论我国人民代表大会的自律权

论我国人民代表大会的自律权

沈静怡

新中国成立以来，我国各级人民代表大会及其常务委员会在开会期间未出现扰乱会议秩序的现象。但是，近年来，随着各级人大代表权利与利益意识的增强，人大及其常委会开会期间开始出现人大代表或常委会委员扰乱会场秩序的现象。⁽¹⁾针对这一问题，我国的法律和人大的议事规则等都没有防范、处理规定。本文拟从法理角度，针对我国全国人大及其常委会自律权提出一些思考和建议。

一、议会自律权

作为各国宪法体制中的一个重要国家政权机关，议会对于内部议事单位的组织和议事期间议会内的秩序多有自我管理、自我约束的权力，这种权力，被学者们冠以不同的称谓。我国台湾地区学者陈新民教授称国会自律权，曾繁康教授则使用国会特权及免责权，而日本学者称之为议会自律权。凡此种种，虽所用概念不同，然其重要内容无不包括在内。本文用“议会自律权”，一则“国会特权”概念，涵盖内容纷繁复杂；二则国会特权的形成源于过去专门针对君主专制的历史，在现代国家民主政治体制下，国会为保障自身议事顺利进行、独立与尊严，完成所负职责，自律其身，排除外部及内部干扰，无特权之谓；三则特别依我国情形，将自律权之适用范围扩展至享有地方立法权之地方人大及其常委会。

议会自律权，是指各议院有关组织、运作等议院的内部事项，有不受行政权、司法权及其他议院干涉，得自主决定的权力。⁽²⁾议会自律权依其法律来源不同可分为宪法授权、法律规定和法律授权三种。第一种情形，宪法直接授权国会制定规范自身行为之规则。如《美国宪法》第1条第5款第1项和第2项规定：“参众两院应自行审查本院议员的选举、选举结果报告和议员资格”、“参众两院得规定本院议事规则，惩罚本院扰乱秩序的议员，并经2／3议员的同意开除议员”；《俄罗斯联邦宪法》第101条第4项规定：“两院各自通过自己的议事规则并解决自己活动的内部程序问题”；《意大利宪法》第66条规定：“各院审定其议员的资格，并裁决有关不得当选和不得兼职的事项”等等。这种议事规则、议会惩戒等因直接依据宪法而由议会制定，其性质并非法律，所以其效力低于法律，自当无疑。第二种情形，国会制定法律授予议会自律权。《日本宪法》虽然在第55条规定：“两议院各自裁判有关议员资格的争议。但撤销议员资格，必须有出席议员2／3以上多数作出决议”，第58条第2款规定：“两议院各自制定有关会议、其他程序以及内部纪律的规定，并得对破坏院内秩序的议员进行惩罚，但开除议员必须有出席议员2／3以上多数作出决议”，将“有关议会会议与其他程序以及内部规律”的事项，除了宪法上隶属法律范围之外，委诸国会两院自主立法，但是，日本国会专门制定《国会法》，这部法律不但规定了有关国会两院与政府等对外关系、两院之间关系的事项，还涉及了属于两院内部固有规则的事项，即规范议会和议员秩序。第三种情形，如我国台湾地区所谓“宪法”并没有规定议会自律权，但《立法院组织法》授权议会自律权和制定议事规则，显然，议会之议事规则来源于法律授权之自治规章。⁽³⁾第一种情形下，如果只有宪法的规定，而没有制定议会法，宪法规定之外的许多事项都属于自治范围，由议会通过规则加以规定，通常议会自律权的范围比较大一些；第二种情形下，因为存在议会法，以法律的形式来规定议会议事规则，只有在议会法的范围内，议会才有权自行制定规则，议会自律权的范围通常要小一些。第三种情形下，既不受宪法的限制，也不受法律的限制，议会自律权的范围也比较大。

