加强和完善旅游市场秩序监管的路径与对策

四、加强和完善旅游市场秩序监管的路径与对策

旅游市场秩序的监督管理主要是指国家或政府对旅游市场运行的公共监管，其目的在于规范各类旅游经营主体的市场行为，保护合法经营，取缔非法经营，打击不正当竞争行为，维护交易安全，保障旅游者的合法权益，促进旅游经济的有序运行和快速健康发展。

旅游市场的监管主体是国家以及代表国家行使职权的特定政府公共职能部门;监管的边界是旅游市场;监管的对象是旅游交易活动中所发生的一切市场行为;监管的性质是公共管理与公共执法;监管的依据是有关市场管理的法律、法规、规章和政策;监管的目标是建立和维护良好的旅游市场秩序，促进旅游业的和谐发展。

旅游市场失范的分析表明，在现阶段，市场机制不能使旅游市场形成“自发秩序”，需要加强和完善政府对旅游市场秩序的监管。

1.进一步建立、健全旅游法律法规，完善旅游法律规范体系

市场经济是法制经济，法律的完备体现着市场经济的成熟程度。旅游法律法规体系的建立，有利于全面规范旅游经济活动中各个市场主体的权利、义务和行为以及政府的行为。同时，旅游市场的监管是一种公共执法活动，旅游法律法规是旅游市场监管的依据和准则。因此，要依法行政，必须有法可依;有法可依，则首先必须加强立法。

近年来，我国的旅游立法虽然有一定的进展，但严重滞后于旅游业的快速发展:一是缺乏《旅游法》等基本法律;二是立法较分散，操作性不强;三是对旅游市场监管机构的定位和授权不够明确;四是对旅游消费者合法权益的保护力度不够;五是与国际接轨尚有一定的距离。⁽²⁰⁾

市场立法就是为市场主体定位，为市场行为定格，为市场后果定责。⁽²¹⁾旅游市场立法既要遵循市场经济的一般原则，体现公平、公正、信用、开放、透明、等价交换、契约自由等精神，也要反映我国社会主义市场经济和旅游业发展的特殊性。例如在立法战略的选择上，我们是考虑选择高度立法战略还是选择低度立法战略。所谓低度立法是指规范对象由少到多;容许例外由多至少;由习惯或判例发展成法律条文;处罚由轻到重。高度立法则相反。⁽²²⁾根据我国经济发展水平和市场发育程度的阶段性特征，选择“低度立法”战略比较符合我国旅游业发展的实际。

(1)加快《旅游法》的制定和出台。《旅游法》是我国旅游法律体系中的“基本法”，也可称为“旅游宪法”。但一直以来，我国尚未制定过一部全面、系统的旅游基本法律或单行法律。而旅游基本法的缺位使得整个中国旅游法制建设处于“群龙无首”的状态，也使得地方性旅游立法活动缺乏可遵循的立法根据和原则。这种状况也是引起目前旅游市场秩序混乱的重要原因之一。因此，旅游基本法的制定不仅对于旅游法律体系的建立和发展具有非常重要的意义，而且对于我国旅游业的整体发展也具有直接的规范和指导意义。《旅游法》的内容重点应放在明确旅游业在国民经济和社会发展中的地位;确定国家发展旅游业的原则和措施;确立合理开发、科学利用旅游资源和环境保护的制度;明确旅游者的合法权利，规定对旅游者权益的保护;明确旅游行政管理机构的权限与职责;规范旅游者的投诉与受理程序;规定对侵害旅游者权益的处罚等方面。

(2)健全旅游行政法规和规章。行政法规是由国务院制定和颁布的规范性文件的总称，通常以“条例”的形式出现。而行政规章则是由国务院各部委单独或联合制定的规范性文件的总称。目前，我国的旅游行政法规只有《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《风景名胜区管理条例》以及一些与旅游有关的出入境管理、旅客运输损害赔偿、税收等规范性文件。但后面这些都不是针对旅游业发展而专门颁布的旅游行政法规，在适用性上有一定的局限性，有的还不相协调，需要进一步完善与修订。与其他部门法相比较，旅游行政法规的类型和数量远远不够，与我国旅游大国的地位极不相称。应尽快制定《旅游资源开发与保护条例》、《旅游饭店管理条例》、《旅游安全与旅游保险条例》等行政法规。同时，要进一步清理、补充、修改各类旅游行政规章，制定和颁布各项旅游行业技术标准和规范。

