实施技术援助和能力建设的挑战

三、实施WTO技术援助和能力建设的挑战

WTO的技术援助和能力建设至少面临四个方面的挑战，它们是:（1）确保WTO技术援助协调性地融入到更广的发展战略之中的困难，以及如何将一次次碎片化的能力建设整合起来的困难；（2）赞助方参与能力建设计划以促进赞助国家选民利益的驱动力；（3）发展中成员对技术援助和能力建设依赖的风险，这将破坏其自身的能力，除非技术援助被发展中成员整个组织机构和社会所吸收、消化；（4）多哈回合完成之后，WTO和其他与贸易有关的技术援助如果不能持续，其产生的后果可能使与贸易有关的能力建设不能维持其前期效果。

（一）技术援助和能力建设与更广泛的发展战略协调带来的挑战

由于技术援助计划缺乏长远规划，因而存在实践中协调性失衡的风险。由于赞助方希望将技术援助计划记入其名下，故它们更愿意不通过一个国际组织或一个共同基金而自己提供给受援方实质性的资金援助。如英国国际发展部的Susan Prowse认为，不同机构时常支持各种各样纵向的与贸易有关的技术援助动议而很少考虑横向的协调。^[34]纵向的技术援助导致的挑战就是如何将与贸易有关的技术援助计划更大程度上与受援方总的发展战略相协调。

而WTO也一直努力地试图提供一种与发展中成员发展战略相协调的能力建设计划，如WTO贸易与发展委员会的前干事Chiedhu Osakwe这样说道，我们不得不认识到我们面对的协调问题具有极大的障碍。在每一层面都面临协调问题的挑战，如在秘书处会面临协调问题的挑战，在受援方也会面临协调问题的挑战，在赞助方同样会面临协调问题的挑战。^[35]2002年WTO的技术合作审计报告（WTO's Technical Cooperation Audit Report for 2002）也证实说，2002年技术援助计划的活动不是作为系统的、协调性的多年技术合作计划的一部分而进行规划、设计或实施的，亦非为某一技术部门、一个国家或地区或下级区域而规划设计。相反，计划是一年一年的单项设计。因此，目前对受援方带来综合效益的技术援助计划更多的是偶然的结果而非通过系统努力所取得的成果。^[36]

因此很多的技术援助活动都是短期性的，包含有信息的散发，但其并非真正的技能发展和能力建设。^[37]早期的WTO技术援助报告以这样的术语描写技术援助活动，“提供了详细的信息”，“告知了政府”，或“解释了GATS的结构”。^[38]2003年的WTO技术援助报告承认无论是在国内层面，各机构层面或双边的赞助方与受援方之间，协调的挑战都是严峻的。报告发现，有很多临时性的要求和秘书处针对临时性要求而出现的无计划的应对。^[39]尽管如此，秘书处仍然认为，他们从过去的经历中学到了很多东西，为了将来协调的一系列产品，秘书处已设想了更有效的计划，每一项产品都有清楚的能力建设目标，这在文章的第二部分亦有所提及。

毋庸置疑，实施能力建设的目标比阐释能力建设要困难得多，其中之一便是为实现这一目标，该国必须有能力去协调、吸收所接受的技术援助并使之合理化。发展问题分析家Devendra Panday认为，对于一个各方面都需要协调能力的穷国来讲，如何将赞助方的援助融入并转化到自身的国内战略之中，然后实施这一战略是一件非常困难的事情。^[40]因此，一些国家告诉秘书处，它们需要技术援助去辨清它们的国内技术援助需要，它们也需要知道如何去经营所接受的技术援助资源。^[41]它们认为，如果技术援助的目的是发展广泛意识上的能力，那么座谈会和培训班等，价值甚微。^[42]尽管如此，临时性的要求更可能产生，尤其是当一个国家缺乏内部能力的时候。

再者，与贸易有关的技术援助战略的实施必须能够对WTO谈判和争端解决的动态作出反应。^[43]WTO总干事不断地强调多哈贸易谈判和工作计划急需支持。发展中成员也必须对地区和双边的贸易谈判作出反应。因此为使发展中成员有效地参与众多复杂的谈判，在技术援助请求的形式上需要灵活性。当谈判和争端解决的动向提出了新的需要时，发展中成员不希望技术援助的请求要提前6个月或1年提出。当然，这一灵活性又会与将WTO技术援助置于长期战略之中的设想发生冲突。

（二）赞助方政治需求带来的挑战

创建有意义的WTO能力建设计划可能会遭遇帮助受援方发展的目标与赞助方国内广大选民利益相冲突的挑战，因为每一个国家的政府官员都会受到来自选民的压力，无论这些选民是保护主义者或者是以出口为导向的倡导者。毋庸置疑，选民们希望阻止外国商品进入“敏感领域”并希望迫使其他国家立即实施对知识产权的保护和其他要求，而无视另一个国家的发展优先需求，赞助方也不得不对此有所反应。赞助方可能会将援助限定在对其国内公司有利的方面^[44]，因此技术援助绝不是免费的。

