“省管县”财政改革的典型做法和主要特点

一、“省管县”财政改革的典型做法和主要特点

目前各地的省管县财政改革主要是借鉴浙江省的经验。1994年分税制改革后，浙江省为促进县域经济的发展，首先对全省各市(地)、县实行分类指导，将全省各县分为亿元县、中间县以及贫困县，省财政直接对17个贫困县实行“两保两挂”政策，即在保证当年的财政收支平衡和“两税”上缴的前提下，对它们的补助和奖励与其财政收入增长挂钩。1999年，浙江省财政又对贫困县给予技改贴息补助，将技改贴息补助与其财政收入增长挂钩，即实行“两保一挂”政策。2002年，浙江省实行“扩权强县”，将市(地)一级的经济管理权限直接下放到县; 2003年，又采取按税种和按比例分成的方式，明确划分省与市(地)、县的财政收入，并同时对贫困县实行“两保两挂”和“两保一挂”的政策。浙江的省管县财政改革为浙江成为目前全国百强县最多的省份产生了积极作用。

2003年以后，一些省份(如山东、河南和广东等省)开展了省管县财政改革，主要内容就是省级财政将转移支付补助直接下划到县。大多数省份(如安徽、吉林和湖北等省)则进行了较为全面的省管县财政改革。

(一)湖北省

为改变全省县域经济发展中带有普遍性的“农业大县、工业小县、财政穷县”状况，2003年，湖北省委和省政府下发了《关于加快县域经济发展的若干意见》，选择10个县(市)进行“扩权”，将以前市(州)掌握的大部分经济与社会管理权限下放到县。2004年，“扩权”县(市)增加到20个;同时在借鉴浙江省的经验的基础上，结合本省实际发布《关于实行省管县(市)财政体制改革的通知》，在52个县(市)实行省管县财政改革。湖北省的省管县财政改革的做法可以概括为如下的“6个到县”。

1.预算管理到县

改变省管市(地)、市管县的传统管理体制，省财政与县(市)财政直接办理各项结算、转移支付及资金往来;省财政与县(市)直接分税，市不再集中县级财力，具体为:(1)企业所得税，除中央企业所得税外，其他地方企业所得税按中央60%、省15%、市或县(市) 25%的比例分享。(2)个人所得税，除利息税外，其他个人所得税按中央60%、省15%、市或县(市) 25%的比例分享。(3)增值税，国内增值税按中央75%、省8%、市或县(市) 17%的比例分享。(4)营业税，除新开征的高速公路营业税作为省级收入外，其他营业税全部按省30%、市或县(市) 70%的比例分享。另外，为支持县(市)财政，规定将2004—2008年新增的上交省财政的税收增量全部返还给县(市)。

2.转移支付及专项补助到县

省财政将全省各县分为扩权限、扶贫县和一般县3类，凡一般预算收入和工商4税增幅达到同类县平均增幅的县，省财政按收入增幅比例给予激励性转移支付补助;其他各项转移支付补助也直接到县(市);省财政安排的专项补助资金直接分配到县(市)。

3.收入报解和资金调度到县

各县(市)国库直接对中央、省报解财政库款。省财政直接确定各县(市)的资金留解比例，预算执行中的资金调度由省财政直接拨付到县。

4.债务举借和偿还管理到县

原县(市)举借的国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金和中央、省级政府债务等，由市与县(市)核对一致并加盖两级政府和财政部门公章后，报省财政厅分别转账到县(市)，到期后由省财政直接对县(市)扣款。县(市)新增债务由县(市)直接向省财政办理。

5.报表报送与信息到县

各县(市)每月直接向省财政厅报送财政经济月报和预算执行分析情况，同时抄送市财政局。但各市(州)财政局仍负责组织所属县(市)编制财政预决算、财政收支月报、工资月报以及其他报表、资料，并汇总上报省财政厅。

6.收入计划直接分解到县(市)，考核到县

省财政加强对县(市)财政工作的指导、支持、管理和监督，完善省对县(市)财政收入目标考核的办法，建立激励和约束机制;对县(市)财政预算编制和支出进行审查、合理安排支出、保证收支平衡，保证国家规定的工资、津贴和补贴的正常发放。