(3)抓紧地方性旅游立法。近年来，一些地方为了实现和保障旅游业在本地产业中的支柱性地位，相继出台了一些地方性旅游法规。但由于各地市场经济和旅游业发展程度不同，这些地方性旅游法规立法水平参差不齐、内容不一，还有与国家政策导向相悖的情况。因此，要抓紧制定和颁布地方性旅游法规，细化旅游立法的针对性和可操作性，拓展地方旅游立法的空间，注意把比较成熟的政府行政规章及时上升为地方法规。这样既完善了地方立法，又为旅游基本法的制定和颁布积累了丰富的地方立法经验。⁽²³⁾

(4)旅游立法要考虑立法的系统性和适应性。良好的旅游市场秩序不是仅靠一部法律或法规规范而成的，而是由一系列不同类别、不同层次、结构合理的法律、法规和规章等共同发挥作用促成的。完善的旅游法律、法规体系必须注重国家和地方的两级立法，并且要合理协调两级的立法关系。国家立法要先于地方立法，要在宏观上能够规范和引导地方立法;地方立法要与国家立法相互协调，增加国家立法在地方的适应性，细化国家立法的可操作性。同时，要完善公司法、反不正当竞争法、反垄断法、价格法、保险法、食品卫生与安全法、消费者保护法、合同法、广告法等相关法律法规，建立完善的旅游法律法规体系，注重对旅游交易行为、竞争行为的规范和对旅游消费者权益的保护。而且随着中国入世后国际化进程的加快以及科学技术的发展，我国的旅游立法必须正视国际化和信息化带来的影响和挑战。一方面，要对现有的旅游法律体系做必要调整，废止和修订与我国对WTO的承诺相悖的法律，使之尽可能与国际通行的做法相一致;另一方面，要针对有关法律漏洞尽快研究、制定相关法律，避免出现法律真空。例如，针对互联网技术在旅游业中的广泛应用，要加紧制定相关法律法规，规范“虚拟旅游市场”，防止旅游交易风险，提高旅游交易的安全性，切实维护旅游消费者权益。

总之，健全的旅游立法是我国旅游业快速健康发展的前提和保障，加强旅游立法是培育、规范旅游市场秩序，应对和接轨WTO的客观需要，因而具有重要的战略意义。

2.健全和完善旅游市场秩序公共监管体系，强化政府行政执法的核心职能作用

旅游业是一个综合性很强的产业，旅游市场是一个涉及面非常广泛的市场，因此，旅游市场秩序的监管比较复杂。

西方国家市场经济成熟发达，它们对市场活动的监管和市场秩序的维护积累了相当丰富的经验，形成了以司法执法为主、行政执法为辅的市场监管模式，构建了健全、完善的市场监管体系。而我国还处于市场经济的成长时期，市场体系不完备，市场管理的法治化还有待时日;市场管理中的司法制度不健全，司法执法成本高、效率低。由于司法手段诉讼时间长，程序复杂，当事人耗费精力大，而且实行的是不告不理的方式，因而它在调整情节轻、当事人又急于解决的矛盾和冲突时便有明显的局限性。由于司法执法力度不够，许多判决的案件难以执法，甚至出现打赢官司却赔本的怪现象，所以人们一般不愿意选择司法途径解决问题。行政手段的约束力量虽然不如司法手段强，但它在市场监管中有明显的优势:行政执法机关可以主动出击，随时发现问题并随时处理。对一些交易纠纷可以直接做出裁定，避免了繁琐的诉讼程序。行政执法既具有直接性，又具有灵活性;既具有广泛性，又具有一定的权威性，而且执法成本相对较低，执法效率相对较高。因此，行政执法模式非常适合我国转型时期社会经济发展的实际情况，也是正在成长阶段的旅游市场秩序监管的必然选择。

我国目前的旅游市场管理涉及旅游、工商、物价、质量技术监督、卫生、林业、城建、土地、文化、宗教、环保、商业、公安、外汇、出入境、海关、交通等许多部门，由于缺乏《旅游法》、《市场管理法》等基本法律，各市场管理机构的设立、地位、职权、执法程序等都没有明确规定，因而缺乏法律所赋予的权威性，而且由于多头执法、分散管理，削弱了市场管理的统一性、权威性，执法活动受到多种因素的干扰，难以收到预期的效果。实践证明，现行的旅游市场监管体制已不能很好地适应我国旅游业快速健康发展的要求，需要进行切合实际的改革、创新，建立一个有权威的综合性的旅游市场公共监管组织机构。

