关于我国政府采购制度的若干问题

第四节　关于我国政府采购制度的若干问题

自《政府采购法》实施以来，全国各地认真按照《政府采购法》的规定，在政府采购工作方面做了大量工作，取得了显著成效。为了深入开展政府采购工作，现就政府采购理论与实践方面，做一些探讨。

一、政府采购与公共财政

（一）政府采购的概念与特征

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金以购买、租赁、委托或雇用等形式获取货物、工程和服务的行为。政府采购具有以下特征：

（1）采购主体的特定性。政府采购主体，指依靠国家财政资金运作的国家机关、事业单位和团体组织。

（2）资金来源的公共性。政府采购不同于其他消费主体开展的采购活动，它的资金主要来源于纳税人交纳的税金，即财政性资金，包括预算内资金和预算外资金。

（3）采购对象的广泛性。按照采购对象的性质将采购对象分为三大类：货物、工程和服务。

（4）采购方式的法定性。政府采购购买、租赁、委托或雇用等形式，按照法定的方式和程序进行。

（二）政府采购是公共财政的重要组成部分

政府采购是市场经济发展的必然产物，也是财政管理改革的客观需要，从而成为中国建立公共财政框架不可或缺的重要组成部分。政府采购制度起源于西方市场化国家，经过两百多年的发展而日趋完善。在市场经济国家的政府财政称为公共财政，政府采购也就称为公共采购。采购支出则是指政府直接用于采购公共工程、货物和服务的支出。在西方国家，采购支出一般占财政支出的30%以上，占GDP的比重一般在10%左右。我国政府采购源于财政模式的变革，即建立社会主义公共财政体系。在市场经济条件下，市场是资源的基本配置者，对“市场失灵”的领域如国防、外交、行政事务、社会治安、公共设施、基础教育、基础科研、卫生保健、环境保护、物资储备等等，则作为社会公共需要范畴仍需政府配置，具体表现就是由政府向广大公众提供公共产品和服务。为此，必须建立与市场经济相适应的公共财政体系，政府为履行其职能，必须以税收等形式筹集资金，再用这些资金去采购广大公众需要的公共产品和服务，即开展政府采购活动。所以，实行政府采购，从本质上说是公共财政的一个重要组成部分。

二、建立我国政府采购制度的必要性

（一）建立政府采购制度是建立我国公共财政体系的必然要求

长期以来，我国在财政资金管理上存在重收入轻支出的问题，改革开放以来，我国对财政体制进行了多次改革，但改革的重点主要是放在收入管理上，主要是规范中央与地方的收入分配关系，在加强支出管理方面，长期缺乏行之有效的办法。许多用款单位也都把注意力集中在争资金、争基数上，不管资金到位以后的使用效益，结果造成一方面资金紧张，另一方面损失浪费严重。行政事业经费特别是行政经费，一直是财政支出管理中的一个“老大难”问题。虽然国家在加强财政支出管理方面也做了一些改革尝试，但都是局部性的，均未实现预期目标。自1998年提出建立公共财政框架和2002年提出建立公共财政体系以后，我国目前正在着力公共财政体系的建立。公共财政是一种效率性财政，必然要求提高财政资金的使用效益。建立公共财政体系，既要完善财政收入体系，也要完善支出体系，理应包括财政支出中的政府采购支出。而政府采购制度，是以一整套法规为基础，以公开、公正、公平为原则，以招标为主要方式，财政部门直接向供货商付款购买商品和服务，政府既得到了价廉物美的商品和服务，又可大幅度节约支出，提高资金使用效率。因此，建立政府采购制度是建立与我国社会主义市场经济体制相适应的公共财政体系的客观需要。

