以石油为动力的新战略及其问题

第四节　以石油为动力的新战略及其问题

1976年12月洛佩斯·波蒂略执政后，为了克服经济危机，实行了紧缩政策。政府减少公共投资，降低行政费用，控制货币流通量，限制增加工资，制止恶性通货膨胀。同时，积极鼓励私人投资，对外资采取比较灵活的开放政策。大规模石油资源的发现和开发为摆脱危机创造了有利条件。经过一年的调整，墨西哥经济迅速得到恢复。随着经济的恢复，政府着手制订《1979～1990年工业发展计划》、《1980～1982年农业发展计划》和《1980～1982年全面发展计划》。这些计划规定，80年代墨西哥经济发展战略是，以石油为基础，推动经济全面发展，争取到1990年把墨西哥建设成为经济实力雄厚的现代化工业强国。计划规定的具体战略目标是：1980～1990年经济年平均增长率要达到8%～10%；工业年平均增长率达到11%～12%，其中资本货生产的增长率达到18%；1980～1982年农牧业年平均增长率达到4%，1982年做到玉米和菜豆自给，1985年实现基本粮食自给；1980～1982年争取将人口增长率降到2.5%，计划到2000年降到1%，将人口控制在1亿～1.05亿，同时积极发展沿海和边远地区以及中、小城镇，使人口分布合理化；在经济发展的基础上增加就业，3年内为220万劳动力提供就业机会，使就业增长率达到4.2%，争取到1990年全面解决失业问题；大力发展教育、卫生事业，加速住宅建设，努力缩小城乡和个人收入分配的差别，使社会分配逐渐合理化。

洛佩斯·波蒂略政府为实现上述战略目标，采取了如下基本政策措施：

一、以石油工业为基础，促进整个工业的发展

1977年9月洛佩斯·波蒂略总统在第一次政府工作报告中说：“墨西哥在最近几年将成为世界上一个重要的碳氢化合物的生产国和出口国。为了实现这个目标，需要进行大量投资。石油发展将有力地支持工业的发展并保证使国家的经济独立达到前所未有的水平。”^[20]

为保护本国不可再生的石油资源，墨西哥政府实行有节制开采石油的政策。1981年2月公布的全国能源规划规定，在满足国内需求后，每天原油出口不超过150万桶，天然气不超过3亿立方英尺。为避免出口过分依赖石油，规划要求石油出口收入不超过出口总额的50%。根据上述出口限额和对国内需求增长的预测，规划提出，到1985年原油和液化气日产约为350万桶，天然气为43亿立方英尺，到1990年原油和液化气约为410万桶，天然气为69亿立方英尺，并规定给予增加10%的灵活性。规划要求，到1990年采储比例，原油至少保持在23∶1；天然气至少保持在19∶1。为了保证不过早的耗尽石油资源，任何时期原油和天然气开采的最高限额不得超过相当于日产原油800万到1000万桶之间。^[21]

《全面发展计划》要求综合地利用石油资源，大力发展炼油和石油化学工业。墨西哥石油公司计划到1982年将日炼油能力提高到170万桶，石油化工产品的生产能力提高到年产1860万吨。^[22]加速发展炼油和石油化工，一方面是为了满足国内日益增长的需求；另一方面是为了增加石油制品的出口，减少原油出口。计划到1990年石油制成品出口将占石油出口额的85%，原油只占15%。^[23]政府认为，实现这一转变的关键是有效利用石油收入建立起现代化的、具有国际竞争能力的工业基础。工业发展计划强调，利用石油提供的资金，重点发展钢铁、电力、石油化工、机器制造等工业部门。通过能源部门和原材料部门的发展，促进资本货生产，实现中间产品和资本货的“进口替代”，建立完整的工业体系，全面实现国家工业现代化。同时，政府要求国营和私人企业应充分利用廉价能源和劳动力降低生产成本，提高产品在国际市场上的竞争能力。工业发展计划提出，为改变地区发展不平衡和工业过分集中的不合理布局，在边远内地建立11个新的工业区，并在太平洋和墨西哥湾沿岸建立四个工业港。

