推进中国产业跨区域健康有序较快转移的战略思路

五、推进中国产业跨区域健康有序较快转移的战略思路

当前中国处于东部地区产业向中西部地区转移的有利时期，产业跨区域转移呈现较快推进态势，但制约产业跨区域转移较快推进的不利因素仍然存在，而且在产业跨区域转移中还存在“产能过剩行业”转移、承接产业转移的有效性、地区间承接产业转移的恶性竞争、“腾笼换鸟”政策的有效执行问题等需要重视的问题。为此，推动中国产业跨区域健康有序较快转移应该秉承以下战略思路:以推动区域协调发展和区域产业结构优化升级为出发点，把握中国产业跨区域转移的现状特征和规律，科学发挥市场和政府的作用，建立“市场为主导，政府政策引导为补充”的转移机制，不断探索推动转移新模式和新途径;中西部地区要发挥综合优势，把承接产业转移和培育自身发展能力结合起来，促进产业规模扩大和产业结构优化。

(一)促进区域协调发展和区域产业结构优化升级是推动产业跨区域转移的立足点

产业跨区域转移是一种经济现象，企业作为转移主体，是以逐利为目标，其主观上不会考虑国家层面区域协调发展、产业结构优化等问题。因此，在产业转移中，往往会出现一些负面的问题，如污染转移等无效转移问题。从政府角度看，需要立足于促进区域协调发展和产业结构优化升级，在此前提下规范产业跨区域转移的行为，防止“产能过剩”加重、地方政府过度竞争等问题。同时，要避免转出地因“腾笼换鸟”出现“产业空心化”问题，促进承接地实现“有效承接”。

(二)把握产业跨区域转移规律，分行业、分类型推进产业转移

把握中国产业跨区域转移的基本规律，把要素约束型转移为主的劳动密集型产业作为东部地区向中西部地区转移的重点产业;有重点地积极推动资本密集型产业向中西部地区转移;对于条件好的中西部地区，鼓励形成技术密集型产业集聚的突破点。

1.重点推动东部地区要素约束型转移为主的劳动密集型产业向中西部地区转移

东部地区劳动密集型产业作为当前跨区域转移明显的产业，也是未来一段时期推动其向中西部地区转移的重点产业。从转移的有效性看，不是所有劳动密集型企业都需要推动转移。对劳动密集型行业进行分类，一类是污染少的行业，如普通机械、食品、服装等，这是鼓励转移的重点行业;另一类是高污染行业如纺织(印染)、造纸、皮革等①。对于高污染的行业，一方面鼓励就地转型升级，另一方面在转移过程中实现异地升级，限制技术落后、污染不达标的企业转移到中西部地区。采取相关政策进一步提高东部地区劳动密集型产业发展的劳动力、土地、资源等要素约束条件，在中西部地区实行和东部有差别的区域产业政策，分行业、分类别加快推动劳动密集型产业的要素约束型转移。

2.积极推动资本密集型产业向中西部地区进行市场扩张型产业转移

一是鼓励以大企业尤其是国有大企业为主体，按照市场需求为基础在全国调整布局，通过“龙头带动，配套跟进”式转移，打造产业集群，提高转移企业的根植性和对承接地产业发展的带动力。二是中西部地区大力培育和扩大市场空间和规模，吸引东部地区资本密集型产业转移。三是在转移中逐步消化产能过剩问题。通过加强监控重点行业的投资和转移行为，对于产能过剩严重的行业如钢铁等，“以市场需求和资源开放”适度结合的方式，从全国角度统筹考虑布局调整问题，在技术不断创新的条件下，适当向中西部转移。四是限制冶金、化工等污染性行业转移。

3.推动技术密集型产业的劳动密集型环节向中西部地区转移，鼓励技术含量高的生产环节向中西部地区中心城市转移

充分发挥东部地区市场需求旺盛，技术、资金、人才富集，创新能力强，产业基础较好等优势，打造中国技术密集型产业和高端产业的集聚高地。鼓励现有东部地区技术密集型产业中相对技术含量较低的劳动密集型环节向中西部地区转移;中西部地区以中心城市为核心，发挥各类人才、技术相对集中富集的优势，通过政策作用，利用现有产业基础，打造若干具有特色的技术密集型产业集聚基地。

(三)发挥和创造综合优势，科学承接产业转移

优化整合中西部资源、劳动力、市场需求、区位条件等优势，实现由依赖单一的劳动力或者其他资源要素优势向综合优势转变，遵循市场规律，注重整体规划，调整承接转移思路，实行有差别地吸纳或承接，调整提升承接产业的结构，从讲求数量向质量转变，把承接产业转移和培育自身发展能力结合起来，实现科学承接转移。

1.中部地区应成为“承接东部产业转移的主要基地”和“辐射西部的前哨”

