以节能减排为切入点切实转变经济发展方式

以节能减排为切入点切实转变经济发展方式

朱天舒⁽¹⁾

能源环境的承载力是经济发展方式的重要节点。后京都时代更明确地昭示节能减排和气候变化问题已经事关国际关系。中国作为能源和资源消费大国，面临着严峻的能源和资源环境安全问题。目前，国内一些城市正在尝试的城乡经济一体化、综合改革配套试验区及以中心城市为主体的城市群一体化发展等统筹发展的实践和设想，都在试图转变经济发展方式，其核心是以城市为基本单元合理配置资源，在此过程中，节能减排应该是城市政府转变经济发展方式的主要切入点。

一、我国经济发展方式转变的重点和难点是中心城市

以主要矛盾视角看经济发展方式转变，中心城市的经济发展方式越来越支撑着全国经济发展方式的转变，转变经济发展方式的重点在城市，难点也在城市。随着社会主义市场经济体系的建立并逐步走向成熟，全国的产业要素也加快向城市集聚。南水北调、北煤南运、西煤东运、西气东输、西电东送，虽然表象上是生产要素的流动和位移，其实这里还有一个城乡的变化，无论能源与资源的起点是农村还是城市，但终点几乎都是城市，几乎都是为了城市尤其是中心城市的需要才进行如此的大挪移，绷紧了本已很紧张的交通运输，而且运输过程本身也有巨额的能源和资源消耗发生。在消耗快速增加基础上，中国城市的产出也实现了迅速膨胀，2006年全国共有各级城市661个，GDP之和达到13万亿，占全国GDP的比重由2002年的53.4%提高到2006年的63.2%，4年提高了9.8个百分点，年均增速达到20.4%，是中国经济的最主要拉动力量。

再以中国经济发展方式转变的最迫切地区——东北老工业基地为例，从2002年到2006年，东北前10位中心城市（不含所辖县级市）GDP占东三省总量的比重由35.6%提高到53.5%，其中第一产业、第二产业、第三产业分别提高了4.5个百分点、19.6个百分点、19.5个百分点，同期地方财政收入比重由29.6%提高到44.4%。4年来，虽然这10个城市以14.7%的速度实现着经济增长，但这种高速度的增长还没有逃离铺摊子的粗放型增长模式。同期10城市建成区面积合计扩张了362平方公里，扩张了23%，三个省会城市是“跑马圈地”的主力。沈阳、长春、哈尔滨建成区面积分别增加了76公里、98公里、117公里，但是这10个城市在新造半个新加坡国土面积的地方，每年仅增加了1000亿GDP的产出，经济增长的主要动力仍然是在对生态环境透支的基础上实现的。

国家实施东北振兴战略之前的较长时间，这10个东北城市增长方式比较粗放、能源结构不合理、管理水平相对落后，虽然这几年这种状况有所改观，但许多项目受行政力量的干预，产业布局仍不尽合理，产业集群优势还没有凸现出来。近几年新上的重大项目，如鞍钢西区500万吨精品钢材生产基地、鞍钢营口鲅鱼圈500万吨宽厚板、抚顺石化年产100万吨乙烯、锦湖轮胎一期、通钢130万吨超薄带钢等项目，都是能源、资源高度依赖型项目，配套环保投资成本也相当大，近年东北环保投入的增长仍然远低于GDP的增长，还很不足。

当然，东北中心城市的经济发展也出现了一些可喜变化。在雄厚的产业基础上萌生出许多新兴产业，大连市立足传统装备制造业发展风电装备、船用曲轴、数控机床等新兴领域。长春市、吉林市在农产品加工产业和化工产业交叉领域延伸推出生物化工产业，成长出长春大成集团、中粮能源生化、吉林燃料乙醇等国内同行业旗舰型企业。随着本地产业规模不断扩容，劳动力的吸纳能力不断加强，南方沿海城市“民工荒”的出现，使得东北城市曾经被视为“包袱”的下岗职工队伍，摇身成为经济发展的动力因素，吉林市深入落实再就业政策，通过全民创业促就业，有序组织劳务输出，有力打造“吉林保安” 、 “吉林月嫂”等劳动力品牌。吉林市的环境容量不断扩大，质量持续提升，承载能力迅速增强，在经济快速发展的同时，过去五年间化学需氧量和SO₂排放量趋向减少，单位规模工业增加值综合能耗也比“十五”末期下降接近20%，区域环境噪声平均值控制在55分贝以下，整体生态环境大为改观，成功跨入国家园林城市行列，并荣膺“中国魅力城市”称号。总的来看，吉林市作为东北最为典型的老工业基地城市，近年来坚持科学发展观，坚持走新型工业化道路，以节能减排为主要抓手，城乡统筹整体推进转变经济发展方式，经济发展的质量和效益显著改善。