目前，我国旅游市场的监管工作主要由旅游局下属的质量检查所负责。由于旅游局是一个行业行政主管机构，它本身不具备监管权和行政执法权，也没有执法的手段，而且旅游质量检查所级别低，检查范围有限，因此，它并不能履行好监管旅游市场、维护旅游市场秩序的重任。

根据国务院“三定方案”的规定，只有工商行政管理机关是国家法定的综合性市场监管部门和行政执法机关，它负责维护市场秩序的主要任务。另外，物价、质量技术监督等也负责单项性的市场监管任务。而旅游市场是社会主义大市场和社会主义市场体系中的重要组成部分，它理应纳入上述监管机构的监管范围，接受上述市场监管机构的监管。从我国市场监管体制的实际和旅游业发展的状况来看，旅游市场秩序公共监管组织体系应由工商、物价、质量技术监管、卫生、公安、环保、土地、城建、文化、旅游、外汇、海关等相关机关组成，共同成立一个全国性的旅游市场监管委员会，由国务院直接领导和协调，合署办公，各负其责。另外，在全国设立长三角、珠三角、中部地区、东北地区、环渤海湾地区、西部地区等几大区域旅游市场监管委员分会，负责本区域旅游市场秩序的维护。

上述旅游市场监管委员会或分会应依法成立，具有独立性、统一性、权威性、高层次性的特点，具有市场监管和行政执法权。该公共监管机构的成立，能有效地履行国家赋予的维护旅游市场秩序的职能。

3.建立旅游市场秩序评价体系，有效实现旅游市场秩序监管目标

市场秩序是指由不同因素影响而形成的市场运行状态。它包括完全有序(F₀)、基本有序(F₁)、局部有序(F₂)、局部无序(G₂)、基本无序(G₁)、完全无序(G₀)等几种状态。⁽²⁴⁾旅游市场秩序监管的目标就是要使市场运行达到F₀和F₁的状态。那么，如何识别旅游市场秩序的好坏呢?一条有效的途径就是建立旅游市场秩序评价体系。通过这种方法对市场秩序状态进行评估分析，就能明确旅游市场运行所处的警界区域。如果旅游市场运行处在“绿灯区”，则表明旅游市场秩序良好;如果处在“黄灯区”，则表明旅游市场秩序有一定的问题了;如果处在“红灯区”，则表明旅游市场秩序比较混乱，要采取措施进行整治了。即使是“绿灯区”，如果在若干评价指标中有某一个或几个指标亮“红灯”，也需要进行治理。通过科学分析获得的市场秩序的真实信息，为政府制定旅游经济政策提供充分依据，也为市场监管部门实施对旅游市场秩序的监管提供行动指南。

旅游市场秩序状况受多种因素的影响。根据这些影响因素我们设计了三套旅游市场秩序的评价标准及指标体系:

(1)旅游市场行为标准及指标体系:包括旅游市场主体进、出行为指标;旅游市场交易行为指标;旅游市场竞争行为指标等。

(2)旅游市场安全标准及指标体系:包括旅游消费者权益安全、旅游经营者竞争安全、国家和社会公共利益安全(环境保护、文化遗产保护)等。

(3)旅游效益标准及指标体系:包括旅游经济效益、旅游社会效益、旅游环境效益等。

上述三种指标体系选择方案各有侧重，各有优势，也各有不足。如果将三套指标体系进行合成，然后通过打分、加权，其评价旅游市场秩序的效果可能会更客观、更全面。其结构如图9.4所示。

图9.4　旅游市场秩序评价指标体系图

设计旅游市场秩序评价指标体系是一项非常复杂、困难的工作，技术性非常强。尽管如此，我们也必须做好这项工作。因为旅游市场秩序评价体系的建立，有利于客观评价我国旅游市场的运行状态，从而为有效地实现旅游市场秩序监管目标提供科学的依据。