议会自律权包括哪些内容？学者观点不一。日本宪法学家芦部信喜教授认为，议会自律权，是为了保障议会、议员无妨碍地履行职责所享有的权力和权利的总和，包括议会内部组织自律权和议会运作自律权两部分，前者包括议员资格争讼裁判权、对议会会期前被逮捕议员的释放要求权、议会职员选任权等，后者包括议院规则制定权、议员惩戒权等。⁽⁴⁾我国台湾学者曾繁康教授于考察英国议会特权与免责权发展历程和其他西方国家宪法有关规定后，详细列出该项权力的三项内容：一是，议会议决其本身各种程序规则的权力，即议事规则制定权；二是，议会审查本院议员资格权，此项权力于英国众议院，即意味着议院有权审查当选议员之议员资格于法律上有无瑕疵、当选证件是否完备；于美国众议院，则意味着众议院有权审查当选议员人品道德有无瑕疵，并决定应否允许其进入议院行使职权，而议院的决定，即为有关议员资格之最后处分，其他国家机关均不得置喙；三是，议院有权处分破坏议院特权之人，具体可分为处分藐视议院、藐视议员个人以及不服从议院命令与干涉议院行政之权，处分方法有劝告、谴责、罚款和监禁四种，该项权力是维持议院自身权威的重要手段。⁽⁵⁾

两位学者所指议会自律权的内容多有相同之处，如议院议事规则制定权、议会议员资格争讼裁判权等，惟在议会是否拥有处分破坏议院特权之人权力，即纪律处分权、议会惩戒权等，观点有分歧。检视议会自律权，其核心乃指议会有权自我组织与自我管理，因而应当包含两部分内容：第一部分为议会本身的组织和运行方面的权力，议会的自我组织权力包括议员资格争讼裁判权、对议会会期之前、之中被逮捕议员的释放要求权、建立议会内部的组织、服务和工作机关及其管理制度权、议会职员选任权等。议会运行的权力，包括议会制定议事规则的权力、议员惩戒权、议会纪律处分权。第二部分为议会重要组成部分的议员特权，即议员言论免责权和人身特别保障权。

二、我国人大及其常委会必须拥有自律权

西方国家宪法、法律确认议会自律权，自有其道理。国际议员联盟在一份《议会与议员免责特权报告》中指出，设定议会特权的目的是为了保障议会的自由，权威与尊严是议会履行其职能所必需的。⁽⁶⁾我国人民代表大会不同于西方国家议会，人民代表大会是否也应拥有自律权呢？有论者认为，我国不实行三权分立原则，我国人民代表大会不应仿效西方国家基于三权分立原则而设立的议会自律权。⁽⁷⁾笔者不赞同此意见：

第一，议会自律权的设立目的之一为维持议会议事秩序。各国议会议员人数虽有多少之区分，但议会是一集体行使权力的重要国家机关，几百上千人群聚一堂，如果没有明确的议事规则、没有严明的纪律加以约束，议会又怎能完成其议事决策职责？所以，对议会如何展开议事活动，议会自应有权加以规范；对扰乱议会秩序之人，无论是议员，还是议员之外其他人等，议会自当有权加以处分。这一点，与是否实行分权原则没有必然瓜葛。我国不采用分权原则，人民代表大会本质上也与西方国家议会不同，但是，我国人民代表大会的性质和功能与西方国家的议会是相同的，它们都是人民的代议机关，都代表人民的意志，都行使国家立法权等重要国家权力，在国家政权机关体系中都占有重要地位。因此，制度上必须保证人民代表大会议事功能的充分实现。人民代表大会这样一个人数庞大的议事组织，需要采取各种措施维护会议秩序，人大自律权是各级人大履行宪法、法律职责所应当必备。

第二，西方国家议会自律权的设立以三权分立作为背景，但这仅仅是设立这一权力众多因素之一，且不是主要因素。追溯英国议会自律权的历史，可以发现，这一权力早在英国资产阶级革命前就已经慢慢形成，资产阶级掌控议会之后，由于这一权力有助于议会职能的履行而得以保留。议会自律权是维持议会独立性及其尊严，保证其不受任何其他国家机关或个人干涉与控制的基本条件与手段，也是建立议会民主制度不可缺少的前提，是政治民主在代议制中的鲜明体现和具体运用。与西方资本主义国家宪法惯例或宪法、法律肯定议会自律权的目的相似，我国人民代表大会毫无疑问也应基于使人民代表大会排除来自行政、司法机关的干涉，保证其地位、尊严而拥有该项权力。

