政府采购制度全面推行阶段

第四节　政府采购制度全面推行阶段

政府采购制度全面推行阶段的特点是信息效率、激励约束效率达到较高水平。

自2003年至今是中国现代政府采购制度的全面推行阶段，以2003年《政府采购法》的颁布及实施为重要标志。这一阶段的主要特点是有关政府采购的法律、制度逐步建立和完善，采购规模开始大幅度增长，中国的现代政府采购制度基本得到确立。此阶段的信息效率与激励约束效率已经达到迄今为止中国政府采购制度演进过程中的最高水平。可以说，此阶段的政府采购制度在市场经济体制良好运行趋势下，其整体效率较以前各阶段实现了实质性的大幅度提高。

在这个阶段内，出于现代政府采购制度的基本确立带来了全国采购工作的全面推进，采购制度的信息效率与激励约束效率得以大幅提高。具体来说，其制度进展主要表现在以下几个方面:

一、制度框架基本建立

(一)法律法规日渐完善

财政部为了贯彻落实《政府采购法》，推进改革工作，在废止与法律规定不一致的有关管理办法的同时着力进行了配套法律法规制度的建设工作。与此同时，各部门也将制度建设工作摆到改革的突出位置。2005年，财政部按照行政许可法的要求，起草了《政府采购代理机构资格认定办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》等六个办法，同时为落实政府采购法的有关政策规定，会同国务院有关部门研究起草了《软件政府采购管理办法》和《节能产品政府采购实施意见》。2006年，财政部进行了《中华人民共和国政府采购法实施条例》的制定工作，并结合改革和管理需要，制定出相关制度办法。2007年，财政部还配合国务院法制办做好《中华人民共和国政府采购法实施条例》修改审议工作，修订《政府采购货物和服务招投标管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》，制定《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购分散采购管理办法》等几个具体管理办法。

(二)配套制度改革加快

由于政府采购自身的特点和运作规律，必须建立与之相匹配的运作环境。在进行配套制度改革之前，中国政府采购试点的工作实践普遍表明政府采购存在着运行环境不适应、配套措施滞后的问题，限制了科学、规范的政府采购行为和政府采购制度的落实。因此，政府采购制度改革的效率要进一步提高，就需要进行相应的配套改革。从财政角度看，中国对政府采购配套制度的改革主要表现在以下三个方面:

(1)预算制度改革。实行政府采购制度改革后，中国对预算制度进行了改革，建立了政府采购预算制度。

(2)建立国库集中支付制度。政府采购资金是财政性资金，加强政府采购资金支出管理是财政国库管理制度改革的重要内容。建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是进一步完善政府采购制度的一项重要手段。

(3)预算会计制度改革。现行的会计制度尚不完善，实行政府采购制度改革之后，预算会计制度改革的方向就进一步明确了。财政部门不再简单地按预算拨付经费，应当允许直接按批准的预算和采购合同的履约情况向供应商拨付货款(支出)，或预算中将采购资金划拨政府采购中心支出，减少资金流动环节。

总体来说，部门预算是财政支出管理改革的基础，政府采购是手段，国库集中支付是保障。目前，预算制度改革与国库制度改革已经展开，并取得了很好的配套效果，促进了政府采购制度效率的提高。

二、政府采购范围和规模不断扩大

经过十年改革探索，政府采购级次由一级预算单位逐步扩展到二级、三级直至基层预算单位。采购项目基本涵盖了货物、工程和服务三大类，并且工程和服务的比重逐年增加，大大拓展了政府采购范围，丰富了政府采购内容。随着范围的扩大，规模也相应不断扩大。政府采购资金构成日趋多元化，从最初的预算内安排的资金扩展到包括预算内外、自筹资金在内的各种财政性资金。此外，中国通过政府贷款和国际金融组织贷款取得的资金也主要用于政府物资采购和基础设施建设项目，包括电站、大型化工项目、各省市的电话基础传输设备、铁路、港口、机场、地铁，这些都居于政府采购市场的范围，政府采购的规模扩张说明这场改革进行的深度和广度在加大。总的来看，十年来，政府采购规模增长速度快于其他部门经济增长的速度，成为带动全国市场发展的重要动力。

三、政府采购方式不断丰富

政府采购方式是规范政府采购行为的基本“游戏规则”，也是中国传统政府采购与国际通行政府采购制度的主要差别，并成为中国建立现代政府采购制度的核心内容。《政府采购法》第二十六条已明确规定了公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、单一来源等五种政府采购方式，井指出，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。在中国政府采购制度建设的过程中，政府已制定和颁布了有关招标投标的法律，财政部也通过制定政策加以规定，政府采购要优先采用公开招标采购方式，采购实体如果要采用其他采购方式必须得到财政部门的批准。与此同时，财政部还对政府采购的招标投标程序作了进一步规定，增强了可操作性，加强了监管力度。

