城乡公共财政建设的典型做法

二、城乡公共财政建设的典型做法

近年来，尤其是2009年被确定为全省城乡一体化改革试点城市以来，嘉峪关市公共财政的构建紧紧围绕“城乡一体化”的战略部署，以全面落实国家强农惠农政策为中心，以夯实农村经济发展为重点，有力推进了“新三农”建设，初步形成了一些典型的做法，主要如下：

（一）构建“制度财政”

通过构建城乡一体化发展的体制机制，为城乡公共财政建设提供制度保障。近年来，嘉峪关市先后制定出台了《嘉峪关市村级公益事业建设“一事一议”财政奖补政策及制度》、《嘉峪关市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》、《关于加快区级建设的意见》、《中共嘉峪关市委关于开展构建城乡统筹的基层党建新格局试点工作的实施方案》、《嘉峪关市城乡医疗救助实施办法》、《嘉峪关市农村医疗救助实施意见》、《嘉峪关市集体林权制度改革实施方案》、《嘉峪关市深化医药卫生体制改革实施方案》、《嘉峪关市农村宅基地审批管理暂行办法》等政策措施，构建起了加快统筹城乡发展的政策体系和体制机制，保障了城乡一体化有计划、有步骤地开展。同时，还出台了《嘉峪关市农村土地承包经营权流转实施细则》、《关于加快嘉峪关市农村土地承包经营权流转工作的安排意见》，通过制度积极推进农村土地承包经营权流转改革试点工作，鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，深化了农户与市场的双向交流，吸引了社会资金参与农村发展。此外，积极推进户籍制度改革，探索取消本市户籍人口农业和非农业性质划分的现状，在保留现有土地承包经营权长期不变政策的前提下，建立城乡统一的户籍管理制度，使现有农业人口变为有土地的“城里人”，享有与非农人口同等的入学、社保、医疗、参军、就业等待遇。而且，以成立三区为抓手，积极探索建立城乡一体化工作机制、工农融合互补机制、城乡经济联合互动机制，建立健全政府主导、群众主体、社会参与的多元化城乡一体化基础机制，逐步解决城乡分治、条块分割的二元社会结构，全力推进城乡社会管理一体化。上述城乡一体化体制机制的建立，为嘉峪关市公共财政体系的构建格局奠定了基础，为体现公共财政的公益性指明了方向。与此同时，嘉峪关市还以法治的思想和精神为指导，建立健全财政法规制度，规范理财程序，约束理财行为，强化财政监督，不断提高依法理财的能力和水平，努力构建“法治财政”。

（二）建设“发展财政”

列宁曾说:“任何社会制度，只有在一定阶级的财政的支持下才会产生。”为此，嘉峪关市财政站在全市角度理财论政，主动研判形势，服务大局，超前谋划，充分发挥财政显示终端作用，发现问题，解决问题，不断完善政策支持体系，大力促进经济发展方式转变和结构调整，力求构建“发展财政”。一方面，财政部门不断解放思想，积极转变观念，以国家财政政策和嘉峪关市情作为研究财政问题、确定理财思路、加强财政管理的根本依据，理财思路向发展接续产业、创造良好环境、增强经济实力的目标转变。另一方面，不断强化服务意识，充分发挥财政政策的导向作用和财政资金的杠杆作用，努力培育新的经济增长点。通过优化投资环境、扩大招商引资、加强项目建设、发展非公经济等多种方式，积极培植新的财源，不断增加财政收入。在投资环境不断优化的情况下，酒钢(集团)公司进一步扩张产能、加大投资、优化产品结构，中核四○四有限公司、华电新能源公司、京城机电公司等国有大型企业也已在嘉峪关市进行产业布局、发展高端产业，并将在“十二五”期间集中释放能量，有力带动全市经济的发展。这都将成为嘉峪关市构建“发展财政”的活力源头，更是其培植财源的新动力。

（三）建设“民生财政”

嘉峪关市在公共财政建设中，尤其突出以公共性为取向、以均等化为主线的特征，优化支出结构，集中更多的财政资源保障和改善民生，重点向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，加快基本公共服务均等化步伐，保障全体人民共享发展成果。按照城乡公共服务均等化的目标，加大对城乡社会事业的投入力度。市财政在2011年的一般预算支出中，公共服务支出1.48亿元，增长6.25%，社会保障和就业支出1.96亿元，增长21.7%。进一步统一了城乡低保标准，2012年达到每月365元，现在每年可领4380元，比2010年增加了2940元，城乡居民社会养老保险试点工作全面推进。新农保覆盖率达到95.6%，新型农村合作医疗保障水平进一步提高（图2-2），2012年参合率达到98.42%，筹资标准由2008年的人均年筹资150元提高到2012年的人均年筹资350元，市级财政人均年补助标准达到70元。提高了新农合报销比例，城乡基本医疗保险报销比例达到72.5%。进一步完善了农村教育设施，实施了三所学校“校安”工程。加强农村医疗卫生服务网络建设，建成了新城镇、文殊镇计生服务站。积极推进了各镇综合文化站、村文化室等基层公共文化设施建设，设施配套率达到100%。同时，投资3.3亿元加大对全市60个城乡一体化重点建设项目的支持，有力保障了农村水、电、路、通信、生态环境等基础设施的改善。而且市财政还对农户户均补助4000元，对全市农民的住宅进行了改造，改造面达到96%。总之，嘉峪关市财政“取之于民、用之于民”的做法，是其“民生财政”的重要特征。