追溯历史，我们可以发现，我国宪法和法律早已承认人大自律权，只是这部分自律权未被冠之以自律权的名号而已。1949年9月22日，中国人民政治协商会议主席团通过了《中国人民政治协商会议第一次全体会议议事规则》，这个议事规则规定了作为临时代议机关的中国人民政治协商会议第一次全体会议的议事规则，包括法定人数规则、表决规则、发言规则等。1953年颁布的《全国人民代表大会组织法》肯定全国人大代表的人身特别保障权的同时，还设立了代表资格审查委员会，实质上授予全国人大以人大代表资格审查权。1954年宪法正式建立了类似于西方国家保障议会议员的特殊保障制度，如赋予全国人大代表人身特别保障权。1954年通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》则赋予县级以上各级地方人大代表人身特别保障权。现行宪法在1954年宪法的基础上，重新确认全国人大代表的人身特别保障权，增加规定全国人大代表言论免责权。现行宪法没有如美国、日本等国宪法那样，直接在宪法中授予人民代表大会以议会自律权中其他权能，但是，基于最高国家权力机关或地方最高权力机关的宪法地位，人民代表大会自当拥有该项权力的比较完整的权力内容，否则，既与人民代表大会的宪法地位不相符，亦对其职权行使构成障碍。因此，1982年宪法修改之后，全国人大及其常委会先后依据宪法制定了《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，同时在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）、《地方人民代表大会和人民政府组织法》等法律中规定了有关人民代表大会代表管理与处理等方面的制度措施，形成了较为完整的人民代表大会自律权。

三、现行宪法和法律下我国人民代表大会自律权的内容

我国人民代表大会及其常委会的自律权包括以下内容：第一，由宪法规定的内涵在国家立法权之中的全国人大及其常务会的议事规则制定权；全国人大代表的言论免责权、人身特别保护权，后两项权利看似属人大代表特权，实质是为人大议事无妨碍地进行而设置；宪法授予的全国人大及其常委会设立专门机构的权力。第二，由《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》、《代表法》以及各地方人大及其常委会制定的《议事规则》所授予的，人民代表大会及其常委会会议秩序维护权。第三，由《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》、《代表法》以及各地方性法规授予的代表资格审查权。《代表法》所授予的各级人大代表言论免责权、县级以上人大代表人身特别保障权。此外，宪法和法律授予的县级以上（不含县级）人大及其常委会的针对人大代表的罢免权。

（1）人民代表大会及其常委会议事规则制定权

议会的独立程度和权威性，往往体现在议会议事规则的制定和议会会议的召集方面。能否制定或坚持议事规则，是议会是否具有独立性的体现，它意味着议会能够选择自己的工作方式，能保证议会会议的平稳有序，能调整与政府的关系。因此，议会议事规则往往由议会自行制定，或者由议会根据宪法或法律制定。⁽⁸⁾这项权力是议会最重要的针对议会内部事务的自治权力。议会议事规则主要包括议会会议制度、议会议事程序以及应遵守规则的规定。

我国宪法并无直接授权全国人大及其常委会议事规则制定权，而是由全国人大及其常委会依据各自国家立法权分别制定了《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，两者性质上属于法律。《全国人民代表大会议事规则》规定了全国人大会议的种类及会期、人大会议的组织、会议的公开制度、开会的法定人数、会议的议事程序（议案的提出、讨论、表决）等内容。《全国人民代表大会常务委员会议事规则》则规定了全国人大常委会会议的种类及会期、会议的组织、会议的公开制度、开会的法定人数、会议的议事程序（议案的提出、讨论、表决、议事记录；听取和审议报告；国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，询问和质询；调查委员会的组织）、全国人大常委会委员发言和时间等内容。各个省级人大也多依据宪法和立法法所授予的地方立法权制定了内容相似的地方人民代表大会或常委会议事规则。

（2）人民代表大会及其常委会会议秩序维护权

从学理上说，人大及其常委会会议秩序维护权，应指人大及其常委会为维护人大或常委会会议秩序，针对扰乱会议秩序的行为执行内部纪律，或自行决定动用警卫和警察力量的权力。秩序维护权是人大及其常委会不可或缺的一项维持人大或常委会会议正常秩序的一项权力。此项权力针对扰乱人大或常委会会议秩序和滥用免责权的违规行为，可以通过人大议事规则的形式，予以纪律上的处置，例如劝告、通报、诫勉、约束行为等。