四、政府采购信息披露增多

政府采购信息公开化和电子化程度不断提高。财政部先后指定《中国财经报》、《中国政府采购》、中国政府采购网和《中国财政》杂志等为政府采购信息发布和宣传媒体，地方财政部门也指定了本地区的政府采购信息发布媒体，形成了固定权威的信息公开平台，政府采购信息公告数量成倍增加。许多地方实现了政府采购管理与操作的电子化，建立了不同层次和内容的电子系统，促进了政府采购“阳光工程”的建设。几年来，在财政部指定媒体上发布政府采购信息公告的数量成倍地增加，这些指定宣传媒体在中国采购事业的发展中也给予了大力的支持。中国现代政府采购活动的逐步公开透明，不仅已成为提高政府采购制度信息效率的必要条件，而且也进一步提高了政府采购制度的激励约束效率。

五、管采基本相互制约

管理与操作职能相分离，形成相互制约、相互协调的运作和监管工作机制，既是《政府采购法》的规定，又是国务院的要求。为此，在明确财政部统一履行管理监督职能的前提下，成立了政府采购中心，专门负责集中采购操作职能，并明确其业务接受财政部等有关部门的监督。与此同时，先后成立了部门政府采购中心或专门的政府采购机构，承担各自系统的政府采购实施工作，这样就使财政部门从具体的采购操作活动中解脱出来，从而使“管采分离、职能分设、政事分开”的原则得到了真正落实。

六、人员管理更加规范

政府采购制度在中国是一个新生事物，为了让各部门和单位了解和掌握政府采购政策和规定，财政部组织了数次国内政府采购培训班，同时还组织国外培训，组织中央单位学习国外先进的政府采购管理知识和管理经验。中央国家机关采购中心、中央直属单位采购中心和一些单位积极开展了政府采购培训工作，还有一些单位在财政部指导下提出了部门政府采购改革设想和思路。与此同时，社会一些宣传媒体还开展了知识竞赛等多种形式的宣传活动，这些工作有力地促进了政府采购制度改革的深化。

七、节约开支到政策功能发挥转变

宏观经济管理是政府的重要职能。宏观经济管理职能的发挥需要借助各种政策工具，包括财政政策、货币政策、对市场和企业的必要介入和管理等等。其中，政府采购政策是一项重要的内容。在政府采购法颁布初期，不少人把政府采购制度当作省钱的工具，把政府采购的运作目标定在所谓“节资率”上。因而一度出现了只要花钱少就是好的采购效果的说法。中国政府采购理论认识在实践中不断深入，从简单的经济节省到对政府采购全面功能发挥的认识，对政府采购的理解逐渐上升到新的高度，包括:政府采购实施过程中对本国产品的保护问题，发挥中小企业作用的问题，落后地区和少数民族问题，以及政府采购中的国家安全问题等等。随着人们对政府采购认识的加深，政府采购的政策功能逐渐显现出来，政府开始重视对一系列倾斜政策制度的建立和完善。

八、电子化已成为趋势

随着网络技术的不断发展，交易活动的电子化已成为人们在交易过程中减少交易环节和成本的最好方式之一。政府采购作为一种特殊购买行为，一方面，它有采购的产品规模庞大、规格标准、合同格式化等特点，这些为政府采购的电子化的实施提供了便利条件;另一方面，政府采购要求信息集中、公开、迅速、便捷，电子化网络又具有相对应的特性。这两方面契合的过程，自然为政府采购制度信息效率的提高提供了必要的条件。中国早在现代政府采购制度初创时期就已对电子政府采购进行了一定程度的尝试，建立了具有网上查询、下载部分采购项目招标文件和合同下载功能的中国政府采购网。该网在一些地区的分支还建立了更为有效的政府采购网络管理体系，具备信息管理、项目管理、评估专家信息管理、数据库管理等功能，有的甚至能够在线投标。

九、政府采购市场开放步伐加快

中国是世界经济一体化的组成部分，随世界潮流而动是经济发展的必然规律，也是政府采购发展的必然规律。政府采购市场对任何一个国家都具有强大的吸引力，获取更多的国外政府采购市场可以加快经济发展，也符合中国的长远利益。中国已于2007年底提交了政府采购市场开放清单。随着中国财经对外交流与合作的深入发展，政府采购的国际化进程不断加快，领域也不断扩大。

综上所述，自1996年以来的十余年中，中国在不断研究与探索建立既具有本国特色又能与国际惯例接轨的现代政府采购制度。这不仅是提高采购制度本身激励约束效率与信息效率的内在要求，而且也是中国在经济体制转轨时期财政预算支出管理改革的必然要求。虽然政府采购制度在中国的实行时间不长，但其进展迅速且意义重大。可以说，建立政府采购制度作为中国财政支出三大改革的内容之一，既是中国完善财政支出发挥调控功能、加强财政支出管理的重要手段，又是中国反腐倡廉和整顿市场与财经秩序的必要的配套措施，还是中国适应国际一体化的迫切要求。