(二)吉林省

吉林省人民政府2005年6月发布《关于实行省管县财政体制改革的通知》(以下简称《通知》)，决定从2005年7月1日起实行省管市、县(市)财政体制(除延边州以外)。《通知》提出改革的指导思想是:以加快县域经济社会发展，解决“三农”问题，振兴吉林老工业基地和全面建设小康社会为重点，按照全面贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展的要求，理顺省以下财政分配关系，加大对县(市)的政策支持力度，建立激励与约束并举的财政分配机制，激发县(市)经济发展的活力和动力，促进经济和各项事业全面发展。改革的原则是:促进县域经济社会快速发展，扩大县(市)级财政收支管理权限，加大省对县(市)的政策和财力支持力度;发挥财政分配机制的导向作用，完善激励约束机制，将省财政的转移支付资金、专项拨款与县(市)的财政收入和工作绩效挂钩，实行以奖代补，调动县(市)发展经济、增收节支的积极性;提高工作效率，财政工作部署和业务流程由省直接对县(市)，减少中间环节，提高工作效率，努力为基层服务。吉林省省管县财政改革的主要内容如下:

1.财政收入划分

按税种划分省、市、县(市)的收入。省级收入:省及省以下各银行、保险公司和非银行金融机构上缴的金融保险营业税(包括城市和农村信用社)、省级企业上缴的国有资产经营收益和国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、其他收入等。市级收入:城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船使用和牌照税、印花税、土地增值税、耕地占用税、契税、市级企业上缴的国有资产经营收益和国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、其他收入等。县(市)级收入:城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、资源税、印花税、农业特产税(烟叶)、耕地占用税、契税、县(市)级企业上缴的国有资产经营收益和国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、其他收入等。

省与市、县(市)共享收入:增值税(地方分享25%)、营业税(不含金融保险营业税)、企业所得税(地方分享40%)、个人所得税(地方分享40%)等四个税种。前两个共享税种省与市、县(市)的分享比例为5∶5，后两个共享税种省与市、县(市)的分享比例为4∶6。

2.财政支出划分

根据事权划分确定省、市、县(市)财政支出。省级支出:基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用、农业支出、水利和气象支出、文体广播事业费、教育支出、科学支出、医疗卫生支出、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出、行政管理费、公检法司支出、政策性补贴支出、其他支出等。市级支出:基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用、农业支出、文体广播事业费、教育支出、科学支出、医疗卫生支出、抚恤和社会福利救济、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出、行政管理费、公检法司支出、城市维护费、政策性补贴支出、其他支出等。县(市)级支出:农业支出、林业支出、水利和气象支出、文体广播事业费、教育支出、科学支出、医疗卫生支出、抚恤和社会福利救济、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出、城市维护费、行政管理费、公检法司支出、政策性补贴支出、其他支出等。

3.体制补助(上解)和税收返还

根据省财政对市、县(市)核定的2004年体制补助或上解基数，将2004年市对县(市)的体制补助调整为市对省的定额上解基数，相应增加省对县(市)的定额补助基数;将2004年县(市)对市的体制上解调整为县(市)对省的定额上解基数，相应减少市对省的定额上解基数。

税收返还:(1)上划中央“两税”返还。以2004年财政结算中市对县(市)核定的返还数额作为省对县(市)的返还数额;省根据2004年市本级上划中央“两税”的实际完成情况计算确定对各市本级的返还数额。(2)所得税返还。以2004年财政结算中市对县(市)核定的所得税基数返还数额作为省对县(市)的返还数额，相应调整省对各市本级的所得税基数返还数额。(3)出口退税返还。2004年省核定给各市的出口退税基数返还数额，由各市负责在市本级及所属县(市)之间进行分配。省根据各市分配给所属县(市)的出口退税基数返还数额直接核定给各县(市)，相应调整省对市本级的出口退税基数返还数额。

4.专项拨款

省集中统筹的专项拨款，由市、县(市)财政部门按照有关规定向省财政厅申报。省财政厅按有关专项资金管理办法的规定分配并下达到市、县(市)。与其他省直部门共管的资金，由省财政厅会同省直有关部门分配并下达到市、县(市)。

5.转移支付

省对下的转移支付补助以市、县(市)为单位，通过合理的转移支付办法进行测算，确定对市、县(市)的转移支付数额，下达到市、县(市)。

6.财政结算

需要通过结算办理的事项，由省财政厅将结算事项、办法及相关数据下达到市、县(市)，在规定时间内办理财政结算。

7.收入报解及预算资金调度

各市中心支库、县(市)支库按照财政体制规定，分别向中央金库、省金库报解库款。省财政确定各市、县(市)财政的资金留解比例，并对市、县(市)调度资金。

8.政府债务

县(市)举借新的外债、国债转贷资金等政府债务，按照有关规定向省财政厅办理相关手续。2005年6月30日以前各市、县(市)举借的上述政府债务及对中央和省财政的各项债务，由市和县(市)财政部门清理划分，核对一致并加盖公章后，报省财政厅。到期应偿还的债务，由市、县(市)分别偿还。逾期不还的，省财政厅按规定对市、县(市)财政扣款。