虽然从总的说来发展中成员对接受援助极其需要，但也有人质疑发展中成员是否从WTO所谓的“技术援助”动议中成为真正的受益人。如前所述，很多发展问题分析家认为，对知识产权保护的实施，尤其是以一些富裕国家所要求的方式实施，对穷人来讲并不是他们优先需要发展的项目。^[45]然而，为提供技术援助，WTO与之签署“合作协议”的第一个组织便是世界知识产权组织（WIPO）。1998年7月，WTO和WIPO宣布了一项新的联合动议，以帮助WTO成员的发展中国家能在2000年1月达到对知识产权保护的承诺。^[46]同样，其他早期的WTO能力建设计划不断地提到“旨在帮助单个国家将其现存的立法和规章适应诸如海关估价、贸易救济和TRIPS、关税表的调整等方面的WTO协议”。^[47]对非洲国家的一项特殊动议是“帮助受援国实施WTO下的义务”。^[48]在对2003年坎昆部长级会议的建议中，推荐给WTO秘书处的1048项技术援助和能力建设计划中，大多数是有关“新加坡议题”的，而这些是欧盟的首要要求。^[49]当然，可能有人反驳说，如果没有这样的技术援助，发展中成员将更不能有效地投入到新加坡议题之中。再者，很多发展中成员并没有反对将这些问题包含在技术援助之中。尽管如此，问题仍然存在，高呼需要将这些议题纳入谈判之中的是欧盟，而当欧盟的提议没有受到太多的重视时，欧盟就抱怨说技术援助不能预见到对现存WTO协议的实际实施和应用。^[50]即使人们对WTO引发的大量的规则变化采取积极的态度，但在一个资源有限的世界里，当发展援助提供在某一领域，如知识产权保护领域，而不是提供在发展中成员更需要的其他领域时，也会存在机会成本的问题。

很多发展中成员对WTO秘书处提供的技术援助持谨慎的态度，因为监督WTO预算的成员是技术援助的主要赞助方，这无疑会加重受援方的担心，尤其是当WTO秘书处人员到发展中成员去提供技术援助时，他们不是去与当地人民交换意见，去谈论是否WTO规则对其发展是好或是不好，帮助他们寻找有哪些实施协议的选择和需要权衡的问题，也不是去为发展中成员提供咨询，让它们了解就WTO义务可以如何根据有利于其发展的目标作解释，而是督促发展中成员履行其WTO义务。这更是加剧了受援的发展中成员对WTO秘书处人员实施技术援助动机的不信任，因此，在接受技术援助的过程中，它们要不断地与秘书处人员进行斗争以使其国家利益获得尊重。发展中成员总的说来感谢它们所受到的技术援助，但问题是，如果秘书处成员履行其使命时不是只去推行一项规则，而是阐明它并以一种更开放的方式去实现它，那么技术援助可能会更有效。

（三）对技术援助和能力建设过分依赖的挑战

实际上，对技术援助和能力建设项目成功与否的评价并不在于援助的数量而在于该项目是否能使一个国家经过自身的发展而具有设计和实施有效战略计划的能力。如发展问题专家David Ellerman所说的那样，根本性的问题在于如何“为自助提供援助（supplying help to self-help）”。^[51]前述的OECD指南同样提到了加强伙伴国家在赞助方离开之后继续自助的必要。^[52]目前面临的挑战是如何避免援助的提供所带来的对援助的不断需求，因为发展中成员对援助依赖的倾向十分明显。例如，对非洲发起的JITAP计划的最初受援方并不希望从该计划中“毕业”出来，虽然多年之后，该计划打算从援助最初的部分非洲国家转为援助该大陆其他的非洲国家。当发展中成员变得依赖于外部的资金，无论其是否为资助WTO事务或其他事务，技术援助计划实际上都有可能破坏当地能力的发展。至少从短期看，WTO的资源对于创设这样的依赖性的确太有限了，其资源的分布也很分散。然而，对于缺乏潜在能力的国家来讲，“为自助提供援助”的难题仍然存在，除非技术援助被发展中成员以更广泛的方式制度性地、全社会地吸收，否则技术援助将具有极其有限的长期影响。

（四）确保技术援助和能力建设持续发展的挑战

根据WTO总干事咨询顾问团所撰写的“WTO的未来”中的报道，很少的技术援助基金是直接通过WTO预算进行的，因而发展中成员期望将来对技术援助的努力要有资金的保证和具有预见性。^[53]实践中，多数技术援助基金都是由单个WTO成员临时赞助给WTO技术援助项目的。因为这些赞助方希望从其提供的资金中看到回报。如果与贸易有关的技术援助不能产生赞助方认为理想的结果，那么以后可能就不会再有这样的援助。为此，WTO秘书处经常召集赞助方和受援方就WTO能力建设产品的使用进行会谈。

但问题又出现了，如何定义援助成功与否和其最后的期限呢?成功是以多哈回合是否结束来衡量吗?成功又是以多哈回合是否导致了某些发展中成员所期望的市场准入的开放来衡量吗?或者说，能力建设是否已成为WTO的制度安排因而具有长期性?显然，多哈回合本身并不能解决发展中成员对与贸易有关的能力的需要。

目前提供的技术援助被认为“明示或暗示地”作为对发展中成员同意发起多哈回合的响应，其中也包括新加坡议题。当2004年7月新加坡议题中的三个议题都被搁置时，WTO技术援助未来的走向就成了问题。在随后的坎昆部长级会议上，当很多发展中成员抵制将新加坡议题纳入工作计划之中时，欧盟的代表就发出警告说，坎昆的最终成果需要对技术援助的重要性进行重新评估，由于将来多哈发展回合的范围是什么还不太清楚，因而成员们需要重新考虑未来技术援助的范围。^[54]加拿大也建议秘书处随着时间的推移而降低与贸易有关的技术援助费用并应成为技术援助的协调者而非发送者。^[55]

相反，发展中成员总的说来坚持认为技术援助和能力建设应该成为WTO的一项根本性活动。^[56]一些秘书处的观察家认为，既然技术援助多多少少已在WTO内制度化，从政治上讲，要大范围的削减技术援助很困难。在WTO的高层会议上，一位美国代表也同意能力建设应该是WTO工作持续努力的一部分。^[57]无论如何，赞助方对WTO技术援助计划有效性的界定以特定目的的实现为标尺的评判标准，将影响未来技术援助资金的定位，至于那些目的如何定义我们在此就在所不论了。