(五)教育发展不均衡现象十分明显

城区“上学难”问题开始显现。外来务工人员子女入学难的问题一时难以完全解决。巩固“普九”成果的任务还十分艰巨。统计显示全市小学辍学率为1.11%，初中辍学率为1.24%，从基本“普九”到全面“普九”还有大量的工作要做。教育的结构性供求矛盾突出，主要表现在中等职业技术教育发展相对滞后，与先进地区相比，我市的教育发展远远不能适应丽江经济发展的需要。

四、“十二五”改革思路

(一)继续深化旅游体制改革

一是优化旅游空间布局，加快国家公园立法，规范国家公园的建设和管理。

二是加强行业管理。完善旅游管理体制、投融资机制、旅游与相关部门的联动机制，积极推行旅游业标准化等级评定制度，加强行业监督管理。

三是加快旅游法制化建设进程，改革旅游监管制度，规范旅游市场秩序，营造公平、公正、竞争的市场环境。

四是探寻旅游业反哺农业的协调发展之路，充分发挥旅游业的综合带动效应，为特色农产品的开发提供市场空间，拓展就业空间。

五是推进旅游安全社会化、国际化。在医疗救助方面加强社会合作、国际合作，保障社区居民财产安全和游客旅游安全。

六是推进旅游产业要素建设。在旅行社业、旅游餐饮业、旅游饭店业、旅游交通运输业、旅游娱乐购物业等方面的建设有重大突破。

七是优化市场结构，积极开拓客源市场，重点开拓中高端消费市场，为丽江打造国际精品旅游胜地提供坚实的市场基础。

(二)文化体制改革思路

一是加快推进覆盖全社会的公共文化服务体系建设，更好地保障人民基本文化权益。

二是进一步完善文化体制改革的相关配套改革。推进公益性文化事业单位人事制度、收入分配制度和社会保障制度改革，引入竞争和激励机制，全面推行聘用制度和岗位管理制度。继续把经营性部分从事业体制中剥离出来，组建面向市场的经济实体。健全和完善鼓励文化产业发展的财政、金融、税收、土地等方面的配套政策，推动文化产业不断发展壮大。

三是打破地区分割和行业壁垒，鼓励和支持跨地区、跨行业整合文化资源，培育和壮大一批文化企业集团，促进文化产业与其他产业有机融合，打造一批具有核心竞争力的文化品牌和知名企业。制定《丽江市影视作品奖励办法》，对宣传丽江、提高丽江知名度有较好作用，社会效益和经济效益俱佳的影视作品，采取以奖代补形式进行扶持和奖励。

四是建立工作责任制，把文化建设作为评价地方发展水平，衡量发展质量和领导干部工作实绩的重要内容。

(三)其他改革思路

国企改革，重点是进一步推进地方国有经济的布局结构。进一步推进国有企业股份制改革，优化股权结构。进一步重视发挥国有经济的引领带动作用。

林权制度改革，重点是进一步加强资源林政管理，推进林业内部改革、林木采伐管理制度改革和林业融资体系改革，建立规范的森林资源流转体系、林业社会化服务体系、森林资源管护体系和发达的新型林业产业体系，逐步实现森林资源增长、林业产业发展、农民生活宽裕、林区社会和谐的目标。