9.完善财政分配激励机制

省财政逐步加大对县(市)的财政转移支付力度，力争每年增加1个百分点，连续支持5年。省财政每年从对县(市)一般性转移支付补助资金中集中5亿元左右，与县(市)财政收入增长挂钩;省财政对县(市)的专项拨款与县(市)的工作绩效挂钩，以奖代补，鼓励加快发展，增收节支。

吉林省还制定了以下相关的配套措施:

(1)进一步下放收支权限。除已下放的财力等优惠政策外，省财政将原分成的40%的水利建设基金全部留给市、县(市);省财政专项支出中数额相对固定、支出责任比较明确的专项拨款，如军转干部经费、政法部门增人经费、计划生育经费、基层卫生机构建设和计划免疫经费、少数民族乡镇补助费等，全部下放给市、县(市)，让其按规定自主安排使用。

(2)全面推行乡财县管财政改革。从2005年起在全省范围内实行乡财县管财政改革，加强管理，缓解乡镇财政困难，巩固农村税费改革的成果。

(3)省级各部门加强服务合作。省财政厅、国税局、地税局、人民银行长春中心支行等有关部门密切配合改革，同时进一步改进工作作风，增强服务意识，简化办事程序，提高办事效率，为市、县(市)提供优质、高效、廉洁、规范的服务。

湖北、吉林两省的做法集中反映了各地省管县财政改革的主要特点。即:

第一，简化省以下地方财政层级，改变4级财政格局。通过省管县财政改革建立省—县“直通车”财政体制，使市(州)、县(市)成为平等的财政主体，使地方财政体制向省、市和县、乡三级转化，为省管县行政体制改革准备条件。

第二，调整收支关系，财力下移，缓解基层财政困难。与原体制比较，县级财政的税收分享和转移支付补助增加，如:(1)税收分享，若某地方税的收入为F，上级与下级财政的分享比例为6∶4。原体制下市财政分享0.24F、县财政分享0.16F(0.4F×0.4)，新体制下省与县直接分享，县财政分享的收入提高为0.4F。(2)转移支付，若省级财政下拨的转移支付补助为M，经市级财政中转后资金耗损率为δ，则在原体制下县财政实际的得到数为M(1－δ);而在新体制下县财政获得全部M。例如，在改革前的2003年，湖北省的市财政集中的县级财力达33亿元;改革后，县(市)级财力不仅不上抽，而且成为转移支付的净接受者，县级财政的困难状况得到缓解(改革前有80%的县(市)要向上级财政或银行借款，改革后基本上不存在借款现象)。此外，由于省—县之间的资金和信息流动速度明显加快，省财政对县(市)财政的调度资金每月上旬就可到位，专项资金当日到达，平均缩短近20天时间。

第三，建立激励机制和配套措施，推动县域经济社会发展。为了保证省管县财政改革顺利进行，推动县域经济发展和新农村建设，各地在开展改革试点的过程中，都注意鼓励县级财政增收节支，调动县级政府发展本地经济的积极性，并制定了增收奖励制度和配套支持措施。实践表明这些措施是有效的。例如，湖北省级财政在开始改革的当年(2004年)就对县(市)资助56多亿元，此后继续增加;并将2004年后各年新增的税收全部返还给县(市)。某县级市在2004年得到了2000多万元的省级转移支付，以此来推进开发园区和工业园区建设，仅仅一年，财政收入就增加了60%，并在2006年进入全省5强县(市)的行列。又如某山区县，运用省级资助和中央财政专项资金，启动“5改”(改水、改厕、改灶、改院、改圈)、“5通”(通水、通电、通路、通话、通邮)的新农村建设试点，仅2年时间，90%以上的试点乡镇和村的面貌就焕然一新。

由此可见，省管县财政改革作为省以下地方的财政分权体制改革，主要是围绕简化财政环节、财力下移和县域经济社会发展来调整省、市、县的财政收支和转移支付安排，其方向和路线是正确的。下面，我们对改革后县(市)的一般经济和财政运行状况进行考察。