为了使石油工业成为整个经济发展的动力，政府在石油工业原来的发展规模和水平的基础上，加速石油勘探和开采，大幅度地增加投资。墨西哥石油公司1977～1981年的投资达270亿美元。^[24]该公司每年占政府预算开支的份额相当大，而且逐年增加。如1981年，政府对《全面发展计划》规定的优先发展的公共部门的预算开支为4180亿比索，其中36%用于对墨西哥石油公司的投资，比1980年增加10%。^[25]

二、改革农业结构，加速农牧业发展，保证粮食自给

墨西哥农业基本上由两部分组成：一部分是北部和西北部以资本主义方式经营的现代化农业，主要从事棉花、西红柿、水果、蔬菜等出口农产品以及小麦、高粱等商品粮的生产，称为“商品农业”；另一部分是中部和南部由村社农民和小农以落后的生产方式经营的农业，主要种植玉米、菜豆等基本粮食作物，称为“传统农业”。20世纪70年代以来，由于农业衰退和人口增长过速，粮食进口逐年增加，1977年粮食进口占进口总额的13%，1979年进口玉米、小麦、高粱、大豆360万吨，1980年因上一年的自然灾害，粮食进口增加一倍，达720万吨。^[26]在这种情况下，洛佩斯·波蒂略政府把发展粮食生产，保证粮食自给坚持作为经济独立自主和保障人民生活的一项根本措施。为此，政府于1980年3月颁布了《墨西哥粮食体系》计划，规定到1982年实现玉米和豆类自给，到1985年实现其他基本粮食自给。为了达到这个目标，政府鼓励私人对农业投资，扩大基本粮食作物的播种面积，给基本粮食生产者以低息贷款，对他们购买的化肥、农药和良种给予39%～75%的补贴，并实行有利于农民的保证价格。政府与农民签订风险合同，以确保小农少受损失。此外，政府经营的人民生活必需品公司为农民的粮食的运输、储藏和出售提供方便。政府认为，继续分配土地解决不了农业问题，真正的出路在于以大规模现代化经营代替传统的小农经济。为了推进农业现代化进程，政府制定了《农牧业促进法》，规定经农业部门批准，私有小农、村社和公社可自愿签订合同，组成统一的农业单位，以利于大规模经营。

三、鼓励本国和外国私人投资

洛佩斯·波蒂略总统认为，要使经济走出1976年的危机，必须恢复私人部门和外国投资者对墨西哥经济发展的信心。因此，他提出建立国家、私人部门和劳动者的“生产联盟”，以对付日益加剧的通货膨胀，改善国际收支，提高经济增长率，降低失业率。国家在经济和财政政策上保证“生产联盟”生产目标的实现，在贷款、税收、设备和原材料供应、产品出口等方面给予照顾，同时也要求私人部门积极投资，增加生产，降低成本，创造更多的就业机会。1977年政府与10个主要部门的140家私人公司签订了契约。如在基础工业生产方面，私人部门同意在6年内投资8.4亿美元，创造2万个就业机会，政府答应提供公共部门对机器和设备需求的情报，保证官方买主付给合理的价钱，鼓励人们购买墨西哥产品，努力同与墨西哥有一体化关系的国家签订新的贸易协定。又如在石油化工方面，生产二次石油化工产品的私人企业同意6年内投资10亿美元。墨西哥石油公司保证供应足够的原材料。政府还鼓励私人资本向新工业区和工业港投资，并在税收、原料和动力供应方面给予优惠待遇。同时，墨西哥政府曾多次声明，根据国家经济发展的需要，对外资法作灵活解释，外国在墨西哥企业的投资可以超过49%的限额，甚至可以达100%。