4.加强旅游市场运行过程的控制，实施旅游市场秩序的全方位监管

旅游市场主体进入市场，开展市场交易活动，最后退出市场，这是一个完整的市场运行过程，也是一个动态的运行过程。旅游市场秩序的监管，就是对旅游市场运行过程的控制。

促进旅游业快速健康发展，必须对旅游市场秩序进行全方位的监管，必须对旅游市场运行过程进行全程控制。从旅游市场监管的内容来看，重点要抓好如下工作:(1)旅游市场进入秩序的监管。要依据《公司法》、《企业登记管理条例》等法律法规，通过企业法人登记管理和营业登记管理，赋予企业或个人从事旅游经营活动的权利，依法确认其市场主体的经营资格和法人地位，通过“经济户口”的管制，规范市场主体的进入行为，将不符合条件或规范的经济组织或个人阻隔在市场之外，从而保障市场主体进入的规范化、有序化。市场管理机关监管的重点是打击无证经营，如黑社、黑导、黑店等。旅游市场客体进入秩序的监管主要是对一些违禁违规旅游商品、旅游服务的监管，如文物、珍稀野生动植物、封建迷信品、赌博、色情服务等，规范旅游商品或服务的交易。(2)旅游市场交易秩序的监管。主要是对旅游市场交易活动中的合同行为、价格行为、商品或服务质量等进行监管。重点打击旅游合同欺诈行为、旅游价格欺诈行为和旅游服务质量、旅游商品质量的欺诈行为，特别是所谓“零团费”行为、强迫游客交易行为、擅自提高价格行为等，要坚决打击，以保护旅游消费者的合法权益，维护正常的旅游市场交易秩序。(3)旅游市场竞争秩序监管。主要是规范旅游市场竞争行为，打击虚假旅游广告、假冒他人旅游产品、收受回扣、窃取他人商业秘密、滥用市场优势地位、倾销和地方保护主义等不正当竞争行为，维护旅游市场竞争秩序。(4)旅游市场退出秩序监管。主要监督旅游企业之间的兼并、合并行为，依法规范它们的市场退出行为，打击弄虚作假和其他违规退出行为。

旅游市场运行状态的控制从过程来看，应抓好事前控制、事中控制和事后控制的各个环节。事前控制就是一种预防性控制，它是针对未来可能发生的活动及其结果进行的事先控制，它在一定程度上可以避免或防止事后控制和事中控制所产生的失误，它对旅游市场失范行为的发生起预防作用。例如，对颁布的旅游法律法规和政策进行广泛宣传;对各类旅游企业经营人员进行政策、法规的教育培训;举办各种旅游政策、法规知识讲座和展览;设立咨询电话、投诉电话，疏通信息渠道;建立旅游市场秩序预警系统，定期、不定期地发布旅游市场运行警示等。另外，建立旅游企业“经济户口”，实行档案集中管理、网络管理及信用等级管理等，都是预防旅游经营主体违法越轨、扰乱旅游市场秩序的有效方法，对旅游市场失范行为起到预先控制的作用。事中控制指对旅游经营主体行为及市场运行进程进行的日常控制，它着眼于现时市场控制的执行情况及即时的结果，具有及时纠偏、修正、修复的功能。例如，旅游“黄金周”期间派遣工作组到各地旅游市场巡查即是一种即时控制，它对旅游市场运行中出现的问题能及时采取措施予以解决，不至于使问题扩大而造成市场失序的局面。例如，对旅游市场的专项整治;对黑社、黑导的打击;对所谓“零团费”问题的处理等。其重点在于对违法行为的打击和处罚，从而对其他旅游经营者起到警示作用。这样，对旅游市场的监管可以形成一个事前、事中、事后相联结的环扣链条，全方位发挥作用，以保障旅游市场有序运行和健康发展。

5.创新市场监管方式，增强旅游市场的执法效果

我国旅游市场秩序的监管采取的仍然是传统的运动式的集中专项整治的方式，这种方式具有“集中力量打歼灭战”的特点，有利于在特定时期整治比较严重的市场失序问题。但这种方式是一种“短、平、快”的方式，不是一种日常监管方式，而且成本较高，收效并不十分明显。随着旅游业的快速发展，旅游市场竞争更加激烈，旅游市场主体之间的矛盾和冲突也日益尖锐，那种传统的市场监管方式越来越不适应日趋复杂的旅游市场发展形势，需要进行改革与创新。

改革和创新旅游市场监管方式，其实质在于增强旅游市场执法的效果，提高旅游市场监管的效益。一般来说，管理成本最低而又能产生最好管理效果的监管方式，就是理想的监管方式。国家对旅游市场秩序的监管主要体现在两个方面:一是对旅游经营主体的规范与监管;二是对旅游市场行为的规范与监管。那么，旅游市场监管方式的改革与创新也主要是围绕这两个方面进行。

