红河省级综合改革试点推向深入

加强领导统筹协调先行先试进一步将昆明、红河省级综合改革试点推向深入

2008年，省委、省政府出台了《关于进一步深化改革的决定》，把昆明市和红河州作为全省综合改革的试点，要求先行一步，为全省深化改革起好带头示范作用。最近，省发展和改革委员会体改处对昆明和红河两个省级综合试点进展情况进行了跟踪调研，现将有关情况汇总报告如下:

一、昆明市综合改革试点迈出新步伐

昆明市以列为全省综合改革试点为契机，按照“打时间差——改革，打空间差——开放，打信息差——创新，打制度差——治理”的新思路，全面推进综合配套改革，市委、市政府出台了《昆明市深入推进综合改革纲要》，力争在行政管理体制、投资体制、国有资产管理体制和国有企业以及社会事业等方面开创了一条追赶型、跨越式、超常规发展的改革新路径。

(一)着力推进行政管理体制改革

以软环境建设为推进行政管理体制改革的突破口，昆明市围绕打造服务型政府，在行政审批方面大力推行制度创新。先后出台了《昆明市行政审批制度改革若干规定》、《昆明市关于进一步精简行政审批项目压缩行政审批时限的通知》、《昆明市关于下放部分市级行政审批项目的通知》等文件，对全市行政事项进行全面清理，将市级506项行政审批项目精简为141项，172项行政事业性收费项目清理后保留95项，使昆明市成为全国在行政审批项目设置最少方面仅次于沈阳的省会城市。通过对行政审批进行“流程再造”，行政审批项目的审批时限平均压缩了50%以上。在对行政审批部门进行的“两集中、两到位”改革中，昆明市把所有审批服务职能向一个处室集中，该处室向便民服务中心集中，做到了所有行政审批服务项目进中心到位、审批权限进中心到位，行政审批服务中心成为行政审批的唯一窗口。同时，加强机关作风建设，在市级机关推行“一线工作法”，做到决策在一线落实、问题在一线解决、创新在一线体现、成效在一线检验。为了提高行政效率，实施“工作结果倒逼法”，建立最严厉的问责制度、最严格的限时办结制、最严肃的服务承诺制，完善各类公开办事制度。

(二)着力推进市场化取向改革

国企改革和招商引资相结合，加大国有资产从竞争性领域退出的力度，着力推进市场化取向改革。一是深化国有企业和国有资产管理体制改革。从2008年开始全面启动70户尚未改革或改革不彻底的国有、国有控股、国有参股企业的深化改革，力争年底前实现竞争性领域国有资产95%以上退出，2009年上半年全面完成。二是着力推进投融资体制改革。鼓励采取BOT、BT、TOT等方式，拓宽融资渠道。东南二环快速系统建设的60亿元BT项目正式签订协议，债券融资等直接融资方式在昆明已有突破。三是积极推进园区体制创新。对三个国家级开发(度假)区进行实体化改革，在内部管理模式、管理方式、运行机制、劳动用工、干部聘用、工资分配、机构精简等方面的体制机制改革进行大胆尝试，市级审批权限和管理事权全部下放到三个开发区，园区建设迈入新发展阶段。四是积极创新招商引资方式。组成36个招商分局，以主动“走出去”的方式上门招商。以积极的姿态热情“请进来”，邀请国内500强企业和500强民营企业来昆参观、考察、投资。五是继续改善非公经济发展的体制环境。选定42户民营企业作为上市公司预备库，召开银企座谈会，促成了银行对19户企业的贷款协议，筛选、评定50户重点非公企业实施政府挂牌保护。