以石油为动力促进整个经济发展的战略确实给墨西哥带来了一个短时期的令人鼓舞的经济繁荣。经过一年的调整，到1978年墨西哥的经济就得到了恢复。从1978～1981年墨西哥出现了以“石油繁荣”为特点的经济高涨时期，这4年国内生产总值年平均增长率为8.3%。各经济部门都有了很大发展，教育和社会福利事业也有了明显的改善。石油工业以惊人的速度向前发展。大规模的勘探使石油储量直线上升。1982年，洛佩斯·波蒂略总统在政府工作报告中宣布已探明储量由1976年的63亿桶增至720亿桶。可能储量增至900亿桶，潜在储量达2500亿桶。^[27]墨西哥的石油储量从1976年占世界第十五位跃居到第四位，仅次于苏联、沙特阿拉伯和美国。原油日产量从1977年的108万桶增加到1982年的274万桶，^[28]150万桶用于出口，当年的外汇收入达140亿美元。在“石油繁荣”的带动下，政府依靠部分石油收入和外债加速发展其他经济部门。1977～1981年工业生产总值平均增长9%。石油化学工业设备能力由1976年的400万吨增加到1982年的1400万吨，23个大型石化装置投产。化肥产量由1977年的300万吨增至1982年的450万吨，设备能力增加了近两倍。1977～1982年电力供应量增长了1倍，农村2/3的居民用上了电。钢的产量由1976年的530万吨增加到1981年的760万吨。交通运输业尽管跟不上经济发展的需要，但是也有一定的改善，1977～1981年公共交通的客运量年平均增长了12.2%，货运量增加了10%。随着经济规模的扩大，建筑业发展很快。此外，1977～1981年有42个生产资本货的大型项目上马，投资达20亿美元。^[29]农业开始摆脱60年代末以来的衰退局面，1977～1980年农业年平均增长率为4.5%，超过了人口的增长率。^[30]10种主要粮食作物的产量由1977年的1998万吨增至1980年的2350万吨，1981年达到2860万吨。外贸发展很快，进出口贸易额大幅度上升。就业方面也取得了可喜的成果，1977～1981年全国年平均就业增长率为5.5%，四年中共创造了425.8万个就业机会，使完全失业率由官方公布的8.1%降到4.5%。工人和职员的工资也有所提高。全国普及了初等教育，90%的小学毕业生升入中学。技术训练中心由14所增加到220所，学生由1万人增至12万人。高等教育的学生人数几乎增加了1倍，1982年达到170万人。享受医疗服务的人数由1977年占居民的60%上升到85%。^③

但是，墨西哥经济自1982年4月开始陷入了危机，国内生产总值从连续四年保持8%以上的增长率突然降到1982年的-0.2%，降到了半个世纪以来的最低点。除石油、天然气、电力和服务业略有增长外，其他所有经济部门的产值都大幅度下降，其中资本货和耐用消费品的生产下降11.8%，建筑业下降4.2%。公共和私人投资分别下降到12.7%和20%。经济衰退，失业增加。据不完全统计，农牧业部门减员2.4%、制造业3.1%、建筑业4.2%、商业1.4%。全国失业和半失业人数超过了1000万，使已经缓和的就业问题又尖锐起来。庞大的公共开支和货币供应量的增加，使通货膨胀达到了历史的最高峰。70年代，墨西哥消费品物价指数一般都在20%以下，1982年的上涨率竟高达98.8%，其中基本食品价格上涨89.8%，房租、燃料费用上涨98.5%，交通运输费用上涨167.5%。工人的实际工资下降。“石油繁荣”时期工人增加的工资，被通货膨胀所抵消。对外经济关系恶化。1977年以后，墨西哥为了开发石油和实现庞大的工业发展计划，大量进口机器设备和原材料，商品进口额从1977年的58亿美元猛增至1981年的240亿美元。尽管石油出口使出口额增加很快，仍赶不上进口的增长，外贸赤字大幅度上升。1977～1981年累计的外贸赤字达164亿美元，庞大的外贸赤字只能依靠外债来弥补。公共外债急剧增加，利息高昂的中短期外债的比重明显上升，外债还本付息成了沉重的负担。1982年外债还本付息达158亿美元，出现了外汇枯竭、清偿拮据的严重局面。在这种情况下，墨西哥政府不得不请求国际银行展期偿还到期贷款，并要求国际货币基金组织提供紧急援助。由于通货膨胀加剧，比索严重失值，特别是墨西哥与其主要贸易伙伴美国之间的通货膨胀率的差距的扩大，使墨西哥商品在国际市场上缺乏竞争能力。为了改变这种不利状况，墨西哥政府在1982年内实行了比索三次大贬值，并采取了双重汇率。美元与比索的比价由2月份的1∶22.5降到12月份的1∶150，一年之内贬值500%。货币兑换率的不稳定更加剧了银行资本美元化和资本外逃。据非官方估计，1981～1982年两年内外逃资本将近200亿美元。在国内资金奇缺的情况下，大量资本外逃进一步加深了金融危机。墨西哥政府不得不于1982年9月1日宣布停止兑换外汇，实行私人银行国有化。这次危机是半个世纪以来最严重的危机，持续的时间比以往任何一次都长。

