完善我国政府采购制度的对策

第三节　完善我国政府采购制度的对策

我国政府采购制度经过十几年的发展，取得了不凡的成绩，同时也有一些问题需要解决。可以这样说，基本框架己经形成，但是内容还有待充实，尤其是我国政府采购的法律制度还不完善。政府采购的各方当事人在具体采购活动中，从采购计划的制定一直到采购合同的完成，会遇到各种各样的复杂情况。为了使政府采购活动顺利进行，解决各种困难局面，运用法律手段规范当事人的行为是最可靠的保障。因此，只有法律法规进一步完善才能解决好我国政府采购制度目前遇到的问题。

结合我国政府采购制度在发展中遇到的问题与《政府采购法实施条例(征求意见稿)》，本书从以下几个方面探讨一下我国政府采购制度的完善。

一、建立合理全面的回避制度

关于政府采购中的回避制度，我国政府采购法第十二条的规定仍不够清晰，“相关人员”包括哪些人员以及怎么样才算有“利害关系”都没有规定清楚。《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中对“相关人员”做了详细列举，规定了五类人员，取得了不少的进步。但是征求意见稿仍然存在漏洞。政府采购的回避制度还需要从以下几个方面进行完善。

(一)扩大回避对象的范围

《政府采购法实施条例(征求意见稿)》第十三条:“规定的利害关系是指采购人员及相关人员与供应商的法定代表人或者负责人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系以及现在或者在采购活动发生前三年内，与供应商存在雇佣关系，担任供应商的事务顾问、法律顾问或技术顾问，是供应商的控股股东或者实际控制人。”采购人员及相关人员除了与供应商的法定代表人或负责人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系之外，与供应商的控股股东、高级管理人员有关系的也应该回避。另外，朋友、同学、老乡、战友等关系也应该列入回避范围之内。

(二)明确决定回避的权力机关

政府采购活动的重要环节中都涉及到回避的问题，在不同的采购阶段，决定回避的权力机关应该通过立法的形式加以确定。采购计划的制定、供应商资格的审查、采购合同的评估等环节都应该由采购单位或其代理机构负责决定回避的人员范围。政府采购活动中质疑与投诉的处理人员、评标委员会的组成人员等应该由监管部门决定是否需要回避。

(三)扩大申请回避的权利主体范围

政府采购法只规定了供应商享有申请回避的权利，“供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。”而在某些情况下，供应商并不能完全知晓采购采购人员及相关人员是否与其他的供应商之间存有关系。为了各供应商之间能够进行公平竞争，法律应该赋予其他人员申请回避的权利。比如，在评标过程中，评标委员会的专家认为其他专家有嫌疑的，可以向采购活动的组织者或监管部门提出回避申请;监管部门的工作人员在实施监管时，认为相关人员需要回避的也可以提出要求其回避的申请。

还有一个问题值得探讨，就是非政府采购当事人有没有提出申请回避的权利。根据政府采购的公开原则，要求政府采购的全过程都要公开，完全实现阳光化运作。只有这样，才能便于监管部门、媒体、大众实施监管权利，否则，再详细的法律规定都不能起到杜绝暗箱操作、走后门、吃回扣等腐败行为的作用。社会大众既然是政府采购资金的来源，还是政府采购最终的收益者，就应该有权利监督政府采购的每个环节。毕竟政府采购的当事人仅局限于少数人，对有些利益关系的存在难以发觉。都说群众的眼睛是雪亮的，所以当然也就应该赋予社会公众提出申请回避的权利。

二、完善供应商资格的认证体系

我国政府每年都要花费巨款采购各级政府所需的货物、工程和服务，吸引了国内外许多企业的参与，到底什么样的供应商才符合采购主体的需求，这就需要政府采购主体通过一定的标准对各供应商进行资格审查，最终确定符合要求的供应商。我国到目前为止还没有一套完整的供应商资格认证体系，政府采购法中也只是笼统地规定了参加政府采购活动的供应商应该具备的条件。我国应该尽快完善这方面的法律法规，最好是制定一套完整的供应商资格认证体系。很多政府采购制度发达的国家都有一套供应商资格的认证或评价体系，大体上把供应商资格认证体系分为三大部分，即供应商资格审查标准、供应商资格审查程序和供应商资格瑕疵。为了我国在加入《政府采购协议》后能够适应国际形势，我国政府采购供应商资格的认证体系应该从这三方面加以完善。