然而，该项权力在《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》以及各级地方人大及其常委会议事规则中均未予以重视。而事实上，此项权力不可缺少。比如，《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》以及地方人大及其常委会议事规则中，大都明确了人大代表及其常委会委员在各种人大、常委会会议上的发言规则，如发言时长、发言应当围绕会议主题等。问题是，如果与会的人大代表或常委会委员不遵守发言秩序，会议主持人是否有权予以提醒或警告，针对其中情节严重者是否有权勒令其退场？如果人大代表或常委会委员的发言超出议题范围，⁽⁹⁾会议主持人是否有权停止其发言？随着人大及其常委会中人大代表、常委会委员权利意识、监督意识等增强，类似在西方国家议会中经常出现的有意无意破坏议事规则的现象会越来越多。为了维护人大或常委会会议的秩序，必须赋予会议主持人相应的维护会议秩序的权力，事实上，人大会议上已经出现这类情况。⁽¹⁰⁾

1994年，中共中央办公厅曾发布《关于印发全国人民代表大会常务委员会机关参照试行国家公务员暂行条例实施方案的通知》。按此通知，全国人大常委会组成人员纪律处分事项和惩戒措施适用《国家公务员暂行条例》有关国家公务员处分和惩戒的规定。2000年11月，全国人大法工委在回复中共中央纪律检查委员会有关全国人大常委会组成人员之外的人大代表和委员如何进行纪律处分时，指出：关于县级以上地方各级人大常委会组成人员纪律处分和处理程序问题，法律没有规定。《全国人民代表大会常务委员会机关参照试行国家公务员暂行条例实施方案》规定：“全国人大常委会组成人员、全国人大专门委员会委员，实行所在部门的人事管理制度。”根据这一原则，县级以上各级人大常委会组成人员因违纪需要给予警告、记过、记大过和降级处分的，建议由其行政关系所在的机关决定；需要给予撤职和开除处分的，建议先由本级人大罢免其常委会组成人员职务，再由其行政关系所在的机关办理相应的行政处分手续。⁽¹¹⁾

按照上述答复，我国人大代表和人大常委会组成人员的纪律处分，原则上由其行政关系所在的机关决定。但是，这一答复并没有明确发生在人大会场内的人大代表不恰当行为是否也由其行政关系所在的机关决定处理。事实上，《国家公务员暂行条例》以及2005年制定的《国家公务员法》中有关国家公务员惩戒规定并不适用于人大代表，因为人大代表在人大会议履行代表职责时，其身份不是国家公务员，且人大代表在人大会议期间扰乱会场秩序和议事进程的行为也不属一般公务员违纪行为的范畴。有论者认为，人大代表和常委会组成人员违反人大议事规则的行为可适用《国家公务员法》有关公务员纪律惩戒的规定，如果其行为属于违反治安管理的行为，则适用《治安管理处罚法》的规定。⁽¹²⁾需要强调的是，如果人大开会期间发生人大代表阻挠会议进行，或出现人大代表打架、斗殴等行为，作为行政执法人员的治安警察可以依据《治安管理处罚法》进行处置，那么，人民代表大会的尊严和权威将会受到严重损害。因此，有必要将这类行为的处置权归于人大本身。

议会的自律权关乎议会的尊严，自我管理，也关乎议会议事程序是否能够顺利执行的问题。各国宪法和法律将这一权力授予议会，这是对议会的尊重。作为人民行使国家权力的人民代表大会，应当拥有自行管理人大会议秩序之权，将一部分的警察权授予人民代表大会。当然，人大及其常委会秩序维护权并非一概排除人大之外的司法机关权力之介入，而仅是将一部分警察权授予人大，人大秩序维护权以其对国家行政权、刑罚权关系而言，并不能享有全面的排他性及独立性，仅具有局部性，一旦超越议会维护秩序权所保障的法益——维持议会、议事秩序，行政权力、司法权力自可介入。