综上，中国城市能否从通常的增长转变为全面、协调、可持续的发展，事关全国能否真正实现经济发展方式的转变。在当前中心城市的经济增长与资源环境已经严重不协调的发展境况下，节能减排是转变经济发展方式最现实有效的切入点和突破口，城市经济能否有效地节能减排直接关系到中国经济社会发展的基础和命脉，所以节能减排也是转变中国经济发展方式的一场革命。崇尚节约、尊重自然作为一种创造文明、构建和谐的城市价值取向，作为一种生产和生存方式，作为一种城市发展状态，如果城市劳动者尤其是制造业从业者都能有这种自觉和必然，努力增加城市发展的生态元素，全国新的经济发展方式也就会水到渠成。

二、基于转变经济发展方式的节能减排必须以政府为主导

（一）从宪法规定政府级次上看，节能减排的政策实践主体应该是城市政府，有其宪法上的合理性

按照我国宪法规定政府级次有四级，即中央—省—县或市—乡镇。城市较上下位的省域和乡镇来说，主体最为适中，城市是各种市场要素汇集的中观经济单位和市场资源配置的重要单位、中国特色社会主义市场经济的重要区域性主体。目前自然科学和社会科学各学科相对最为活跃的研究对象层次也是城市，与城市相近的还有地级市的概念，但由于中国现实的行政层次中地级市没有宪法依据，能不能长久存在不得而知，目前省直管县的试点不断扩大，就在猛烈地动摇地级市的地位，而且地级市是一个中心城市与代管县（市）多个自然、经济、社会单元的复杂黏合体，地级政府实施节能减排的作用机理要复杂得多，而城市则相对要清晰一些，所以化繁为简，实施节能减排的政府行为最好的层次就落在城市政府上。

（二）从经济学的外部性来看，节能减排是最应强化的政府职能部分，也应成为最有作为的领域

政府在任何历史条件下，作用都是有限的。伴随着中国社会主义市场经济体制的逐步完善，政府作用尤其是城市政府作用的范围总体开始缩小，主要收缩到公共管理领域，但是资源、能源、环境管理都将成为公共管理领域的重点。在当前经济发展环境面临资源环境的强劲约束状态下，政府的作用领域也会发生相应变化，职能作用也是有进有退，但进的幅度大于退的幅度。由于环境保护的投入不可避免地会产生溢出的“外部效应” ，在既定现实的道德观念下，企业法人和自然人不可能成为投入的主体。只有政府才将从整个生态系统的角度来综合考虑资源、能源与环境问题的“循环经济” ，节能减排将从单一的环保部门的职责转变成政府各职能部门的共同责任，政府通过不断的制度创新使日趋完善的市场最大限度地发挥作用，从而实现经济发展方式的根本转变。

（三）从知识经济大背景看，城市政府更应关注和支撑经济运行中的节能减排问题

在工业化社会，市场竞争主体是企业，知识经济社会的竞争主体不仅有企业，还有政府，而且政府不仅是竞争主体，还在某些领域是主导力量。这是因为在知识经济社会，教育和科技的投入将成为知识经济发展的第一驱动力，能源的节约和污染的减少最终都有赖于教育和科技水平的提升，而后者又高度依赖政府财政的投入，除此之外，城市的能源节约、环境保护、资源承载与开发利用、生产力布局也都依赖于政府的规划引导和行政作为，所以政府的作用会更加强化，成为区域经济可持续的重要支撑力量，在区域经济节能减排方面是必须作为，而且会大有作为的。

（四）从区域经济一体化看，节能减排也需要城市政府间的府际管理

在过去城市本位主义的发展理念下，每个城市都以本地区的自身经济发展为第一要义，而难以顾及对相邻城市资源枯竭和生态破坏，淮河、海河、辽河和太湖的流域水污染问题就是典型代表。目前，国内的京津唐、长三角、辽中南、吉长图等城市群正在谋划与加速经济一体化进程，长株潭和武汉城市群已然成为国家资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区，秉承建设以合作为基础的多赢政府关系，自然也会将区域节能减排问题列为重要管理内容，这也是一体化新的必要的政治前提。这种大区域的节能减排需要一种打破传统的城市区域和层级观念，建立强调权力或资源相互依赖、开放和合作的新地方主义和城市政府间关系的新型思维框架，即城市间节能减排的府际管理机制。通过府际管理，每个城市在城市群的发展过程中承担相应的节能减排义务和责任，在资源共享、分工协作、协调发展的基础上实现每个城市的自身繁荣，从而确保整个城市群生态系统的稳定与协调。

