技术援助和能力建设计划回顾

二、WTO技术援助和能力建设计划回顾

受秘书处人力资源的限制、加上对秘书处使命认识的不足以及来自其他成员的压力，WTO可以提供的技术援助类型是有限的，但在GATT和WTO下的技术援助和能力建设随着时间的进展也在发生不断的变化。WTO秘书处总共有大约630名职员，大部分还是翻译人员和其他辅助工作的职员，相比而言，世界银行有大约1000名职员，而国际货币基金组织大约有2700名职员。^[15]由于来自各成员的压力，虽然秘书处旨在进行以受援方为导向的技术援助，但一些成员相比另一些成员来讲会在技术援助计划中发挥更大的决定性作用。如在WTO的预算委员会中，技术援助的赞助方政府往往发挥主要的作用，他们发挥作用的主要方式是监督和限制秘书处的所作所为。

直到WTO成立为止，GATT的技术援助主要通过在日内瓦举行“贸易政策课程”的形式进行，在GATT49年的历史里，秘书处组织了77场这样的培训课程。^[16]随着WTO成员的增多、规则的辐射和调整范围的扩展，很多发展中成员抱怨WTO发展所带来的新的要求。在1995年9月，WTO发起了一项针对最不发达成员的技术援助基金^[17]，1996年，WTO公布了旨在“增强对多边贸易规则的了解”和“帮助实施承诺义务和充分利用WTO规则”而进行技术合作的指南。^[18]根据该指南，技术援助的首要模式仍然是“培训课程”和“信息及培训材料的发放”，并以“专业性的技术座谈会”方式进行补充。

在1996年12月的新加坡部长级会议上，WTO宣布了一项更广泛的针对最不发达成员的与贸易有关的技术援助一体化框架（Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance，简称“IF”），参与IF计划的，除WTO外，还有其他5个国际组织，它们是联合国贸发会议（UNCTAD）、国际贸易委员会（ITC）、联合国发展计划（UNDP）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行。这些国际组织与双边的赞助方一道合作，以确保对最不发达国家提供的与贸易有关的技术援助在最大程度上保持协调。另外，WTO、UNCTAD和ITC还同时发起了一项联合的技术援助计划（Joint Integrated Technical Assistance Programme，简称“JITAP”），以帮助部分最不发达成员和其他非洲国家。JITAP计划中WTO主要负责在那些受援国家建立WTO“查阅中心”，包括计算机终端和互联网的进入，并向当地官员提供最新的WTO动向。

分析家们对IF和JITAP以及WTO早期的技术援助计划颇有微词，认为除了受制于资金的不足外，WTO传统的角色无法使得秘书处提供技术援助时专门接受此类技能的培训。^[19]需要援助的要求大多来自驻日内瓦的代表，因而能力建设的努力没有很好地与国内环境相协调，导致当地缺乏消化技术援助和能力建设的能力。^[20]虽然能力建设的实践也有过成功，但这项制度被指责为以“僵硬”（rigid）的方式进行，因为它要求需要技术援助的请求必须在早于年度计划开始实施的至少6个月前提出，技术援助的很多活动都被认为是“一次性的事件”（one-off event），几乎没有什么持续性的影响，当时人们注重的是技术援助的数量而非质量。^[21]

随着2001年多哈回合的发起和多哈发展议程全球信托基金（the Doha Development Global Trust Fund，简称DDAGTF）的创建，与贸易有关的技术援助和能力建设计划增多了。如在2002年，成员们就保证投入2150万瑞士法郎（约1570万美元）。2003年，来自年度预算和新的信托基金的WTO能力建设项目基金超过了3000万瑞士法郎（约2340万美元）。到2005年年底，超过7100万瑞士法郎（约5550万美元）提供给了信托基金，并从WTO预算中补充了另外2400万瑞士法郎（约1880万美元），4年期间总共提供了大约9500万瑞士法郎（约7400万美元）的基金。^[22]这些数字还不包括那些经常性的支出，如WTO培训和技术合作组织（WTO Institute for Training and Technical Cooperation）大约38名工作人员的工资、为提供协助而雇用的19名定期合同官员的工资和其他“运作需要的职员（operational staff）”的花费。这些基金补充了赞助方直接和通过其他国际组织提供的与贸易有关的大量的能力建设基金。^[23]另外，2005年世界银行和国际货币基金组织建议进一步加强IF援助，增强的援助计划于2005年12月得到WTO香港部长级会议认可，并最终于2007年5月1日得以实施。^[24]