法律有必要对此作出规定。这一点，可借鉴西方国家宪法的规定，如《德国基本法》第40条第2项规定：“议长在联邦议院大厦内行使管理权和行使警察的权力。在联邦议院范围内，非经议长的批准不得进行搜查或扣押”。当然，也可借鉴西方国家的一些做法。西方国家议会认为议员的行为违反议会内部规则和程序，议会经多数决对议员予以纪律处分。比如，法国议会规定，议员无故缺席会议次数超过应出席次数1／3的，议会将取消其职务津贴；议员参加无记名投票的次数不足总次数1／2的，将削减其职务津贴的1／3；美国国会议员如果有破坏国会秩序的行为，或拒绝遵守议院内为维持秩序而制定的规则，议会可将其拘押；议长有权拒绝阻挠议事的议员的发言权；⁽¹³⁾有些国家议会规定的处罚措施还包括停止出席议会会议、勒令退场、记过等。⁽¹⁴⁾

（3）人民代表大会及其常委会代表资格审查权、罢免权

西方国家议会的自律权，一方面对议会外发生效果，另一方面又对议会内部发生效果。议会自律权中对议会内部发生效力之权力之一是针对议会议员的惩戒权。结合各国宪法和法律的规定，议会惩戒权作为一项专门针对议会议员行为的自我处理权力，主要包括三项权力：除名权、训诫权、开除权。除名权，主要针对当选无效之议员或于当选时，其行为品德与议员身份不相称者，议院有权将其除名，如《美国宪法》第1条第5款第1项规定：“参众两院应自行审查本院议员的选举、选举结果报告和议员资格”。训诫权，则是针对议会议员不当行为或有其他错误，通过议院多数投票，由议会进行惩罚。当事议员必须当众接受指责。此种惩罚不涉及议员身份的去留。如美国国会参众两院历史上曾有过多次公开训诫各自议院议员的纪录。⁽¹⁵⁾与此类似，为了保证议员的行为符合伦理规范，不少国家的议会成立了专门的政治伦理审查委员会，专门审查议员的行为是否符合政治伦理。如，当日本国会政治伦理审查委员会认为某位议员有政治的、道义的责任时，可以根据2／3以上多数的决议，对该议员进行遵守行为规范的劝告、一定期间自我控制的劝告或要求特别委员会对其进行劝告等。⁽¹⁶⁾

开除权，是指当议会认为议员的行为严重违反议院纪律，议会以多数投票决定开除当事议员，被开除的议员丧失议员身份。议会开除议员的具体原因是多种多样的。如未经允许缺席议会超过法定次数、渎职，议员丧失公民权、丧失政党党员身份等。⁽¹⁷⁾如美国国会众议院在2002年7月24日，开除了一名来自俄亥俄州的国会众议院议员特拉菲坎特，理由是此人因收受贿赂、逃税和欺诈被法庭判罪，国会道德委员指控他违反了道德标准。⁽¹⁸⁾2005年12月，印度国会经过长达5个多小时的辩论，最终决定开除11名涉及贿赂丑闻的议员。⁽¹⁹⁾

依据宪法和法律，我国各级人大及其常委会拥有针对人大代表的惩戒权，但该项权力并不完整。各级人大及其常委会所拥有的代表资格审查权虽其名称不同于除名权，但是法律效果类同。我国《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》第50条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会”，第51条规定：“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”，《代表法》第49条规定：“代表有下列情形之一的，其代表资格终止：（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的；（三）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的；（五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的；（七）丧失行为能力的”，第50条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告”。这些规定表明，如果人大代表的选举本身不合法，人大代表就不能拥有合法的代表资格，如果人大代表任职期间出现了《代表法》第49条所规定的丧失代表资格的情形，我国各级人大及其常委会有权宣告该人大代表的代表资格终止。