(三)着力推进社会事业改革

一是深化教育体制改革。制定出台了《昆明市关于加快教育改革与发展建设教育强市的决定》，以大力发展职业教育、突破性发展民办教育、均衡发展义务教育为改革重点。强化政府发展教育的职责，完善贫困学生救助制度，农村义务教育阶段学生全面实行“两免一补”。推行校长公开选拔任用制度，对全市中小学教师实行全员人事代理，推行岗位聘用制。积极引进中瑞财团等外资投资，与昆明市中等职业教育集团合作办学。二是深化医药卫生体制改革。制定出台《关于加快推进医疗卫生事业改革与发展的意见》、《关于进一步加快民营医院发展的实施意见》、《关于加强公共卫生服务体系建设的实施意见》，完善政府卫生投入机制，鼓励和引导社会资本进入医疗卫生领域，盘活存量，放开增量，扩大总量，提高质量。积极推进公立医院改革，推行院长公开选聘，实行院长负责制、全员聘用制、岗位绩效工资制和高级专家年薪制。引导社会资金以多种方式参与公立医院重组整合。大力发展民营医院，鼓励和支持社会力量兴办民营医院，医疗服务市场向民营医院平等开放，民营医院从业人员在职称评定、学习培训等方面与公立医院享有平等待遇。加强公共卫生服务体系建设，继续加大投入，提高公共卫生服务能力和应急处置能力。三是深化文化体制改革。对公益性文化事业单位实施劳动人事、收入分配、公开招聘领导等改革，建立“养事不养人”的机制。对经营性文化事业单位，按照全部转制为企业的要求建立现代企业制度。研究制定了《关于进一步开放文化市场大力发展文化产业的实施意见》，不断探索利用社会资源投入和参与公共文化服务的新模式，进一步放开文化市场，破除文化市场壁垒，采取奖励、贴息、补助、政府采购等方式，鼓励、吸引更多的民营资本、外来资本进入文化产业，做大做强一批文化企业和产业集团，促进文化产业大发展，增强昆明城市文化软实力。

(四)着力推进干部人事制度改革

一是深化干部制度改革。制定了《关于深化干部人事制度改革的意见》，健全干部提名、决策等关键环节的民主机制。改革和完善干部选拔任用的初始提名权，建立和完善领导干部人选的推荐、自荐、招聘及公推公选制度，拓宽干部选拔范围和渠道。以公开差额推荐的方式，将缺额的11个正县职位作为推荐的岗位，实现了构建开放式选人、用人机制的新突破。面向全国公选了100名县(处)级后备干部，有100名30岁以下年轻的高学历干部通过公选走上县(市)区、市级部门助理的领导岗位。对于选拔任用县(市)区、乡镇(街道)党政正职领导干部的建议人选，同级党委、政府工作部门正职领导干部的建议人选，建立由地方党委全委会成员推荐提名制度，选拔任用推行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决。探索公推公选、公推直选，确立竞争择优的用人导向，实现了构建开放式选人用人机制的新突破。二是深化人事制度改革。深入贯彻《公务员法》及相关配套法规，建立能上能下、能进能出、促进优秀人才脱颖而出的选人用人机制。市级机关从2008年起，招录具有基层工作经历2年以上考生的比重增加到60%以上。

二、红河州综合改革试点寻求新突破

红河州经济社会综合改革和城乡综合改革试点工作于2008年5月揭开序幕，准备用2年至3年时间，围绕全州经济社会发展深层次矛盾和突出问题，先行试验一些重大改革开放措施，加快重要领域和关键环节的综合配套改革。

(一)加强领导，明确要求

一是通过强化领导，健全工作机制。红河州及所属13个县市都成立了相应的领导小组和工作机构，指导推进本区域的综合改革试点工作。二是宣传发动，努力营造综合改革良好氛围。州委、州政府于5月初专门召开了红河州推进经济社会和城乡综合改革试点动员大会，通过宣传发动，全州上下思考改革、支持改革、参与改革的良好局面初步形成。三是深入调研，科学制定综合改革方案。在深入调查研究、科学评估论证、广泛听取和征求各方意见的基础上，制定出台了《红河州经济社会和城乡综合改革试点工作方案(试行) 》，为推进试点工作提供了工作指导。

(二)全面推进综合改革整体工作

为保证综合改革试点方案的可操作性和改革措施的协调性，红河州对改革总方案提出的6个方面30项重点改革内容进行了目标责任分解，制定了60多个具体的实施方案。目前，已经有28项改革子方案正式下发实施，标志着综合改革进入了实质性推进阶段。

一是城乡综合改革。制定出台了《中共红河州委红河州人民政府关于推进统筹城乡发展的意见》，提出了将从统筹城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施、统筹城乡社会事业、统筹城乡社会保障体系、统筹城乡分配等六大方面加快推进城乡综合改革的任务和要求。蒙自、建水等县在解决征地农民、失地农民的劳动、就业和社会保障方面率先迈出一步，开远市在统筹推进城乡医疗保障一体化进行了大胆的探索，积累了不少有益的做法和经验。