三、政府推进经济发展方式的政策措施探索

（一）加快进行规划体制改革和规划环评，确保不同规划的经济发展方式指向一致

目前，我国并存着国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用规划三大规划，“发展规划管目标，城市规划管坐标，土地利用规划管指标” ，三者在目标年限、编制与审批程序、人口与用地、规划范围等方面却又存在诸多不同、不衔接和利益冲突。由于尚不能有效统筹三者关系，三大规划对经济发展方式定位的政策意图就难以协调一致，因此很有必要整合衔接三者的关系，如有可能编制三位一体真正称得上百年大计的城市发展规划，寻求资源、环境与生产、消费之间的均衡点，从而化解人口增长、生产发展与资源有限性之间的矛盾。积极推动以规划环评为主的战略环评，与传统的单一建设项目环评相比，规划环评定位更高，范围更广，在评价范围、评价深度和产业链接方面将环境因素更为系统地纳入宏观战略决策，以此协调经济发展与环境保护的矛盾，实现预防为主的环境保护方针，从而有依据地确定经济发展的重点领域。

（二）加快政府管理理念创新，形成对应新的经济发展方式的新管理主体

一种新的经济发展方式必将催生一种新的管理体制，需要城市政府的管理理念与行为方式与之相适应。在管理理念上，要建立绿色GDP为核心的综合考评体系为主体的全新政绩考核模式，为确保实效，要实行垂直领导统计和审计，从而引导经济发展方式的转变；在行为方式上，“十七大”报告提出“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式” ，政府也是一个特殊的、重要的消费主体，这就要求政府要强化绿色采购，科学选择符合环保、节能要求的产品，为政府运转服务，引导社会消费转型。

（三）加快实施支撑性项目建设，力促经济发展方式的快速转变

推动经济发展方式的根本转变，减缓过重的环境承载压力，这都要依赖城市政府主导或引导的支撑性项目建设来实现。一是要纠正性或预防性的基础设施重大项目建设，加快城市污水处理、垃圾焚烧发电、城市绿化防护林种植、小流域治理等项目建设。二是要大力发展循环经济示范项目，形成“资源—产品—再生资源”的圆圈经济，摒弃传统工业社会单向的“资源—产品—废弃物”的线性经济。三是要通过重大项目建设来加快城市产业结构调整，从三次产业上看，要高度重视服务业的跨越式发展，通过生产性服务业带动产业集群发展，从而较大程度地减少对资源和环境的压力；从工业内部结构上，也要适时适度地推进高技术化和适度重型化。

（四）科学统筹城乡一体化发展，协调推进城乡经济发展方式转变

虽然普遍认为城市是节能减排、转变经济发展方式的重中之重，但是我们也不能忽视农村的经济发展方式转变，而应以科学发展观为指导认真谋划城乡一体化发展。一是要伴随城市产业的梯次转移到县城、乡镇、村屯，高度关注农村新落户工业企业的节能减排问题，保护好青山绿水，保护好生命线。二是要大力发展绿色、集约农业，开发和推广有机农用化工产品，稳步提高优质高效化肥、高效低毒低残留农药及可降解农膜的使用量，推广科学施用方法，有效控制农业面源污染。三是要着眼长远，因地制宜推进城镇化进程，适度超前建设农村基础设施，部分设施可以实现与邻近城市共建共享，用现代的能源供给和环境治理方式和设施来有效改变农村相对落后的生产生活方式，从而改造改观农村落后面貌，扎实推进社会主义新农村建设。

（五）强化道德引导和法制保障，形成全社会支持经济发展方式转变的有利氛围

经济发展方式的转变与市民的道德和科技水平密切相关，而这都依赖于市民的教育，教育人们以道德理念和科技知识去维系生态平衡、环境保护和不可再生资源持续利用，强化每个市民的自觉的生态意识，并尽可能运用广电、报刊、网络多种媒体在全社会范围内普及新的经济发展方式观。经济发展方式的转变还需要政府和权力机关出台必要的政策、制定相关法律法规来进行硬约束。从城市政府所拥有的管理权限来看，一是要研究出台奖惩分明的政策，促进节能减排。二是要鼓励国内较大有立法权的城市加强环境和资源立法，强化经济和社会生活中的生态约束作用，倡导新的经济发展方式。

参考文献

1.保健云著：《转型经济中的政府行为与发展模式选择》［M］，当代世界出版社2005年。

2.姬振海主编：《生态文明论》［M］，人民出版社2007年。

3.李小云、靳乐山、左停、伊凡·邦德：《生态补偿机制：市场与政府的作用》［M］，社会科学文献出版社2007年。

4.温德诚：《政府精细化管理》［M］，新华出版社2007年。

5.科学技术部社会发展科技司、中国21世纪议程管理中心：《国家可持续发展实验区报告》［M］，社会科学文献出版社2006年。

【注释】

(1)朱天舒，吉林市人民政府副市长。