(一)供应商资格审查标准

《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》(以下简称《示范法》)第六条中规定，“(1)具有履行合同所需的专业和技术资格、专业和技术能力、财力资源、设备和其他物质设施、管理能力、可靠性、经验、声誉和人员;(2)具有订立合同的法定权能;(3)并非处于无清偿能力、财产给接管、破产或结业状态，其事务目前并非由法院或司法人员进行管理，其业务活动中止，而且也未因上述任何而成为法律诉讼的主体;(4)履行了交纳本国税款和社会保障款项的义务;(5)在采购过程开始之前……年期间(由颁布国规定一定时限)内未被判犯有、其董事或主要职员也未被判犯有与其职业行为有关的或者与假报或虚报资格骗取采购合同有关的任何刑事犯罪，也未曾在其他方面由于行政部门勒令停业或取消资格程序而被取消资格。”《示范法》的规定比较详细，很多发展中国家在制定供应商资格审查标准时都是援引《示范法》。我国政府采购法对于供应商参加政府采购活动应具备的条件与《示范法》中的规定在大方向上一致，但是太过于笼统，可操作性不强。比如说，第一个条件是具有独立承担民事责任的能力，与《示范法》中的“具有订立合同的法定权能”是相对应的，但是内涵是不同的。“独立承担民事责任的能力”看上去要比“订立合同的法定权能”的规定更谨慎一些，但缺乏国际性。我国《公司法》中有规定，“分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担”，对于国内的企业来说还不算是问题，但对于许多在我国设立分公司的跨国大企业来说，这样的规定无疑阻碍了他们参与我国的政府采购活动。因此，在我国政府采购即将实现国际化的背景下，应该借鉴《示范法》对这一规定进行修改。

再如，参加我国政府采购活动的供应商应具备的第三个条件，“具有履行合同所必需的设备和专业技术能力”，与《示范法》中的第一个条件相对应，但标准却比《示范法》要宽松得多。我国政府采购法对供应商的资格审查标准侧重于供应商的硬件设施，而《示范法》中的规定除了必需的硬件设施外，还比较在意供应商的管理能力、可靠性、经验、声誉和人员等软实力。为了选取更好的供应商，实现高质量的政府采购，笔者建议加强供应商资格审查标准在这方面的完善。

美国政府采购的范围广，尤其是国防方面的采购支出占了相当大的份额，对所采购的货物、工程和服务的质量要求特别高。所以，美国《联邦政府采购法》除了规定基本标准外，还对供应商的特殊标准也做了规定，即一项特殊的购买项目或特殊种类购买项目，需要非寻常的专业技术或特殊设备才能满足履行合同的需求时，订约官员将在专家的帮助下，研究可靠性的技术标准。我国的台湾地区在审查工程供应商的资格时，也分为基本资格和特殊资格两种。

因此，政府可以参照美国和我国台湾地区的经验，在对供应商资格审查时也设定两个标准，一个基础标准，一个专业标准。其中基础标准主要包括:供应商的资格证明、自然人的身份证明、会计师事务所出具的财务状况报告、依法缴纳税收和社会保险费的证明材料以及司法机关出具的供应商在经营活动中没有重大违法记录的书面证明。通过基础标准审查的供应商可以进入专业标准的审查。专业标准主要包括:供应商最近三年完成类似项目的经验和评价、供应商的人员配备和管理能力、设备和其他物质设施的配备情况、合同的履约能力和售后服务的质量等。

(二)供应商资格审查程序

《政府采购协议》对供应商的资格审查程序做了详细明确的规定，总结起来主要包括:(1)采购实体在不影响采购进程的条件下必须给供应商留有足够的准备时间。(2)采购实体在资格审查的程序和时间上应公正合理，不得在本国供应商与外国供应商之间形成差别。(3)供应商可随时要求资格审查，一经合格，采购实体须尽快将其列入“合格供应商永久名单”。