（二）建立政府采购制度是对经济进行宏观调控的客观需要

政府采购是政府宏观调控工具箱中最常用的工具之一。它不仅可以提高财政支出效率，而且可以通过政府采购商品和劳务的数量、品种和频率等因素的选择，对整个国民经济运行进行直接调节，可以有效实现优化资源配置，调节国内需求总量、优化经济结构，从而促进国民经济健康发展。在不考虑对外贸易的情况下，社会总需求可分为消费需求（c），投资需求（i）和政府购买需求（g），即y=c+i+g。由上式可看出政府购买支出的增减对国民收入（y）有着重要的影响。而且由于存在“乘数效应”，政府采购支出的增加，往往引起国民收入的加倍增长；而政府采购支出的减少，又会引起国民收入的多倍减少。利用这一原理，政府就可以根据宏观经济的冷热程度及其发展态势，在可利用的弹性区间内，适量地确定采购规模，适时安排采购行为，以起到经济杠杆的作用。当经济出现过热时，政府可以适当压缩采购规模，即通过紧缩的财政政策，减少社会总需求，实现经济的正常运行。当经济出现衰退迹象时，可以增加政府采购的规模，刺激总需求的扩张，促进经济的增长。同时，政府作为国内市场上最大的消费者，其购买商品和劳务的选择无疑对经济结构具有举足轻重的影响，当政府增加对某种商品的购买量时，往往导致该类产品生产规模的扩大和占GDP比重的提高。政府可以利用采购支出的这种结构效应，选择不同的产品和行业，体现一定时期的政策倾向，用采购支出对某些重点行业的发展进行直接的刺激和支持。政府根据合理的产业政策，对需要鼓励和扶持的产业，采取扩大相对购买量等方式增加对该产业产品的购买力度，而对于一些不符合产业发展规划、需要加以限制的产业，则采取不购买或少量购买的策略。可见，政府通过弹性的采购计划，体现一定时期的政策倾向，实现产业结构调整的目标。

（三）建立政府采购制度是我国政府采购市场对外开放的客观需要

党的十一届三中全会以后，我国政府采购市场逐步走向开放。随着世界经济的区域化和全球化进程的加快，政府采购向国际化发展是必然趋势，特别是中国加入WTO后，要求我国进一步开放政府采购市场。2001年12月11日，多哈会议一声槌响，我国加入了世界贸易组织，在入世前，我国曾经承诺将在入世两年后启动加入《政府采购协议》（以下简称《协议》）的谈判。发达国家迫切希望我国签署《协议》的主要原因，是盯住了我国数额巨大，而且前景广阔的政府采购市场。我国政府采购具有较大的规模，若按国际上政府采购一般占GDP的10%计算，我国政府采购的规模有8000多亿元。随着国民经济的持续增长，税制的完善和征管力度的加强，以及费改税工作的推进，我国政府采购的规模将达到上万亿元，如此巨大规模的政府采购对国际供应商有着强大的吸引力。再从企业角度看，我国的企业要生存和发展，必须走向世界市场。由于开放政府采购市场是相互和对等的，一方面我国产品要进入其他国家的政府采购市场，必须以开放我国的政府采购市场为前提；另一方面，随着我国政府采购市场的对外开放，外国供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额，使我国的企业不出国门也将面临国际竞争。因此，我们应该按国际通行的方法建立政府采购制度并规范运作，在实践中培养我国的政府采购管理人员，让我国的供应商逐步适应按国际惯例从国内外市场上获取政府的购买合同。

三、建立和推行我国政府采购制度的意义和作用

（一）建立政府采购制度，有利于政府观念转变和政府管理职能与采购职能相分离

实行政府采购制度后，纳税人与政府之间的契约关系更加明确，即纳税人是委托方，委托政府在管理共公事务中用其缴纳的税收采购公共产品；政府是受托方，政府在市场上采购货物、工程和服务的行为是代理纳税人采购。这种委托与被委托关系的确立，有利于政府观念转变，增强政府的公仆意识和公民的主人翁意识。同时，政府采购制度的建立，可以明确政府管理职能与采购职能，有利于政府管理职能与采购职能分开。在市场经济活动中，政府不仅要消费，而且是一个国家里最大的单一消费者，其消费量占整个国家消费总量的1/10。政府部门消费不采取由政府内部提供的方式，而是通过市场提供，即向市场购买各种所需商品或劳务。实施政府采购制度，一方面使政府采购受市场规则和法律的约束，交易行为平等，另一方面又可以使政府通过采购政策调控经济，维护市场秩序，真正形成管理职能与采购职能相分离的管理机制。

（二）建立政府采购制度，有利于加强支出管理，提高财政资金使用效益

建立效益财政是我国财政改革的目标，效益财政最明显的标志就是实现财政支出效益最大化。当然，这里的效益最大化因政府支出的公共性而应理解为社会效益最大化，但这并不排斥经济效益的最大化。当前，我国财政收支矛盾已成为财政工作的主要矛盾，而在财政支出中政府采购所占比重较大。今后一个时期，随着经济的发展和各项改革政策的到位，财政收入将会得到一定的增加，各部门对增加支出的需求也将增加，政府采购资金会达到国际公认的占GDP的10%，财政收支矛盾将更加尖锐突出。实行政府采购制度，建立健全政府采购法制，将政府采购程序和方式，以及资金拨付办法规范化、法制化，就可以充分发挥政府采购的积极效应，有利于提高财政资金的使用效益。

