第二节东北老工业基地金融政策和

第二节　东北老工业基地金融政策和 立法现状及其存在的问题

一、我国绿色金融立法现状及其存在的问题

(一)我国绿色金融立法的实践基础

目前我国绿色金融的模式主要有绿色信贷、绿色保险和绿色证券三种。由于后两者刚刚起步，且规模和作用比较有限，因此，目前绿色金融的主要发展方式是绿色信贷。通过绿色信贷政策，2007年全国有12家重点污染企业因为上了原国家环保总局递交给中国人民银行和银监会的黑名单，贷款受到了金融机构的限制^[5]。2007年，我国取消了553项高耗能、高污染产品的出口退税。

在实施绿色信贷方面，部分银行采取了比较切实有效的行动，比如中国工商银行对“两高”行业制定了行业信贷政策，形成了全行业绿色信贷建设的战略目标、总体框架和实施步骤，还将企业环保信息纳入信贷综合管理系统(CM2002)。此外，工商银行还在2007颁发了《关于推进绿色信贷建设的意见》，把开展绿色信贷列为重点工程，全面建立健全环保依法合规工作责任制和问责制。要求各行抓紧建立环保政策的“一票否决制”，以国家产业政策和环保政策为基础，严格信贷市场准入，即对违反国家产业政策、环保政策，可能对环境造成重大不利影响的项目，一律予以否决。交通银行也制定了本行发展绿色信贷的实施办法，即《交通银行绿色信贷工程建设实施办法》，发布了关于切实规范环保标识分类提高“绿色信贷”工程质量的通知。交通银行是国内第一家对全部信贷客户和业务实行环保分类管理的商业银行。

在银行推行绿色信贷政策上，表现最为突出的是兴业银行。其不但制定了落实绿色信贷的《环境与社会风险管理政策》，建立了主要行业信用业务准入细则及信用审批制度。在具体实践上，2006年兴业银行基于品牌和市场价值还与国际金融公司(IFC)签署了《能源效率融资项目合作协议》，成为国内首家推出“能效贷款”产品的商业银行。根据该协议，国际金融公司向兴业银行提供2亿元人民币的本金损失分担，以支持最高可达4.6亿元人民币的贷款组合。兴业银行以国际金融公司认定的节能、环保型企业和项目为基础发放贷款。国际金融公司为贷款项目提供相关的技术援助和业绩激励，并收取一定的手续费。能效贷款并非只是提供信贷产品，而是深挖节能减排行业的供应链，除了向节能减排企业提供融资支持以外，还提供财务顾问服务，并且帮助能够产生二氧化碳等温室气体减排量的企业发现碳交易价值^[6]。2008年10月，中国兴业银行宣布接受“赤道原则”，成为国内首家“赤道银行”，与商业银行国际准则接轨。

总体来说，我国银行业绿色金融实践仍存在不足，这既是与我国正处于经济转型期，粗放型的经济发展方式使经济增长仍然依赖于高投资、高能耗的传统行业有关，也与我国绿色金融立法不足有密切联系。但不能否认的是这些绿色金融实践为绿色金融立法做了很好的积淀和准备，将对通过立法来进一步完善绿色金融法律制度提供有益的参考。

(二)我国绿色金融立法现状

2001年6月，由原国家经贸委、中国人民银行等八部委联合发布了《关于加快发展环保产业的意见》。该意见指出，加快发展环保产业是我国国家产业政策之一，中国人民银行和商业银行对此应有相应的法律对策，通过各种金融手段大力扶持和优先发展科技含量高、附加值高、低污染、低耗能的产业和产品，促进产业结构合理化，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