《示范法》规定供应商只有通过了资格预审程序才能继续参加采购过程，新加坡政府采购在进行选择招标时，也规定了投标前的资格审定阶段和投标兼资格审定阶段。因此，为了提高政府采购的效率，减少不必要的重复作业，我国的供应商资格审查程序可以分为三步走。第一步，资格预审程序。发出招标信息后，对应标的供应商按照基础标准进行审查，筛选出符合标准的供应商。在这一步涉及的是基础标准的审查，所以由身负监管职责的财政部门来执行即可。第二步，现场评审。采购主体及其聘请的专家经过专业标准的审查确定中标候选人。为了给各入围的供应商提供公平竞争的机会，监管部门也应参与，实施现场监管。第三步，后审程序。采购主体通过对中标候选人各方面软实力的进一步审查，确定最终的中标供应商。

(三)供应商资格瑕疵

《政府采购协议》规定，采购实体在任何时候发现某一供应商或承包商所提交的其资格的资料为虚假资料，即应取消该供应商的资格;资料在实质性方面失实或不完整，即可取消该供应商的资格。如果采购实体对供应商资格瑕疵提出要求，供应商或承包商没有及时改正，可以取消该供应商的资格。美国联邦政府对供应商实行“宽进严管”，的办法，在联邦政府采购法中详细规定了合同人禁止的内容、程序、范围。新加坡政府也有禁止供应商投标的规定，禁止的原因和程序规定得比较详细。

我国对供应商资格瑕疵的标准认定主要侧重于中标后的违规行为和合同履行过程中出现的问题以及法律责任的强调。政府采购法的第七十七条列举了六种将供应商列入不良行为记录名单，在一年至三年内禁止参加政府采购活动的情形，《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中又规定了七种情形，但对预审阶段供应商资格出现瑕疵的处理办法以及供应商资格瑕疵的认定程序未有明确规定。

我国政府采购法中只是规定提供虚假材料最终中标、成交的，该结果无效。实施条例的征求意见稿中也没有做出明确的解释。其实，有必要参照政府采购协议的规定，进一步明确什么样的资料属于虚假资料，什么样的资料属于在实质性方面失实或不完整。财政部门在审查过程中对供应商所提供的资料造假比较严重的应立即取消其资格，如果供应商提供的资料只是不完整或部分失实，可以责令其及时补充或改正，经过补充或改正合格的应继续对其进行审查;反之，则直接取消资格。供应商资格瑕疵的认定程序，也应当由财政部门负责。对供应商资格有嫌疑的，财政部门应当在一定期限内进行审查，确认供应商资格存在瑕疵后，将其列入“政府采购不良行为记录名单”，将结果以书面通知的形式通知供应商，并留给供应商提出质疑和诉讼的时间。对那些限期内作出整改的供应商，财政部门应再次进行审查，把通过审查的供应商从名单中剔除，允许其继续参加政府采购活动。

三、加强规范政府集中采购

我国采取的是集中与分散相结合的采购模式，其中集中采购的规模远远大于分散采购。分散采购由使用单位根据自己的需要自行采购，涉及到的问题比较容易处理。而集中采购则涉及到方方面面的问题，比如，达到什么样的标准应该进行集中采购，集中采购的实施由谁负责，应该采取什么样的采购方式，按照什么样的采购流程进行采购，采购合同的签署以及合同的后期履约情况如何管理，怎么处理供应商的质疑和投诉等。鉴于集中采购在我国政府采购制度中的重要地位，必须下大工夫规范这种政府采购的组织形式。