WTO在2001年宣布了一项新的战略，其宣称的目标是使技术援助以受援方为导向，通过多哈信托基金提供财政上的稳定性，增强WTO秘书处在其使命范围内输送技术援助的能力，使其以一种既与发展中成员协调又能满足其实际需求的灵活方式实施技术援助。WTO新战略不再继续重申重在实施规则的有限目标，新战略在开篇就宣称，WTO的核心使命是贸易自由化，WTO技术援助将为其成员提供能力的帮助以使其投入到贸易自由化中，秘书处的作用是帮助各成员理解WTO规则和纪律。^[25]

在WTO香港部长宣言中，还接受了另一概念——“促贸援助”（Aid for Trade）。促贸援助旨在帮助发展中国家特别是最不发达国家提高参与国际贸易的能力。技术援助即为“促贸援助”的首要部分。^[26]根据香港部长会议宣言第57段的规定，促贸援助旨在帮助发展中国家，特别是最不发达国家，使这些国家有能力实施WTO各协议并从中获益，以扩大发展中国家的贸易。促贸援助并非替代由多哈发展议程成功完成所带来的收益，相反，它是多哈发展议程的一种有益补充。为此，在香港会议期间，日本、欧盟和美国先后宣布了促贸援助计划。日本宣布将在2006－2008年中向发展中国家提供100亿美元的贸易援助；欧盟宣布将其贸易援助从目前的4亿欧元提高到2010年的20亿欧元；美国宣布其贸易援助额将从2005年的13亿美元增加到2010年的27亿美元。^[27]

WTO与贸易有关的技术援助和能力建设计划随着时间的进展有所变动，而WTO秘书处对此多少变得更富有经验。在过去数年中，WTO每年都进行对上一年活动的审计。如在对2003年技术援助计划的审计中批评说，该年的计划实施缺乏协调性，秘书处总是服务于一些临时性的请求。^[28]相应地，秘书处在2004年准备了一份计划，强调以“质量为导向，旨在建设长期的如持续性的人力资源和组织机构能力”，为每一种能力建设“产品”设定好清楚的“目标”。^[29]2004年计划设定的产品包括在日内瓦、地区、国家范围和远程范围进行的一系列活动。在随后几年的计划中，这一战略得到了进一步发展。

WTO秘书处希望能同其他合作机构一道工作并希望培训范围不局限于政府官员。秘书处希望在发展中成员举办的地区培训课程能逐渐形成“与高等院校共同连成的学术网络”。^[30]随着时间的推移，秘书处希望地区的合作伙伴能对这些课程承担部分责任，并由秘书处进行质量监控。^[31]秘书处还在日内瓦开始了博士指导项目，根据该项目，来自发展中成员的博士研究生可以使用WTO图书馆，并且秘书处还将为每一位参加该项目的博士研究生安排一名导师。^[32]

尽管如此，WTO的外部人士仍然对WTO与贸易有关的能力建设在实践中会被重新导向表示怀疑。他们认为，出于对WTO以规则为导向使命的限制性解释，WTO的能力建设几乎将继续注重“规则”的履行和发展中成员的实施义务，而这正是赞助方监督WTO预算的压力所致。^[33]秘书处新计划提供技术援助的模式可能比以前更好，但导向问题也许还是一样。最终，赞助方将控制资金的使用。例如，当技术援助提供于农业领域时，美国农业部就将派遣专家告诉受援方其在多哈回合农业谈判中应有的位置；专家们和WTO的相关官员就会到发展中成员去告诉他们该做些什么，如何分析和评价各种选择等。WTO技术援助和能力建设对发展中成员固然重要，但发展中成员需要为技术援助和能力建设更有利于自身利益而不时地奋斗。