图2-2　嘉峪关市新农合历年参合率

（四）建设“惠农财政”

在推进城乡一体化进程中，强农惠农是嘉峪关市构建城乡公共财政体系的着力点之一。近年来，嘉峪关市全面落实各项惠农政策，健全预算内财政支农资金稳定增长机制，提高财政支农支出占财政预算总支出的比重，确保了每年财政支农资金的增量高于上年。2009—2012年，全市投入三农的财政资金高达3.42亿元，其中市级财政投入为1.26亿元，年均增长10.1%。2011年，仅市本级财政投入农业的增长幅度为17.5%，高出全省平均水平7个百分点，保持了对三农投入的稳定增长态势。2010年全市新农村建设投入资金7244万元，其中：中央财政2592万元，省级财政1499万元，市级财政3153万元，市级财政资金比上年增加了8%。强农惠农补贴项目落实34项，补贴资金2184.8万元。全市共落实各项强农惠农资金9452万元，所有惠农资金，均严格按照程序，通过跟踪监管、定期检查、财务公开等措施予以落实。2012年，嘉峪关市开始设立城乡一体化发展专项资金，每年1000万元，列入市级财政预算。惠农财政的实施，不仅有力地支撑了农村经济发展和社会和谐稳定，而且成为助推嘉峪关市城乡一体化的“引擎”。

（五）建设“绩效财政”

随着财政支出规模的快速增长，社会各界不仅越来越关注财政资金花在了哪些方面，而且更加关注财政资金使用后的效果。这就要求财政部门加快推进预算绩效评价工作，注重提高公共服务和公共产品的质量，尽快建设“绩效”财政。“绩效”财政强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，旨在形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。其根本意义是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。建设“绩效”财政，既有利于提高财政资金使用效果，又有利于提高预算编制的准确性和科学性，更有利于提高政府工作的效率与效益。

相对于近年来财政收入机制的建立和完善，目前嘉峪关市的财政支出管理改革还处于起步探索阶段。财政支出长期以来存在“重分配、轻管理、轻效用”的倾向，造成财政资金使用效率低下，在一定范围和程度上还存在资金浪费的现象。为解决这些问题，嘉峪关市将“绩效财政”作为推进公共财政建设的有力抓手，着力推进公共财政制度改革。从重投入向重产出转变，全面推行预算绩效管理，完善绩效预算编制，加强项目支出绩效评价工作，逐步健全专家决策和绩效问责制度，坚决贯彻绩效优先原则，实行“以结果为导向”的财政资金分配方式，切实提高财政资金使用效益。

（六）建设“阳光财政”

打造“阳光财政”是推进政务公开的一项重要措施，其实质是把权力的运行公开化，让理财行为在阳光下运作，以利于把社会的监督渗透到权力的运作过程中，从而达到监督的经常性、有效性，以防止权力的滥用。具体而言，嘉峪关市的主要做法是:

一是推进“阳光预算”，使政府支出行为更加透明。公开和透明，是一种行之有效的制约办法，财政部门把预算编制得更为细致、透明，总结完善“开门预算”。二是促进“阳光收付”，强化对财政资金收付的约束。财政部门深化国库集中收付制度改革，使各预算部门和单位的财政性资金在财政部门设立的银行账户下统一集中管理，进而克服了分散收付制度的弊端，提高了部门预算制定和执行的规范性和透明度，提高了资金使用效率。三是实行“阳光采购”，发挥财政资金的更大效益。人大监督财政部门按照政府采购的要求，编制政府采购预算。凡属于政府采购的项目，其经费一律划拨到政府采购专户，由财政直接向供应商支付，使采购行为完全置于社会各界的监督之下，以达到节省资金，实现公平公正的目的。四是建立“阳光账户”，统筹管理使用预算内、外资金。充分发挥预算外资金专户的统管作用，公开账户，将“收支两条线”管理扩大到所有行政事业单位的收费收入、罚没收入、政府性基金、社保基金以及行政事业单位的其他预算外资金收入。五是提升“阳光绩效”，追踪财政资金的使用效益。充分发挥人大代表和社会各界对财政资金使用绩效的监督作用。六是打造“阳光平台”，不断创新监督方式。使人大及其常委会促进政府建立预算编制和执行公开透明的制度平台，以争取社会公众的监督和配合。