(一)明确集中采购机构的属性和法律地位

先来看一下国际上其他国家在政府集中采购机构设置上的情况。关于政府集中采购机构的设置，国际上主要有两种形式，一种是政府独立设置的机构，另一种是财政部的下属机构。美国的集中采购机构有两个，一个是负责国防项目采购的国防部，一个是负责民用项目采购的联邦总务署。联邦总务署是政府独立设置的部级机构，统一负责联邦政府采购的执行与管理，部门自行采购需经联邦总务署的授权，权限随时可以收回。韩国也是政府采购比较集中的国家，设有全国惟一的政府采购专职机构——采购供应厅，没有其他实施政府采购的中介机构。采购供应厅是韩国财政经济部下属的一个副部级单位，但其采购业务是独立进行的。各采购单位需要采购的项目统一交由采购供应厅进行采购。与美国和韩国这种政府通过立法的形式明确集中采购机构的做法不同，我国的政府采购法并没有明确规定政府集中采购机构的属性。我国政府采购法第十六条中规定“集中采购机构为采购代理机构”，第六十条第二款规定“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”。但没有明确集中采购机构的属性，虽然《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中作出了比较大的改进，第十九条第二款规定，“集中采购机构应当依法独立设置，隶属于同级人民政府，不得与任何政府部门、法人或其他组织存在隶属关系或其他利益关系”。但并没有对“非营利事业法人”作出解释，集中采购机构到底属于何种级别也无法得知。目前有的省市把集中采购机构认定为事业单位的性质，有的认定为财政全额拨款的独立法人型事业单位，还有的认定为自筹自支的独立法人型事业单位。在采购级别上，集中采购机构在有的省是厅级，有的省是处级。为了规范我国目前集中采购机构设置的无序局面，笔者认为应该建立整齐划一的机构设置，并明确规定集中采购机构的级别和性质。

关于政府集中采购机构的法律地位，政府采购法的第十六条规定“集中采购机构为采购代理机构”，“根据采购人的委托办理采购事宜”。而第十八条又规定，“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。很明显，集中采购机构并不具有强制性的法律地位。在西班牙，负责政府集中采购的政府采购局是西班牙国家经济和财政部的一个下属机构，但该机构被法律赋予采购人的身份，全权代表各采购部门实施采购。从采购预算的核准、采购程序的制定、中标供应商的确定、采购合同的签署一直到支付凭证的出具，集中采购机构全程参与。集中采购机构作为政府采购法律政策的具体执行者，在政府采购工作中发挥着协调使用单位和供应商的枢纽作用，有能力约束双方当事人依法进行采购。这样的做法有利于从根源上切断使用单位和供应商之间的利益链条，规避违规采购行为的发生。我们可以借鉴西班牙政府的做法，严肃集中采购机构的法律地位，赋予其必要的组织实施和执行管理职能，让其真正参与到政府采购过程中。

(二)增强集中采购的集中程度

进行集中采购最困难的就是对“度”的一个把握，什么样的“集中”能够做到节约政府采购资金，提高政府采购效率，彰显集中采购的优势，在这点上不同的国家有不同的做法。如美国负责民用采购的联邦总务署制定的“联采计划”(总务署联合采购计划)，把联邦各机构一定时期内所需要采购的项目进行汇总，然后在网上或其他媒体上公布采购信息，广泛吸引有兴趣的供应商参加活动，经过采购专家对供应商的严格审查选出优秀的供应商并与之签订共同供应协议。联邦采购法中明确规定纳入联采计划的联邦机构在采购超过小额采购门槛价的货物和服务时，必须在共同供应协议范围内进行，不得通过其他渠道采购。小额采购门槛价以下的采购项目由各机构自行组织采购。这种联采计划不仅囊括了法定的集中采购项目，因为其具有规模效益，能够节省政府开支，缩减各机构人力、物力投入的优势，所以还招揽了许多小额采购门槛价以下的采购项目。美国联邦政府运用这种非完全强制的柔性手段实现了集中采购的高度集中。

