对中与贸易有关的技术援助和能力建设理念的分歧

一、对WTO中与贸易有关的技术援助和能力建设理念的分歧

从表面上看，对在贫穷国家加强与贸易有关的技术援助和能力建设似乎并不会有什么分歧。虽然发展中成员的情况各不相同，但所有发展中成员都会遇到能力限制的困境从而阻碍它们在WTO中获取更多的利益。如相当一部分发展中成员在日内瓦没有代表，阻碍了它们参与WTO七十多个理事会、委员会、工作组和其他小组每年组织召开的超过2800场会议。^[7]很多其他的发展中成员在日内瓦也只有一到二个代表。由于能力的限制，很多发展中成员在WTO谈判中、在WTO委员会会上不能提出它们的利益需求，在WTO争端解决中也不能如同那些发达成员那样有效地利用该机制。另一方面，发展中成员在对其经济具有重大利益的产品市场方面却面临着巨大的贸易障碍，因为发达成员把那些有利于发展中成员的产品市场冠名为“敏感领域”。2001年世界银行的一份报告认为，当今世界盛行的保护模式是针对穷人的，在那些保护之下，对由穷人制造出的产品壁垒最高，尤其在农业和非技术含量的劳动密集型制造行业和服务业。^[8]同样，很多发展中成员也没有能力在国内以保护其利益的某种方式实施WTO规则。

然而在现实中，人们对技术援助和能力建设动议却可能产生分歧。比如说，由谁来定义技术援助和能力建设的目的?由谁来监督资金的使用?这些都可能使技术援助和能力建设计划有不同的最终走向。在此意义上讲，技术援助绝不是中性的。相对来说，其可以指向赞助方所设定的利益，亦可以指向受援方所期待获得的利益，关键在于技术援助的“钟摆”导向何方。在发展中国家^[9]，不同群体的利益各不相同，这会使能力建设计划碎片化（fragmenting）并由此而引发冲突。赞助方可以通过在发展中成员官僚中寻找同盟充当中间人从而服务于其个人和赞助方的利益。因而看似以受援方为导向的一项计划也可能实际上是以赞助方为导向的。用联合国社会发展研究所Tandika Mkandawire干事的话来说，发展中国家的“国民”（nationals）可能只是为维护“外来驱动的政策议程”（externally driven policy agendas）而服务，因此赞助方与受援方之间的对话具有口技表演者与木偶之间的对话的特点。^[10]

因而对WTO中与贸易有关的技术援助和能力建设至少存在四种不同的理念:（1）便利贸易自由化；（2）支持与WTO相关的某成员的发展战略；（3）援助成员实施WTO义务所花的代价；和（4）增强发展中成员参与制定WTO规则的能力以及增强发展中成员解释和理解、监督和实施WTO规则的能力。

这四种理念可能有相互重叠，也有冲突。分歧的关键点在于，技术援助和能力建设是为实施WTO协议而进行还是为贸易自由化和推动发展而进行。诚然，贸易对发展的重要性已形成共识，尽管如此，发展具有比贸易自由化更广泛的目的。从发展的观点看，贸易只是一项工具。正如OECD技术援助指南所陈述的那样，贸易和贸易自由化虽然可以增强一个国家进入更广泛的货物、服务、技术等领域的能力，但其本身并不是最终目的。^[11]一些高速发展的国家或地区，如亚洲的新加坡和中国香港，它们倾向于以自由贸易为导向，而其他一些高速发展的亚洲国家或地区则更倾向于重商主义，如日本、韩国和中国的台湾地区。当所有WTO成员都朝向贸易自由化迈进之时，它们发展中呈现出来的巨大不同并不在于其是否采用了统一的自由贸易政策。

但东亚国家或地区的发展历程展现出了政府或私有企业内部是否具有与贸易有关的能力对经济发展的重要性。对于东亚国家或地区的经济增长，出口可能是关键，但具有高效管理能力的政府部门和能干的私有企业对提升国家的竞争力至关重要。这些国家或地区懂得投资于教育和技能发展的重要性，懂得通过私有企业转移技能的重要性。它们的投资为其提供了吸收和利用技术援助的能力。^[12]虽然发展中国家发展的背景各不相同，但通过借鉴彼此的成功之处已经向世人展示了“东亚经验”的力量。东亚经验向人们揭示了如果没有有能力的政府、投入的私有企业和发展有序的市民社会去吸收技术援助，那么技术援助的价值也就荡然无存。

为实施WTO协议而进行的技术援助与为贸易自由化和推动发展而进行的技术援助在性质上具有不同的目的。实施WTO非歧视的核心义务总的说来具有经济上的意义。然而，随着WTO的使命扩展到知识产权和其他领域，WTO显然已不可能仅仅是关注非歧视的制度体系，它的触角已经伸向更广泛的领域，深度也不断增加。因此，实施相关新协议义务需要付出更大的成本代价。申言之，它将使人力资源本已困窘的发展中成员从其他重要的领域转为投入实施这些新的协议。实施这些协议通常需要发展中成员去创设全新的管理机构和制度，其对于实施WTO义务的路径选择也可能是复杂的。成员方为了有利于发展战略，对如何发展和如何实施WTO协议需要作出协调性的分析，尤其是针对实施像TRIPS那样的新协议的实质性要求^[13]，如果与贸易有关的能力建设计划只是为了帮助发展中成员实施其WTO义务而创设，那么这些计划只会服务于有限的目的（可能是以赞助方为导向的目的），而这也可能是技术援助的提供者所理解的能力建设计划。

但最终，WTO技术援助和能力建设计划的首要目的可能是使发展中成员有能力更好地理解WTO规则和与其贸易目标相关的谈判使命；使发展中成员有能力将他们的贸易目标融入到其发展计划之中；使发展中成员有能力参与WTO的谈判、监督、执行过程并有序地安排其内部的规范性政策。WTO技术援助和能力建设的这些目的可以通过与其他发展机构的紧密合作而得以推进。虽然这些目的可能与其他目的相互重叠，但它更宽泛，需要经过更多的艰难途径。其目的是为了增强发展中成员自己定义其发展目标和政策的能力，而不是仅增强发展中成员消化其他成员为其定义的发展目标和政策的能力。

当然，有效的WTO技术援助和能力建设还依赖于秘书处如何看待自己的使命。WTO成员和WTO秘书处时常称WTO为一个“合同性的组织”。^[14]根据合同性组织的特点，WTO是以成员为导向的组织，以方便贸易协议的谈判（即合同的谈判），监督达成的合同义务的实施，并且，在需要的时候，对成员承诺作出司法性的裁决。因此从传统上看，WTO秘书处将其使命视为服务于谈判（他们会出现在各种谈判小组中），服务于监督成员义务的履行（通过各种委员会和理事会），并服务于争端解决程序（为争端解决专家组和上诉机构提供服务）。技术援助和能力建设对他们来说则是一项完全不同而又步履维艰的工作。