惟《代表法》第50条规定之含义不甚清楚，容易引起歧义。《人民之声报》曾报道称：“山东省莱西市第十六届人大常委会第二十二次会议决定，终止陈某的市十六届人大代表资格，原因是该代表未经批准已经连续二次无故不出席莱西市第十六届人民代表大会会议。”⁽²⁰⁾针对山东省莱西市人大常委会的决定，学界出现了两种不同的声音。庄根森先生认为，对山东省莱西市人大常委会及时进行缺会代表的代表资格终止应当肯定，但也应当指出其决定终止缺会代表资格的程序操作是于法无据的。应当明确：人大常委会无权决定终止人大代表资格。⁽²¹⁾滕修福先生则认为，未经人大或常委会会议审查确认，代表资格不能“自行失效”；代表资格终止，人大或常委会不仅仅是“公告”而已，应有对代表资格终止的真实性进行审查和合法性进行确认之必要。⁽²²⁾笔者认同滕修福先生之意见，人大代表资格不能自行终止，必须要由人大或人大常委会作出有关实质性审查，是否确实符合《代表法》第49条所规定的代表资格终止的法定条件，再行决定代表资格是否终止。理由如下：第一，代表资格委员会无权就代表资格是否终止作出最终决定。《代表法》第49条规定了7种导致代表资格终止的情形。其中，除罢免需要人大或常委会通过审议罢免议案的形式予以通过之外，其他的情形，似乎无须通过人大或常委会审议并表决即可由代表资格委员会审查并报常委会公告。人大所设立的代表资格委员会是人大及其常委会的下设工作机构，无权作出具有对外效力的决定，其向人大常委会报告代表资格审查结果，性质上只是代表资格委员会向人大或常委会提出的建议，而不是最终决定，是否同意这个报告，并且赋予其法的效力，必须由人大或常委会作出决定。第二，除名或开除人大代表是人大及其常委会的一项重要事项，必须经过人大或常委会审议表决才能通过。在西方国家，除名议员是议会的重要事项，因此需要投票表决，并需达到法定多数才能通过。以色列、美国、韩国等，除名议员至少须经2／3多数才能通过，有些国家如芬兰则要求5／6的多数。⁽²³⁾我国人大及其常委会拥有自律权，而代表除名权或开除权自是人大及其常委会自我组织、约束人大代表或者常委会委员行为的一种手段。《代表法》应增设针对代表资格终止的审议表决的规定：先由代表资格委员会向人大或常委会提出代表资格审议报告，然后再由人大或常委会审议并表决，须有2／3多数才能通过。

罢免权是我国县级以上各级人大及其常委会的又一项剥夺由其选举产生的上一级人大代表资格的权力，类似于西方国家议会的开除权。只是这项权力的主体不是人大代表所在的人大，而是作为选举单位的下一级人大或常委会。目前，我国县级以上各级人大代表多出现于其违法犯罪之后，在被追究刑事责任之前被罢免。笔者同意有关学者的意见：将县级以上人大或常委会针对那些因犯罪行为被追究刑事责任的人大代表的罢免权替换为开除权，使涉事人大代表丧失人大代表身份。⁽²⁴⁾这样，涉事人大代表所在人大或者常委会就可行使开除权，使罢免权与开除权予以区分，让罢免权回归政治审判的正道，也让开除权发挥其约束人大代表行为的作用。

宪法和法律，没有规定我国人大及其常委会针对人大代表或常委会委员的训诫权，实际上，对于人大代表或常委会委员在履职或者工作生活中涉及道德的问题，人大或常委会可以组织调查委员会，在查清事实的基础上予以道德上的谴责或处置。当然，这些纪律和道德上的处置，可以引起对代表资格的质疑，甚至成为代表罢免和辞职的前置措施。⁽²⁵⁾

（4）人大代表言论免责权与人大代表人身特别保障权

言论免责权是指议员在立法机关各种会议上享有发言和表决不受法律追究的权利。人身特别保障权，是指议员基于其特殊的政治地位和法律身份而享有的、有别于普通公民的、一种使其人身自由受到特殊程序保护的保障性权利。

之所以将人大代表的言论免责权与人身特别保障权置于议会自律权中，是因为这两项权利从法律性质上看，具有双重性质。一方面，保障议员个人的言论自由和人身自由。代议民主制政体中，代议民主的性质和功能都是由议员来体现的，议员必须能够畅所欲言地表达民意，无所畏惧地批评政府和司法。为了保证议员能够有效地从事这些活动，防御其他权力的干涉，必须要为议员设置一定的特权。另一方面，保障议会自身的独立地位，议员的活动与议会的运行密不可分，没有议员的言论自由和人身自由，就不可能有议会的独立地位。鉴于此，西方国家宪法和法律，我国现行宪法和代表法对这两项权利均予以肯定。