坚持承接东部地区要素约束型产业和市场扩张型产业并举的基本理念，发挥作为“东部和西部地区的桥梁”的区位优势，劳动力资源丰富、市场规模较大、产业基础相比西部地区较好等优势，以壮大现有主导产业、培育新兴产业为导向，针对许多产业转移具有“近域性”特征，大力承接要素约束型转移和市场扩张型转移。其中，中心城市拥有比较大的市场及市场辐射范围，应该以承接市场扩张型转移为主，以及要素约束型转移的技术含量较高的产业或者生产环节。中小城市拥有相对便宜的劳动力资源和土地资源，以承接要素约束型转移为主。与此同时，中部地区的中心城市可以逐步把部分相对层次较低的要素约束型产业转移到西部地区，加强对西部地区的市场扩张型产业转移。

2.西部地区产业要以承接市场扩张型转移为主，大力创造条件承接要素约束型转移

西部地区产业基础相对薄弱，区位优势不明显，整体上承接能力偏弱。但西部地区远离东部发达地区，既是劣势，又是承接市场扩张型转移的优势;而且，西部地区拥有丰富的资源、劳动力优势，随着交通基础设施的改善，承接要素约束型转移特别是中部地区的要素约束型产业转移的步伐有可能加快。为此，西部地区需要以壮大现有产业规模为导向，以重点地区和区域(如人口密集的成渝地区和关中地区等)为突破点^[35]，以承接市场扩张型转移为主，通过改善交通基础设施大力承接要素约束型转移。在重点地区培育承接产业转移的突破点，通过政府政策的有效介入，与东部和中部转移明显的地区进行“点对点”转移，依托如成渝经济圈、关中天水经济带、兰西格经济区、西咸经济区等，形成产业承接点轴带，发挥集聚效应，带动周边地区的发展。

3.设立承接转移门槛，防止无效转移

包括美国在内的世界各国都把招商引资作为本地经济发展的重要手段，但发达国家高度重视产业发展和生态环境建设的和谐性。参照发达国家承接产业转移的做法，按照科学发展观和生态文明建设的要求，科学设立承接转移的门槛，防止出现污染转移等无效性转移。承接地要根据国家产业政策和本地产业规划，建立完善的评价指标体系对拟进入的企业进行评估。这些指标包括:是否符合优先承接的重点产业内容^[36];产业对生态环境的影响指标、产业对市场需求的适应性指标、产业协调发展指标、产业技术进步适应性指标;等等。

专栏3:中部两个国家级承接产业转移示范区承接产业转移的比较

A省和B省在被批准成为国家级承接产业转移示范区后，承接产业转移的数量大幅增加。两地政府都承认，“国家级示范区”授牌具有明显的政策效应。但是，实地调研发现，两个地方承接产业转移的层次差异较大。A省主要以承接珠三角地区的要素约束型转移为主，产业层次和企业素质比较低;B省则是承接了长三角地区大量的市场扩张型转移的企业，产业层次和企业素质较高。通过比较分析，A省更多的是强调发挥本地的劳动力、矿产资源优势来承接产业转移;而B省则注重发挥综合优势，把区位(靠近上海、南京等发达地区)、劳动力等优势结合起来，讲求发挥综合优势，大量的企业进入B省，是为了进入华东市场或者以其为跳板，进入西部地区。

(四)创新产业转移机制和模式，实现区域合作共赢

产业转移涉及转出和承接两个地区。转出地往往担心产业转移出去后自身经济发展受到影响;承接地一方面担心难以承接到相应的项目;另一方面还担心引进的企业不能在本地“扎根”和引进污染企业。为此，实现产业转移的有序、有效较快推进，需要从转出地和承接地两个方面进行通盘考虑，加强合作，实现协作共赢。

建立以工业园区为主要载体和平台，以“利益共享”为基础，合作共建园区的产业转移机制，加快推进产业跨区域转移。总结目前全国园区合作共建的经验模式，包括“园区与园区”、“园区与企业”、“园区与政府”、“企业与政府”、“政府与政府”等多种模式，不同地区可以根据自身条件选择适合的模式。

专栏4:园区共建模式

广东、江苏省探索异地合作共建产业园区，除了带有帮扶性质的共建园区外，具有推广价值的是“飞地模式”，即发达地区在相对落后地区划出一个园区，以“政府推动、优势互补、市场运作、共同发展”的原则，园区管理由发达地区(政府、企业)主导，发达地区(园区、政府或企业)组建投资公司进行开发，落后地区在园区建设上起辅助配合作用，园区的税收、工业产值、GDP实行分成，规定合作期，期满后园区的管理和产出移交给落后地区。这是比较典型的“飞地经济”，即一方政府(园区、企业)与异地政府通过规划、建设、管理、税收分配等合作机制，建设产业园区，实现互利共赢。从具体的合作主体看，包括:一是园区与园区共建，即发达区地区园区和欠发达地区园区共建一个新园区;二是园区与企业共建，即欠发达地区园区与外地大型企业合作共建产业区;三是园区与政府共建，即欠发达地区园区与发达地区政府合作共建园区;四是企业与政府共建，即外地大型企业与欠发达地区政府合作建设产业园;五是政府与政府共建，即欠发达地区政府和发达地区政府合作共建产业园区。