（三）建立政府采购制度，有利于提高采购活动的透明度，促进廉政建设

建立政府采购制度，使政府采购遵循公开、公正、公平原则，以招标的形式公开竞价，公平竞争，并按严格的采购程序进行，从而大大增强了采购活动的透明度，防止“暗箱操作”。财政资金由财政部门直接拨付给供应商，减少了分散采购环节的寻租行为。同时，形成财政、审计、供应商和社会公众全方位的监督机制，可以有效遏制腐败的发生，促进廉政建设。

四、政府采购现状与对策的思考

（一）政府采购现状

几年来，从中央到地方各级政府认真贯彻《政府采购法》，并取得了一定的成绩，据了解，目前，政府采购还存在许多不尽如人意的地方，有待于进一步加以规范和完善。

1．思想认识未到位

政府采购制度在西方发达国家已有两百多年的历史了，但在我国推行才短短几年时间。由于宣传不到位，少数单位和部门还存在一些模糊认识，在他们看来，政府采购是财政部门的一种“夺取财权”的行为，是“分散腐败向集中腐败的演变”。有的认为政府采购就是控购，是压价，不相信政府采购是阳光工程，仍习惯于传统做法。甚至有少数单位和部门其本位主义思想仍在作祟，认为政府集中采购后，单位用钱不方便，谋取小集团利益甚至私利的财路被堵住了，因而想方设法规避政府采购。

2．政府集中采购的覆盖面不宽

政府采购法实施以后，政府集中采购项目，仍然集中在一些常规的标准设备、一般的工程和服务项目上，而应纳入集中采购范围内的大量货物、工程和服务项目，还游离于政府集中采购范围之外。特别是在一些经济落后的地区，由于财政资金困难，有些本应实行集中采购的项目因采购资金难以落实而无法实施集中采购，只能由单位自行办理。虽然政府已经将财政预算内资金和预算外资金办理的采购项目纳入集中管理，有的单位和部门却用专项资金和自筹资金自行办理采购项目。所有这些，致使政府集中采购范围小、覆盖面窄。据陕西省商洛市调查，到2004年2月止，纳入集中采购的单位虽达700多个，但仅占应实行集中采购单位比例的50%多一点，集中采购规模占GDP和财政支出的比重还比较低。

3．有法不依，政府采购操作行为不规范

《政府采购法》实施以后，各地政府采购机构在规范政府采购行为方面做了大量的工作，采购行为的规范化程度明显提高。随着政府采购制度改革的深化，这种规范程度与《政府采购法》的规定和政府采购制度改革的总体要求还有一定距离，还存在有法不依，操作行为不规范的问题。

（1）信息发布不规范。对政府采购的信息发布，财政部指定了三个全国政府采购信息发布媒体，但在一些地方，特别是在有些政府采购量小、信息闭塞的县（区），很少在这三个媒体上发布信息，日常采购活动的信息只是由工作人员用电话或口头形式向有关方面通知，或在个别场合张贴公告，而对有些大的项目，如工程项目，他们一般都只是在当地媒体发布信息，同时也不规范。

（2）操作行为不规范。政府采购监督管理部门在采购范围、采购方式、采购程序管理等方面操作不规范，对部分符合政府采购集中采购目录及限额标准要求、具备集中采购条件的政府采购项目，存在把关不严格现象，致使政府采购活动没有按法规规定办理。有的政府采购监督管理部门给自己开政策性口子，自身采购项目如办公楼维修工程本应实行集中采购却自行采购，在既无政府采购预算指标、也无采购资金来源的情况下购买轿车。有的采购人操作不规范，事前不经核准而违规采购，不按招标采购方式招标采购。政府采购年初预算编制时间相对滞后，缺乏完整性和前瞻性，主观随意性大，执行中追加项目支出预算较多，弱化了政府采购年初预算的约束力和在操作上的指导性。

4．政府采购监督机制不健全

按照《政府采购法》的规定，政府采购监督管理部门、审计机关、监察机关应在各自的职责范围内对政府采购活动实施监督检查。在具体操作上，虽然政府采购机构在实施大型采购项目时，都要邀请纪检监察机关和财政部门参与监督，但这种监督仅限于对招标开标及评标或谈判时的监督，而整个采购过程的监督却是空白。在一般性项目实施过程中，往往出现无人监督的现象。