学界有许多有关人大代表言论免责权和人身特别保障权的论述，在此不必赘述。惟有牵涉人大代表言论免责权效力的问题需要特别关注。如果人大代表在人大会议或人大常委会会议上发表言论时故意对他人进行侮辱、诽谤，该代表或常委会委员是否仍可免责？不可否认，言论免责权是议会民主制度有效运作和功能充分发挥的重要保障和结构性要素，但这并不表明言论免责权是无条件的和“绝对”的免责。⁽²⁶⁾人大代表如果在人大会议上出现漫无边界超出会议议题的言论，甚至是肆意地对他人进行人身攻击，扰乱会议秩序，不应属于言论免责的范围。无论如何这一特权是有边界的，否则就会妨碍议会正常的议事活动。也正因为如此，许多西方国家宪法或法律对该项特权作出了限制性的规定。如《日本国宪法》第51条规定“两议院议员在议院所作的演说、讨论或表决，在院外不得追究责任”，这一条文规定表明，就言论本身而言，免责范围只限于议员职务上的正式发言，不包括会上的私语和会下在走廊或休息室的谈论；就场所而言，免责范围限于议院之外，不包括议院内之有关言论。比如，日本有一叫穗积七郎的议员在国会演说，指责当时的佐藤首相是卖国贼，这话如在院外讲，很可能构成毁誉罪而被起诉，但在议院内虽不能构成刑事案件，却被惩罚委员会提议处以停止出席议院30天。⁽²⁷⁾而瑞典王国《议会法》第12条规定：“任何人不得在会上无礼地对待他人、肆意进行人身抨击、或者表现出某种不符合正常秩序的言行。发言的议员必须紧扣议题，不得离题”，以及以色列《议会法》第28条规定：“会议主持人如认为发表有碍国家安全时，得依照议事规则所规定的方式，禁止其发表”，直接以法律限制明确言论免责的范围，约束议员在议场内的言论，保障议院正常的议事工作。

有论者担心如果人民代表大会自身、人民代表大会主席团或人民代表大会常务委员会对人大代表在人民代表大会或人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决给予纪律处分、道德惩戒或除名，那么，人大代表的言论免责权就会受到人大的侵害，建议将《代表法》第29条（现为第31条）修改为：代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究或者任何其他形式的迫害。⁽²⁸⁾诚然，保护人大代表议事的积极性很重要，但是保障人民代表大会议事职能的顺利展开同样重要，最佳状态是这两方面的利益都能兼顾。肯定人大代表言论免责权的目的在于排除外部的干涉，使人大代表能够畅所欲言，表达民意，而非放纵以侮辱、诽谤，侵害他人人格尊严为目的的特权。如果人大代表滥用言论免责权，在人大会议上的发言与议事无关而侵害其他公民或其他人大代表的人格尊严，而仍不负责任，则不但国家与个人两受其害，而且也显非所以设定其言论免责特权的本意。所以从这个角度来看，对人大代表在人大会议上的言论予以一定程度的限制是必需的。⁽²⁹⁾

美国参议院议事规则和众议院议事规则中有关美国国会议员发言的如下约束可作参考：（1）不能粗暴无礼，不能作不必要的使人厌烦的言词。（2）不能离开议题转向其他议员用辱骂、伤害或无礼的言词做人身攻击。（3）应严格限制以所讨论的主题为范围。（4）不可任意辱骂、讥笑或诽谤他人。（5）议员批评政府应保持一般礼貌的风度。⁽³⁰⁾

【注释】

(1)据《东方早报》2009年3月25日报道，2008年3月19日浙江省嵊州市人民代表大会期间，代表在分组审议政府工作报告时，市人大常委会委员杜仁尧突然起身，拔拳打了人大代表黄林朝，小组审议一度中断。2009年3月23日，嵊州警方给出了处理结果：杜仁尧因殴打他人被处以500元罚款。参见周瑜、张明星：《嵊州人大常委拳打代表罚款500》。

(2)阿部照哉、池田政章、初宿正典、户松秀典：《宪法——总统篇、统治机构篇》，周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第266页。