2007年，原国家环保总局、中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于防范和控制高污染行业贷款风险的通知》，即银行在放贷时要纳入环境风险评估，用金融手段有效地控制污染企业，使污染企业更加注重环境保护。同时还通过完善监管政策，加大监管力度来确保绿色信贷落到实处。在具体操作上实行有差别的监管激励与约束政策，将绿色信贷及相关工作作为银行业金融机构评级的重要内容，将评价结果与被监管银行业金融机构的分支机构准入、高管人员任职、业务发展相挂钩，落实到位的就给予奖励;反之，则给予相应的惩罚。2007年7月，又发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》(以下简称《意见))，主要目的是把强化环境监管与规范信贷管理紧密结合，把企业履行环保政策法规情况作为信贷管理的重要内容，把企业环境守法情况作为对企业贷款的前提条件。环保部门向金融部门所提供的环境信息包括企业环境违法、排放总量超标、发生重大或特大环境污染事故或事件、拒不执行环境行政处罚决定等。由此可见，绿色信贷制度促进了企业加快淘汰落后产能和工艺，加强技术创新和改造，强化污染治理，在一定程度上改变了“企业环境守法成本高、违法成本低”的状况。

2007年11月，中国银监会发布了《节能减排授信工作指导意见》。根据银行业的实际情况，在指导和督促银行业金融机构防范高耗能、高污染风险，调整和优化信贷结构作出规定。要求银行业金融机构将促进全社会节能减排作为本机构的重要使命和应履行的社会责任，强化本机构全体员工的节能减排意识，全面掌握节能减排政策法规和标准，大力增强授信工作的科学性和预见性。银行业金融机构要从战略规划、内部控制、风险管理着手防范高耗能、高污染带来的各类风险，加强绿色金融制度建设和执行力。同时该《指导意见》还要求银行业金融机构应依据国家产业政策，对列入国家产业政策限制和淘汰类的新建项目，不得提供授信支持;对不同类型的项目授信进行分类管理;对属于限制类的现有生产能力，且国家允许企业在一定期限内采取措施升级的，可按信贷原则继续给予授信支持;对于淘汰类项目，原则上应停止各类形式的新增授信支持，并采取措施收回己发放的授信。银行业金融机构要充分利用国家实施节能减排战略带来的业务发展机遇，加强金融创新，积极开发与节能减排有关的创新金融产品。该《指导意见》吸收了“赤道原则”的部分理念，对银行业金融机构提出了一些引导性的要求，即有条件的大银行可以参照国际良好做法，结合自身特点和实际，在项目融资管理、环境和社会风险管理方面建立一套先进的、科学的、有预见的制度措施，对促进绿色信贷的发展具有重要意义。

(三)我国绿色金融立法存在的问题

我国关于绿色金融的立法刚刚起步，立法尚存诸多不足和缺陷，主要表现在:立法层次过低，缺乏强制力和约束力，可操作性不够强，范围狭窄仅限于绿色信贷且过于笼统，欠缺责任追究机制和惩罚机制等，比如在《节能减排授信工作指导意见》中只是宣示性地声明各个金融机构必须认真贯彻执行，并没有在具体内容上明确不遵照执行应该承担什么样的法律后果，缺乏相应的责任追究制度和惩罚手段，致使该文件规定的金融支持节能减排措施难以落到实处。

由此可见，我国尚未建立起完善的绿色金融法律制度，这些零零碎碎出台的意见和指导性文件不成体系，相互之间缺乏关联，导致其很难肩负起绿色金融战略在我国全面实施的重任，很难为绿色金融的发展提供足够的法律保障和制度支撑。因此，我们应大力加强绿色金融立法，构建完善的绿色金融法律制度，并积极引导和推动绿色金融的深入发展。

二、东北老工业基地金融政策措施现状及其存在的问题

(一)东北老工业基地金融政策措施现状

东北老工业基地振兴规划实施以来，信贷政策配合货币政策的总量调节功能，逐步发挥了信贷政策引导信贷资金流量和流向，优化经济结构调整，从而促进经济金融全面、协调、可持续发展的作用。

1.从信贷投放总量上

东北三省本外币贷款增速高位回落后总体趋向平稳，信贷投放节奏不断趋向均衡。截至2010年年末，东北三省本外币各项贷款余额为3.4万亿元，同比增长19.7%，比上年降低12.0个百分点。其中，辽宁省全年本外币各项贷款新增3400亿元，同比减少514亿元;吉林省本外币各项贷款新增976.92亿元，本外币贷款增速同比下降13.2个百分点;黑龙江省2010年本外币各项贷款新增1245.0亿元，同比减少320亿元。在信贷政策调控下，贷款的节奏趋向均衡，2010年上半年东北三省新增人民币贷款占全年新增人民币贷款比例为61%与上年相比下降15.5个百分点。