（二）完善政府采购制度的对策

1．加大宣传力度，增强依法采购意识

各级政府及其职能部门要认真学习宣传政府采购法，采取有效形式，向政府采购当事人以及社会各个方面大力宣传政府采购法。通过宣传教育，使大家真正从思想上认识到，政府采购法的颁布实施，是完善我国财政管理法律制度的重大举措。它对于规范政府采购行为，加强公共财政支出管理，促进廉政建设，维护国家利益和社会公共利益，推进社会主义市场经济发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。要进一步营造认真学习、自觉遵守和执行政府采购法的环境，增强政府采购当事人的依法采购意识。

2．要拓宽政府采购范围，扩大政府采购规模

政府采购制度的优越性最终是通过采购范围和规模来体现的，范围越广，规模越大，政府采购在加强支出管理、节约财政资金、从源头上预防和治理腐败以及支持国内企业发展等方面的作用就越大，效果也就越明显。扩大政府采购规模和拓展政府采购的范围，是今后一段时间内政府采购工作的重心之一。各级政府及其职能部门要因地制宜、科学合理地制定政府集中采购目录和政府采购限额标准，逐步扩大政府采购实施范围。要不断增加货物和服务类采购目录，运用集中采购和分散采购相结合的采购模式，创造条件，尽快把市政、水利、交通、绿化等工程类采购项目纳入政府采购范围。要加强对分散采购的监督和指导，规范部门分散采购行为，要加强政府采购的计划性，扩大政府采购资金直接支付规模，促进政府采购规模增长。

3．要进一步规范政府采购操作行为

首先，要规范信息发布行为。凡政府采购的信息发布，必须到财政部指定的三个全国政府采购信息发布媒体，未在指定媒体发布信息，一律不得实施政府采购活动。第二，也是最重要的一个方面，要规范政府采购操作行为。政府采购监督管理部门在采购范围、采购方式、采购程序管理等方面严格把关。特别是招标过程要严格按法定、公开、透明的原则有序进行，应借鉴发达国家的经验，确立和完善公开招标制度、标准化作业制度和供应商评审制等操作性强的制度，使每一个环节紧密衔接又相互制约。第三，要规范采购人操作行为，凡事前不经核准，应按招标采购而不通过招标方式的，一律不得采购。第四，要加大政府采购预算编制和执行力度，政府采购年初预算编制要力求完整，做到具有可行性和前瞻性，政府采购预算按规定程序批准下达后，非经法定程序，不得随意变更，必须执行。

4．要加快政府采购管理体制建设，做好管理与执行机构分设工作

政府采购管理职能与执行职能分离，机构分别设置，是政府采购法的明确规定，是建立政府采购制度的客观要求。各级政府要积极稳妥地推进这项改革，并科学界定监督管理职能和执行职能。据报道，经过长时间的酝酿筹备，山西省于2005年开始推行政府采购新的管理体制，该省于2005年6月份成立了省级政府采购管理委员会，下设办公室和省级政府采购中心。管理委员会由省委办公厅、省政府办公厅、省财政厅、省监察厅、省审计厅、省事务局六个成员单位组成，省政府分管财政的领导兼任管理委员会主任，管理委员会办公室主任由财政厅厅长兼任。形成了管委会领导、财政部门实施监督管理、采购中心实施采购三位一体的政府采购管理体制，值得各地借鉴，待取得成功以后应在全国推行。

5．要健全政府采购监督制约机制，加强监督检查

政府采购的监督管理是一个庞大的系统工程，为保障政府采购法的全面实施，确保各项政府采购政策的贯彻落实，防止和消除政府采购中的腐败现象及各种逃避政府集中采购的行为，必须建立起以政府采购监督部门为主，监察、审计及其他有关部门共同配合的有效监督机制。各级政府采购监督部门要认真履行法律赋予的职责，定期不定期地开展对政府采购活动的执法检查，重点抓好采购范围、采购方式、采购程序和集中采购目录执行情况的监督检查，严肃查处违规违法行为。各级审计机关、监察机关要加大政府采购项目特别是重点项目的审计和监察力度，杜绝政府采购活动中的违规操作行为，防止政府采购活动中的腐败现象的滋生。