(3)陈新民：《宪法基本权利之基本理论》（下册），元照出版公司1996年版，第280—282页。

(4)芦部信喜：《宪法》，李鸿喜译，元照出版公司2001年版，第276—277页。

(5)曾繁康：《比较宪法》，三民书局1994年版，第249—256页。

(6)转引自韩大元：《试论国会议员的言论免责权》，《外国法译评》1996年第1期。

(7)杜强强、施蔚然：《议会纪律自律与我国人民代表大会的性质》，载韩大元主编：《中国宪法事例研究》（第5卷），法律出版社2010年版，第149页。

(8)田穗生：《议事规则的制定与议会会期》，《楚天主人》1995年第5期。

(9)2010年3月全国政协会议在分组讨论中两位政协委员就发言权问题发生争执。李委员在他发言的半个多小时中，先花近20分钟时间阐述国内形势继而用了十几分钟时间提出，应该注意公众场所的不文明行为，比如抽烟和随地吐痰。面对此情形，来自广州的黄委员提出质疑：大家来北京开会不容易，时间也有限，你不应该花那么长时间扯一些鸡毛蒜皮的小事。而李委员觉得开会就应该让与会者畅所欲言，黄委员凭什么不让人说话，说话是一种权利。参见黄鸣鹤：《罗伯特议事规则联想》，《民主与法制》2010年第13期。

(10)广州市人大代表邓成明因为在人大会议发言时被环保局局长打断，在环保局局长作出解释并表示“不再插话”之后，邓代表仍然未经会议主持人同意，愤然离开会场。参见祝勇：《发言被局长打断人大代表愤然走人》，《南方都市报》2009年11月12日。

(11)乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答》（修订版），中国民主法制出版社2006年版，第265页。

(12)杜强强、施蔚然：《议会纪律自律与我国人民代表大会的性质》，载韩大元主编：《中国宪法事例研究》（第5卷），法律出版社2010年版，第146—147页。

(13)何俊志、王伊景：《议员行为的约束和规范》，《浙江人大》2005年第8期。

(14)陈荧：《资本主义国家议员制度简述》，《山东人大工作》2003年第3期。2011年8月，韩国国会议员康容硕因对一名想当播音员的女生说了贬低女性的话，并进行性骚扰，因而被告到韩国国会“伦理特别委员会”。随后，韩国国会投票通过停止议员康容硕9月份出席国会的议案。由此，康容硕在一个月内不能参加国会活动，在这期间只能拿到一半的津贴、立法活动费和特别活动费。参见：《韩议员性骚扰女生未被国会除名　投票时记者被清出会场》，载环球网，http://world.huanqiu.com/roll/2011-09/1967318.html。

(15)孙哲：《左右未来——美国国会的制度创新和决策行为》，复旦大学出版社2001年版，第382页。

(16)陈荧：《资本主义国家议员制度简述》，《山东人大工作》2003年第3期。

(17)田穗生：《议员的权利与身份终止》，《楚天主人》1995年第3期。

(18)《美国众议院将一名犯有腐败罪行的议员开除出国会》，载中国新闻网，http://news.sina.com.cn/w/2002-07-25/1501649065.html。

(19)陶冶：《印度开除11名贿赂丑闻议员　最少受贿100多美元》，载中华网，http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20051228/12985175.html。

(20)转引自庄根森：《人大常委会无权决定终止人大代表资格》，载人民网——中国人大新闻，http://npc.people.com.cn/GB/14252917.html。

(21)庄根森：《人大常委会无权决定终止人大代表资格》，载人民网——中国人大新闻，http://npc.people.com.cn/GB/14252917.html。

(22)滕修福：《人大的权力不仅仅是“公告”而已——兼与庄根森先生商榷》，载北大法律信息网——法学在线，http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=59358。

(23)田穗生：《议员的权利与身份终止》，《楚天主人》1995年第3期。

(24)杜强强：《人大代表惩戒宜由罢免制改为开除制》，《法学》2006年第10期。

(25)洪开开、王钢：《人大代表履职约束机制研究——兼对代表法修改的若干建议》，《人大研究》2010年第7期。

(26)杨临宏、于强：《对民意代表议论免责权的再关注》，载《公法研究》（第2辑），商务印书馆2004年版。

(27)董番舆：《论全国人大及其常委会的议事原则——与日本比较》，《比较法研究》1990年第2期。

(28)刘远征：《人大代表的特殊保障制度——1954年以来的回顾与反思》，《政法论丛》2005年第3期。

(29)易卫中：《国外议员言论免责权的限制》，《吉林人大》2010年第1期。

(30)易卫中：《国外议员言论免责权的限制》，《吉林人大》2010年第1期。