我国在进行政府集中采购时实行集中采购目录的管理制度，政府采购法第十八条第二款规定，“纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购;属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购;属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购”。从政府采购法所有涉及集中采购的法条来看，我国政府集中采购在集中的程度上显得有些乏力，过分强调部门集中采购，还有助长采购单位规避集中采购违规行为的嫌疑。随着政府采购工作的逐步深入，有关部门也注意到了这个问题，在《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中对上述法条中所谓的“特殊要求的项目”作出了解释，指“已经纳入集中采购目录，但采购人按其专业要求需要特别定制，不宜实行集中采购，难以归集形成批量的项目”。尽管如此，还是解决不了某些采购人为了谋取不正当利益找各种各样的借口规避集中采购，中饱私囊财政资金的行为。政府集中采购机构的拥有一个专业性强的采购团队，采购经验丰富，采购方式、程序等都非常规范。并且为了避免财政资金的流失，打击各种隐藏在暗处的腐败行为，有必要通过立法的形式增加集中采购的强制性和权威性。在制定政府集中采购目录时应最大限度地细化，将一些需求量大、标准统一的货物纳入到集中目录中来，逐步扩大工程和服务的集中采购范围。

四、健全政府采购制度的监督管理机制

我国的政府采购制度已经进入了全面发展阶段，由初期的建章立制、扩面增量转向了现阶段的程序控制、行为规范，从“量的增长”阶段过渡到了“质的提高”阶段。政府采购行为是否规范不只是采购部门的责任问题，更涉及到我国政府的形象和声誉。个别地方在部门利益和个人利益的驱动下，将政府采购的“明制度”变成了“潜规则”，滥用权力，违规采购，掀起了公众对政府采购一波接一波的质疑，严重损害了政府廉洁奉公的形象。为了促进政府采购制度健康发展，维持政府在公众心中的形象，健全政府采购监督管理机制的重要性不言而喻。

国际上政府采购制度比较发达的国家都得益于有一套相当健全的监督机制。如美国除了有政府采购机关、审计机关和司法机关的监督外，供应商和一般公众也有监督的权利。德国政府对政府采购的监督更加细化，为了便于监督，政府采购过程中招标文件的制定、招标程序的执行、采购合同的签订都是由不同的部门负责。联邦政府和州政府都设有政府采购审查办公室，对受质疑的采购额比较大的采购项目，有权勒令采购机构停止采购活动接受审查。在法国，具有特色的监督手段是公共会计的监督，法国有接近10万名公共会计遍布全国各地，担负法国财政收入与支出的核算任务，当然占财政支出的大部分的政府采购列入被监督的重点。美国、德国、法国还有其他一些发达国家，在政府采购的监督上都有一个共同点，就是多种监督手段相结合，多管齐下。

我国的政府采购监督机制，应着重从解决“谁有权监督”、“应该监督谁”、以及“怎样监督”的问题入手加以健全。

(一)明确监督主体的分工与责任

我国政府采购的监督主体有内外之分。“各级人民政府财政部门”是我国政府采购法明确规定的监管部门，负责具体的政府采购监管工作，属于内部监督。外部监督的主体具有多样化，其中监督、政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动的审计机关和监督“参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员”的监察机关也是法律明确赋予的监督主体。财政部门、审计机关和监察机关作为权威性的政府机构，是对政府采购进行监督的主要力量，三个部门之间应该分工明确，责任清晰，信息共享，相互沟通，互相协调。避免监督过程中缺位、错位、越位的现象。除此之外，各级人大和常委会、社会中介机构、供应商、媒体与公众也是一股不可忽视的监督力量。

(二)扩大政府采购监督的对象与范围

政府采购监督的对象应该包括集中采购机构、供应商、采购中介代理机构、预算单位、采购评审专家等所有参与政府采购活动的单位与个人。我国政府采购法主要规定了对集中采购机构的监督，缺乏对其他监督对象进行监督的法律规则。在《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中对集中采购机构的监督检查内容由原先的三条增加到八条，考核内容也扩大了不少，而且还建立了政府采购从业人员职业资格制度和建立健全评审专家考评制度的规定。

(三)实现全方位、多层次的监督

要做到有效监督，就必须进行全方位、多层次的监督，做好政府采购活动的事前、事中、事后监督工作。政府采购活动第一阶段的资金预算、采购计划、采购标准等环节应该严格把关，防患于未然;事中阶段的采购方式、采购程序以及采购合同的签订要严格依法进行，避免产生违法违规行为;采购合同的履约情况以及采购工作的绩效评估也不能忽视。其中事前和事中的监管尤其要注意，能够有效防止违法行为的发生总比事后追究法律责更有意义。