二是经济管理体制改革。红河州重点加快企业布局、调整和重组步伐，消除阻碍非公经济发展的思想障碍、体制弊端和政策限制。个旧市6户国有企业已全部完成了破产程序的上报工作;个旧全国资源型城市经济转型与可持续发展改革试点工作有序开展，开远全省发展循环经济试点工作稳步推进;坚持政府主导与市场主体有机结合，进一步完善了有利于调动各县市参与红河工业园区建设的管理机制，把建水、泸西工业园纳入州级工业园区，由州里统筹安排资金扶持建设红河工业园区“园中园” ;着力打造一流的招商引资软环境，制定完善了招商引资政策，与世博集团签订了参与红河旅游开发、打造元阳哈尼梯田、建水历史文化名城、蒙自长桥海休闲旅游景观的开发合作协议。

三是金融管理体制改革。重点加快建立健全多渠道的投融资保障机制，加快股份制银行的引进和地方性银行的组建步伐，做大做强“红河板块”，力争在资本化运作方面不断取得新突破。全州已完成邮政储蓄改制为邮政银行工作，组建红河村镇银行工作已在加快制定方案，与富滇银行达成了在红河设立分支机构的协议，金平恒昊公司上市的准备工作已基本就绪。

四是社会管理体制改革。本着完善、巩固、提升的原则，严格区分公益与经营、事业与产业性质，加强了分类指导，寻求重点突破。红河学院建设稳步推进，红河卫校升专得到省级支持，全州高中阶段每县市新建1所高级中学的任务已经完成，教育综合改革后续配套工作有序展开;新组建的滇南中心医院、红河新闻传媒、红河演艺、红河影视等文化产业集团的管理机制正在进一步理顺和完善;新型农村合作医疗参合面进一步扩大，参合率达82.4%，标准得到提高，每个村委会建一所村民卫生室任务已经完成;农村低保工作全面展开。

五是外向型经济体制改革。红河州以加快建立符合市场经济和国际经济合作的涉外经济管理体制和运行机制为突破口，坚持把加强与东南亚、南亚特别是越南的国际经济技术合作，共同打造昆河经济走廊，作为全州发展外向型经济的主攻方向。目前，河口国际口岸北山片区功能配套建设全面加快推进，中越红河公路大桥、蒙河高速公路已进入竣工扫尾阶段。与川渝、泛珠三角地区的区域经济合作深入推进，引进广东水电二局投资60余亿元开发红河干流的首级电站——元阳南沙电站已建成投产，马堵山电站年内将实现大江截流。

六是政治体制和行政管理体制改革。在全省率先推行了州县两级党代会常任制工作;启动了“平衡计分法”、“工作成果倒逼法”等机关考核机制探索;纪检监察派驻机构统一管理改革已经完成并实施;改革完善舆论监督体系，制定出台了《红河州新闻舆论监督办法》，畅通了干部群众、新闻媒介的舆论监督渠道;认真贯彻执行行政问责等“四项制度”，增强了党政机关工作的透明度和责任感，提高了工作质量和效益;搭建了红河州网上信访平台，开通了书记、州长网上信访信箱，畅通了人民群众合理利益诉求和维权的渠道;加快实施了州、县行政审批服务中心建设，新清理和调整了285项行政审批事项，减少了办事程序，缩短了办事时限，提高了办事效率。

(三)部分重点领域改革初显成效

在推进试点过程中，一些县市和部门在改革中探索出了不少有益的经验和做法，取得了初步成效。

一是在土地征用管理方面。蒙自县对被征地农民实施了给农民留预留地征用的实践探索，对失地农民生活保障采取统一纳入城镇低保统筹解决的办法，得到了被征地农民和失地农民的好评;州国土资源局、州民政局正在抓紧探索“双放弃换社保”模式(对自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农民，由政府按规定给予补偿，并解决社会保障问题)在个开蒙滇南中心城市推广实施的可行性研究。

二是在农村土地流转方面。开远、蒙自、建水等县市实施了农村土地由分散经营向集中规模经营的尝试性探索，取得了较好的农业规模种植效益，充分调动了周边农户发展现代农业的积极性。