(五)厘清政府职责边界，推动产业有序较快转移

产业转移是一种经济现象，在市场条件下是资本逐利的结果，某一地区由于要素供求、市场供求条件发生变化，从而使资本(产业)向条件更好的地区转移。由于中国产业转移还存在一些阻碍因素，资本的逐利特性没有完全释放，需要政府加快体制机制创新，激发市场投资活力，充分发挥市场的作用。与此同时，资本的逐利特性也往往导致市场失灵从而使产业转移无序和无效。为此，在充分发挥市场作用的前提下，政府要对产业转移进行相应的引导和监管。需要发挥中央和地方政府政策引导和规范的作用，明确中央与地方的职责边界，保证政策有效制定。

中央政府的职责是为产业转移创造一个良好的宏观环境，从全国角度制定规则和标准，通过规划、引导、调控与规制等方面的作用，统筹谋划区域大型基础设施建设，促进产业有序较快转移。要从产业、技术、环境等方面完善和细化承接产业转移的标准，引导产业在转移过程中的结构升级;确立产业转移的环境标准，引导工艺升级，避免污染转移;确立具有区域导向的优惠政策体系，引导产业布局调整，促进区域协调发展。

地方政府的职责是确保各项标准和政策落实到位，促使产业升级目标与环境改善目标在产业转移过程中同步实现。要在国家标准的基础上，根据自身实际情况制定推动和承接转移的规则和标准。此外，承接地的政府应不断完善本地各项基础设施建设和企业投资与发展的各项软环境，为承接产业转移和企业发展创造良好条件。

专栏5:美国政府在促进国内区域产业转移中的作用

20世纪60年代，美国国内北部及东北部经济发达地区(“积雪地带”)产业向南部及西南部发展中地区(“阳光地带”)转移，除了“阳光地带”拥有丰富的资源和迅速成长的消费市场外，政府起了较大的推动作用。政府作用包括:

——制定税收优惠政策。联邦政府一级税收减免主要包括:在贫困地区经营，并雇用当地居民的合资企业和独资企业，可申请享受税收投资优惠，包括立即冲销在某些财产中的投资雇员工资抵免和债券筹资免税;对联邦政府直接管辖的田纳西河流域管理局所属公司全部免税。州一级的税收优惠政策有三种:一是减征或免征公司所得税。州有权对到“阳光地带”(企业区、开发区)投资的企业，视其创造就业机会和招收失业或没有技术的工人数量来决定免征、减征所得税税额。二是降低个人所得税税率。美国南部15个州中有7个州降低了个人所得税税率。三是州还以退还销售税扶持企业发展。如果“阳光地带”的企业所雇佣的失业工人及无技术专长的工人达到一定数量，可部分或全部退还企业销售税。县、市级的税收优惠政策主要则是减免地产税。

——改善投资环境。联邦政府注重基础设施与公共设施的建设，规定贫困地区在修建公路、桥梁、机场等基础设施时，可以向联邦政府的有关部门申请专项拨款。重视高速公路建设。

——推动重点产业转移。当时，南部和西南部地区工业基础薄弱，但土地廉价、资源丰富、气候温和、劳动力价格相对便宜，非常适合电子、生物工程等高新技术工业的发展。西部和南部地区抓住大量军事工业转为民用工业的契机，大量承接和发展高科技产业，形成加州的“硅谷”、北卡罗来纳州的“三角研究区”、佛罗里达州的“硅滩”和佐治亚州的计算机工业区。

——培养技术人才。一是加强落后地区的基础教育，联邦政府在教育方面的财政支出主要用于后进地区;二是制定吸引技术人才到落后地区去工作的优惠政策;三是加强劳动职业训练，对“阳光地带”新建企业的工人培训及失业工人的再就业培训给予一定的资助。在“阳光地带”，各州都有各州各城市的预算来支持推行所谓职业训练的计划。

——对落后地区实施有计划的开发。将“阳光地带”的经济发展纳入国家计划轨道，制订中长期指导计划;进行立法，政府相继颁布了一系列重要法令，其中，有1961年的《地区再开发法》和1972年的《农村发展法》等。成立地区再开发署、经济开发署以及区域管委会等专门机构，负责规划和指导“阳光地带”的开发工作。