五、推进政府采购制度的信息化建设

科学技术发展的速度如此之快是我们始料未及的，电子采购现已成为当今世界各国政府采购的发展趋势。我国在2003年立法时，还不具备把电子采购写进法律的条件，但如今我国很多地方已经开始使用电子化采购手段。所以，《政府采购法实施条例(征求意见稿)》第十四条规定:“政府采购可以全部或部分通过电子系统进行操作，保证政府采购活动公开统一、安全通畅、高效便捷”，第三十四条:“国务院财政部门应当加强对政府采购信息化建设的统一领导和组织，建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台”。尽管如此，与世界上其他电子化采购程度较高的国家相比，电子采购在我国仍是新生事物，需要法律法规的规范与支持。

在发达国家，政府采购制度的信息化建设己经比较成熟，通过电子化采购每年都能节省大笔的财政支出，而且还大大提高了政府的工作效率。比如，西班牙政府在网上进行集中采购时，全部采用加密的电子签名技术，确保电子采购的真实性和安全性。韩国的政府采购信息化经过不断地完善，如今已发展成为世界一流国家的水平。具有特色的是电子采购系统的招标投标实行电子打分的做法，评分标准是按照行业和产品分类与有关行业协会事先确定好的，包括价格、信用评估、技术参数等诸多内容，基本消除了人为因素的干扰。值得一提的是，同为发展中国家的巴西在政府采购信息化方面的成就。2001年，巴西政府就建立了独立的电子采购系统，主要包括:信息发布系统，所有政府采购的信息都必须在该系统上公布;供应商管理系统，将通过资格审查的供应商统一纳入供应商信息库，供应商的资质情况以及与政府合作过的政府采购项目的详细记录等都可以通过此渠道查询;合同管理系统，主要负责政府采购包括网上签订合同在内的具体交易的管理、查询、监督和统计，供政府监管部门随时监控采购活动，社会公众也可以凭借个人身份编号登陆该系统查看政府采购资金的使用情况;预算管理和资金支付系统，与国家预算系统、银行系统和国库支付系统联网，控制政府财政资金的支付。

推动政府采购制度信息化的建设，可以使各级政府采购机构信息共享，互通有无，优化资源配置，避免重复工作，从而提高采购的效率、节约财政资金;有利于政府采购监管部门实行全方位、立体化的动态管理;方便供应商获取政府采购信息。借鉴国外的先进经验，我国应该从以下几个方面作出努力。

首先，建立统一的信息平台，保障信息畅通。在我国，“统一的信息平台”并不一定要新加坡和韩国那样是全国惟一的电子采购平台。因为我国地域宽广，实际操作起来并不简单，所以省级以上政府部门应先在自己区划内实现“统一”后再与国家政府采购中心联网。这样既便于中央对地方政府采购情况的掌握，又能够实现信息资源共享。

其次，建立政府采购信息库。我们可以借鉴巴西的做法，建立采购商品信息库、供应商管理信息库、合同信息库、采购人信息库、采购评审专家信息库等等。将与政府采购有关的信息分门别类地纳入相应的信息库中，实现跨地区、跨部门的信息资源整合，方便政府采购各方当事人查询所需要的信息。除了政府当事人可以登录信息平台查看信息，还应该为公众开辟查询渠道，并且设置接受公众对政府采购工作的咨询、质疑和投诉的空间。

再次，加强政府采购制度信息化的安全建设。实施电子采购方便快捷的背后还有电子安全的隐患。现如今，电脑黑客攻击，政府网、个人网上信息泄露、银行账号被盗等现象经常发生。每一次政府采购活动往往要涉及巨额财政资金的支出，所以容不得有半点差错，因此加强政府采购信息化的安全建设显得尤其重要。西班牙电子签名系统的文件都由国家造币机构统一加密，安全性比较高。韩国在维护电子采购系统的安全方面做得也比较到位，内外网之间实行物理隔离，信息交换时必须通过安全闸门的检测。鉴于我国目前信息安全性有待于提高，我们可以逐步实现政府采购制度的信息化。