2.从信贷投放结构上

各地的信贷投放结构不断优化。一方面是信贷投放的产业结构更加合理。近年来，央行不断探索实施差别化信贷政策，加大了对东北老工业基地产业转移的资金支持力度，引导金融机构积极支持中西部和东北三省基础设施建设和特色产业发展。2010年年末，中西部和东北三省人民币贷款余额为19万亿元，占全国39.7%，较2005年末提高0.6个百分点。从分省情况看，辽宁省金融机构在为装备制造业企业兼并重组、关键产品创新和升级以及配套产业发展等方面发挥了关键作用。截至2010年末，辽宁省装备制造业贷款余额1532.6亿元，增长18.41%，占各项贷款余额的7.86%;当年新增贷款249.9亿元，占各项贷款新增额的7.44%。同时辽宁省实施绿色信贷政策，严格限制对高耗能、高污染行业的信贷投入，加快对落后产能和工艺的信贷退出步伐，有力地支持了国家产业政策的调整。吉林省加强对重点领域和薄弱环节的支持，有效缓解农户和小企业融资难问题。黑龙江省金融机构信贷结构调整保持了与经济结构调整的一致性，利用中长期贷款支持重大项目建设，从贷款投向看，主要集中于城市建设、道路改造、能源开发及民生工程等领域。其中，水利环境和公共设施管理业、制造业交通运输和邮政业当年新增贷款均超过百亿元，分别增长213.1亿元、128.2亿元和95.7亿元。另一方面信贷投放的期限结构长期化。随着各大区域战略推进，各省中长期贷款占全部贷款的比重上升。其中，2010年辽宁省中长期贷款投放量创历史新高，全年本外币中长期贷款累计新增2952亿元，占各项贷款新增量的86.8%，全年累计新增短期贷款620亿元，同比减少54亿元。吉林省由于票据融资量的大幅下滑，造成中长期贷款累计新增量达到1040.1亿元，超过各项贷款新增量63.18亿元。黑龙江省当年新增中长期贷款1084.2亿元，比上年多增28亿元，中长期贷款累计新增额占全部贷款新增额比重达到87.1%。

3.信贷政策对个人消费以及中小企业、“三农”等经济薄弱环节和重点领域的支持力度明显增强

2010年东北三省个人消费贷款新增额在其人民币各项贷款新增额中的比重提高6.4个百分点，其中辽宁省个人消费贷款新增额611亿元，比上年多增151.3，吉林省个人消费贷款比2009年增加56.4亿元;涉农贷款增量在其人民币各项贷款增量中的比重提高13.6个百分点;小型企业贷款增量在其人民币各项贷款增量中的比重提高6.1个百分点，信贷政策效果逐步显现。

(二)东北老工业基地金融政策存在的问题

东北地区落后的金融发展水平制约了老工业基地振兴。在东北地区金融发展的诸多问题当中，银行不良贷款问题突出，而这一问题的根源是金融生态环境不佳。东北地区金融发展水平落后还表现在金融深化程度低于全国平均水平，银行业金融机构发展较迟缓，直接融资比重偏低等方面。

1.东北三省信贷资源配置的问题

在东北三省信贷政策对经济结构调整作用日益加深的过程中，也应该看到目前东北信贷资源的配置还存在不足，主要表现在以下几个方面:一是信贷资金的地区分布仍不均衡，辽宁省各项金融指标的总量远超过吉林省和黑龙江省的总和，三省中吉林省相对金融资源分布最贫瘠。二是信贷资源的行业分布不均衡，贷款主要投向建筑业、电力、煤气及水生产和供应业、制造业等大型国有企业或者是垄断性行业，而中小企业占有的信贷资源仍然较低。从2010年非金融机构部门融资额地区分布可以看到东北三省的中小企业融资额偏低，仅从债券融资中就可见一斑，东北三省中小企业集合债融资额仅占全国融资额的2.3%还有很大的发展空间。三是东北信贷资源的配置效率依然不高，各省从各自的经济利益出发，相互间的协调和配合依然不高，信贷资源不可避免的投向了重复建设的企业。