墨西哥每年石油出口收入在百亿美元以上，4年的“石油繁荣”时期，整个经济也确实出现了令人鼓舞的形势，为什么突然陷入如此严重的危机呢？美国等西方国家转嫁危机固然是一个重要原因，但是从这个时期的发展战略来看，也确有一些值得吸取的教训。

1.经济增长的速度超过了国家经济实力许可的限度。从某种意义上说，这次危机是前几年经济高增长的必然结果。洛佩斯·波蒂略政府的发展战略的核心是高速度，企图以石油为动力推动其他经济部门的高速发展，争取在短期内实现工业现代化，解决就业问题。为此，政府制定了增长速度很高、规模十分庞大的经济发展计划。按照这些计划，1978～1981年公共部门投资的增长率高达15%。许多大型项目一拥而上。1977～1982年仅墨西哥石油公司的预算开支就达9260比索，而它的实际开支大大超过了预算水平。大批非生产性建筑也一齐上马。尽管石油出口收入由1977年的10亿美元增至1981年的140亿美元，国家也无力应付如此庞大的开支，只好实行赤字财政，到1982年财政赤字突破万亿比索大关，占国内生产总值的15%。巨额赤字只能靠增发货币和举借外债来弥补，结果必然带来严重的通货膨胀。政府怕引起经济衰退，不敢坚决采取反通货膨胀措施，因此整个经济一直处于“膨胀增长”状态。许多私人部门在“石油繁荣”的刺激下，也进行大规模投资，这就使经济增长速度和发展规模更难以控制。

2.经济发展过分依赖石油。洛佩斯·波蒂略政府一再声称，墨西哥经济不存在石油化的问题，理由是石油产值仅占国内生产总值的7%。但是，事实上，墨西哥经济过分依赖石油的现象日益严重，石油成了整个经济的支柱。政府的工业发展计划和农业发展计划以及社会发展目标都把资金的来源寄托在石油上，要求1980～1982年将石油收入的32%用于墨西哥石油公司扩大再生产，25%用于农业，24%用于教育等社会部门，16%用于发展其他工业。由于政府的计划追求高速度和高指标，各部门的实际投资大大超过原计划，这就迫使政府加速石油的开采和出口。国家投资的40%和相当大的一部分国外贷款都用于发展石油工业。仅墨西哥石油公司的外债就高达248亿美元，成为全国最大的负债单位。石油产量和出口量一再突破原定指标。石油出口收入占出口总额的比重从1978年的29.3%上升到1982年的74%，原油日出口量达150万桶。石油工业的过速发展，必然同其他部门争夺资金。事实上，一些工业部门后来由于资金不足和市场条件不佳而放慢了发展速度，造成了比例失调，加深了原有的经济结构不平衡。过分依赖石油也使墨西哥经济在世界能源市场条件变化面前变得十分脆弱。自1981年年中国际市场石油供过于求、价格连续下跌以后，墨西哥经济就陷入困境，经济发展计划全面受挫，最后导致危机。

3.经济发展过分依赖外资，加深了经济对外依赖性。以外资作为调节经济的手段是墨西哥战后以来的一贯政策，外资曾在一定程度上加快了墨西哥的经济发展。但是，在洛佩斯·波蒂略执政时期，墨西哥经济对外资依赖之深达到了前所未有的程度。1977～1981年新增加的外国私人直接投资达22.5亿美元，比1971～1976年多1倍。外国货款的增加更是惊人。1976～1982年9月公共外债总额由196亿美元猛增至641亿美元，私人外债由65亿美元增至138亿美元。1982年底，外债总额达到850亿美元（包括银行国有化后政府承担支付的私人外债），其中中短期外债占20%以上。^[31]外国贷款的利率越来越高，一年需要支付的利息将近120亿美元，接近石油出口的全部收入。1982年的额外债基本上用来支付旧债的还本付息。因而墨西哥不得不接受国际货币基金组织提出的条件，实行超紧缩政策。