三是在土地的有效利用方面。红河州正在总结和推广蒙自矿业公司的建厂模式，即探索以不占耕地或者少占耕地的办法，出台鼓励政策引导企业、行政机关、农村社区、城镇小区建造在荒坡、荒地、荒山上，这样既有效地解决了城镇建设用地供应难的问题，又较好地保护了耕地资源，更合理利用了闲置的非耕地资源。

四是在矿产资源管理方面。红河州积极探索资源优势向经济优势加速转化的实现途径，打破传统的“资源圈占”模式，制定出台了《红河州矿产资源管理若干规定》，采取以“资源换项目”方式，引进大唐、国电投资近500亿元在红河州建设煤提质、煤基烯烃等高端煤化工项目，实现了优势资源向优势企业的聚集。

五是在城乡医疗一体化改革方面。开远市率先在全省实现了农村和城市居民享受医保同等待遇，新农合参合率高达97.13%，报销封顶线由6 000元提高到15万元，二者比例均居全省之最。另外，开远市还创新了新农村建设投融资载体，成立了新农村建设投资有限公司，目前已融资近亿元，为新农村建设注入了强大推动力。

六是在深化户籍制度改革方面。红河州城镇和农村“二元户籍”体制正在被全面打破，红河州户籍制度改革的做法和经验目前引起了中央政策研究室领导的关注。

七是其他方面。根据省委白恩培书记2008年11月4日至7日在红河调研时的指示精神，红河州委、州政府决定把个旧、开远、蒙自作为全州统筹城乡发展综合配套改革试点中的试点，加快推进统筹城乡发展综合配套改革，率先建立城乡经济社会发展一体化的体制机制，为全州和全省积累经验。

三、继续推进我省省级综合改革试点的几点建议

多年来，昆明市和红河州一直是我省改革开放的排头兵，为全省改革和发展作出了积极贡献。在近一年的综合改革试点中，两地也取得了积极进展，但也存在组织和领导机构不完全落实，一些同志畏难情绪和信心不足;改革成本压力增大，财政支持乏力;改革空间进一步缩小，一些政策限制使改革难以突破;省级一些部门对综合改革试点的支持和重视有待进一步增强等困难和问题。

综合改革是一项复杂的系统工程，也是一项十分艰巨的任务，尽管我省综合改革试点面临着各种各样的困难和挑战，但改革开放是推动我省经济社会发展的强大动力毋庸置疑。当前改革已进入深化和攻坚阶段，要解决发展不够、发展不平衡、发展不充分的突出问题，必须以更大的决心、更大的魄力深化改革、扩大开放，用改革的办法解决前进中的困难和问题，用创新的举措突破影响发展的体制机制障碍，才能促进全省经济社会又好又快发展。我们建议:

一是加强组织领导，健全组织机构。将昆明市和红河州作为全省综合改革试点，是省委、省政府在我省加快发展、深化改革的关键时期作出的重大部署。两个试点地区都相应成立了深化综合改革的领导机构，但目前缺乏省级层面的组织领导机构。建议省委、省政府成立我省推进改革试点领导小组或联席会议制度，并明确一个综合部门设立相应办公室，以协调和推进我省各个层面的改革试点工作。

二是加强统筹协调，精心组织实施。要做到坚持深化改革不争论、不折腾、不懈怠，加快构建有利于科学发展的体制机制。建议省政府在2009年择时召开昆明、红河省级综合改革协调现场办公会，专题研究加快推进综合改革试点中的问题，积极寻找用改革的办法推进省级综合改革试点的新途径和新办法，帮助解决两地试点中需要解决的困难和问题。

三是落实职能职责，加强协调配合。建议省政府责成省级各有关部门高度重视综合改革试点工作，全力落实省委、省政府各项部署，积极研究并努力争取下放昆明市和红河州提出的有关管理权限。细化责任分工，强化监督机制，完善各项手段，加强协作沟通，形成整体合力，协调推进各项改革，确保综合改革试点的政策措施尽快到位。

四是不断完善措施，提供示范借鉴。建议昆明市和红河州在继续推进综合改革试点的进程中，多方听取并征求国家、省级有关领导和专家的意见建议，继续修改改革试点方案，不断完善各项改革措施;同时，加强与国家、省级有关部门的沟通和衔接，积极争取上级有关部门的政策指导和资金支持。

(《云南改革报告》2009年第2期)