2.金融资源配置失衡与锁定效应并存

(1)金融资源配置结构与经济结构严重不对称

东北地区由于历史原因，国有经济的比重比较大。据2002年初步统计，东北三省国有及国有控股工业企业增加值占规模以上工业增加值的比重依次为黑龙江89.34%、吉林77.8%、辽宁62.7%，均远高于全国的52.8%的平均水平。但是，东北地区国有战线过长，布局分散，不易形成规模经济。从整体上看，东北地区大量国有企业亏损严重，甚至资不抵债，还有许多企业处于潜亏或微利状态。据统计，东北地区国有及国有控股企业资产平均负债率超过50%，亏损面在40%左右。因此，尽管国有资本占社会总资本的70%左右，但国有经济创造的增加值仅占GDP的30%。由于体制的限制，东北地区的银行长期以来坚持以国有企业为导向的贷款结构，市场机制介入程度很低，大量的金融资源一直不断地流向这些国有企业，实际是花钱向旧体制输血，导致金融资源配置效率下降。

(2)金融资源配置过程中的“锁定效应”明显

东北地区国有经济一直占绝对主导地位，民营经济发展缓慢，国有经济一统天下的局面始终难以改变，各省市形成了特色鲜明的产业结构，各地经济发展对单一产业的依赖程度很强，甚至形成“一业独大”的现象，在这样的产业格局下，以间接金融为主的东北地区，不可避免地出现了金融“锁定效应”，即一方面金融资源主要集中于国有大中型企业，非国有经济部门难以获得金融支持。经济结构制约了金融资源的优化配置，金融资源的配置结构反过来又强化了原有的经济结构，而国有部门的低效率必然导致金融资产质量低下和亏损严重，另一方面金融资源实际上主要投向了主导产业中的少数大型企业，中小企业仍然存在融资难的问题，使得金融业的兴衰与少数龙头企业发展状况高度相关，从而将产业的显性风险和金融的隐性风险捆绑在一起。这样就形成了金融锁定效应。一旦这些产业出现行业风险或者资源萎缩，必然会对金融业造成直接的影响，导致经济的衰退和金融业的损失。

3.银行经营效益差

东北金融发展效率低下的最显著标志就是在金融体系内部巨额的不良资产。由于国有企业比重大且长期处于旧体制的影响下，企业缺乏风险约束。投资饥渴症，严重导致银行贷款规模日益膨胀，企业负债率不断上升。尤其是在国有企业破产、兼并和改制过程中，银行贷款往往成为牺牲品。部分企业为逃废银行贷款而搞假破产、假合并的现象屡见不鲜，甚至出现了地方政府支持企业逃废债务的行为。因此，过去20多年，在从计划经济向市场经济转轨的过程中，东北三省金融机构累积了大量的不良贷款。与其他地区相比，东北地区银行体系的不良资产问题更为严重。近年来，东北地区不良贷款率逐年下降，但仍高于全国平均水平，属于不良贷款率较高地区。截至2008年，东北地区不良贷款总额比上年减少1231.92亿元，不良贷款率下降7.6个百分点，这主要得益于银行业改革的不断深入，以及准备上市的农行股份制改革进行的剥离不良资产行为。东北地区银行不良贷款总额和不良贷款率虽然实现双下降，仍高于全国平均水平。

4.直接融资占融资结构的比重偏低

过度依赖银行信贷融资是中国融资结构的一般性问题，但这一问题在东北地区表现得更为突出。在东北三省的融资结构中银行贷款(间接融资)几乎占到了全部份额。2006年辽宁省银行贷款所占比重为94.8%，吉林省为96.5%，黑龙江省为97.3%。直接融资(股票融资、债券融资)所占比重偏低与近几年来东北地区上市公司数量徘徊不前有直接关系。