任何旅游经营者要取得合法的经营资格，都必须到工商行政管理部门登记注册，经确认以后才能成为市场经营主体。旅游业为特许经营产业，旅行社、景区经营等都需要行业主管部门的审批许可，然后才能到工商部门登记注册。随着市场化、国际化程度的加深，旅游行业的前置审批将逐渐减少，直至最终被取消。从管理方式来看，旅游行业要逐步实行由审批制向准则制的转变，也就是说，将来设立旅游企业，只要符合企业设立的法定条件和标准，就可以自由设立，取得合法的经营资格。而对旅游经营主体的管理，要通过建立旅游企业登记管理信息系统进行，充分利用现代化手段进行科学管理，提高管理效率。同时，对旅游企业的管理要逐步由直接监管向间接监管方式转变，主要通过年检制度和分类管理方式，将旅游企业置于社会监督之下，而且通过建立旅游企业违法、违章底案备注检查制度，将数次违法的旅游企业清除出市场。

实施对旅游市场行为的有效监管可能要比单纯对旅游企业进行规范和监管复杂得多、困难得多。这不仅因为旅游市场活动纷繁复杂，而且市场形式的多样化、市场发育的多层次性本身就给监管活动增加了难度。因此，选择什么样的监管方式对有效维护旅游市场秩序就显得特别重要。根据旅游业的行业特点和旅游市场发育的程度，旅游市场行为的监管可采取以下几种方式:(1)巡查制。巡查制是一种适合于无形市场发展和秩序要求的市场监管方式，其特点是实现旅游市场由“静态监管”向“动态监管”的转变。主要内容是:设立旅游警察机构，市场执法以属地管理为原则，以巡回检查为形式，注重对旅游市场运行过程的监督，及时检查旅游经营主体资格以及各种经营行为，受理投诉，即时查处违法违章行为，并通过定期检查、专项检查、随机抽查、达标检查等措施，实施对旅游市场全方位的监管。(2)专项整治。此种方式适合于短期任务的完成。根据旅游市场运行中出现的比较突出的问题，集中精力进行突击检查，即时处理，如对黑导、“零团费”的专项检查等即属于这种方式。其特点是处理力度大、速度快、短期效果好，但它不是一种长效机制，容易出现走过场的现象。(3)网络化管理。这是一种以电子信息技术和网络技术为平台的“电子市场监督”方法或“网络市场监管”方法。其特点是由内部业务网的电子办公和利用互联网进行的电子监管、电子服务组成，包括内部公文处理系统、业务处理系统、档案资料计算机存储查询传输系统、市场主体行为网络管理系统、信息发布和咨询服务系统等。电子市场监管方式提高了旅游市场秩序监管的公开化、透明化程度，大大增强了旅游市场监管机关的工作效率和执法效果。

6.充分发挥行业监督和社会监督的积极作用，加大旅游市场运行的社会约束力

政府公共监管是我国旅游市场秩序监管体系的核心，而行业监督、旅游消费者监督和新闻舆论监督是政府公共监管的必要补充。

旅游行业组织是由旅游企业组成的一种开放式管理的社会性组织，它的使命是使自己成为自律双向协调式管理机构。一方面，它掌握着丰富的行业信息，可以向政府提出行业管理建议;另一方面，它通过制定行业规范对行业内部的企业进行自律。因此，行业组织对旅游市场秩序的作用在于充分发挥它对行业企业的自律性规范和管理的作用，它可以利用对行业内部的约束，有效预防旅游企业失范行为的发生。消费者协会是代表消费者利益的民间组织，在我国它还具有半官方性质。消费者协会主要是通过受理消费者投诉、进行专案调查、代理消费者或直接提起诉讼、调解消费纠纷等间接地监督企业的市场行为。目前我国还设有专门的旅游消费者组织，旅游消费者大多通过消费者协会进行维权。随着我国消费者自我保护意识的增强，消费者协会将在维护旅游消费者权益、促进旅游市场良性运行和健康发展方面，发挥越来越大的作用。新闻舆论是一种非常重要的社会力量，它的监督作用不可小视。它通过曝光、揭露旅游企业的不法经营行为，引起社会的广泛关注，进而对旅游企业产生强大的社会压力，迫使其改邪归正。同时，新闻舆论对政府的市场执法行为和旅游者的消费行为也具有很强的约束力。因此，加强旅游行业监督和社会监督，能很好地弥补政府公共监管的不足之处，从而对规范旅游市场运行、维护旅游市场秩序、促进旅游业快速健康发展具有不可替代的作用。