应对技术援助和能力建设挑战的策略

四、应对WTO技术援助和能力建设挑战的策略

技术援助和能力建设的作用应该是使发展中成员能够利用与贸易有关的机会去促进自身的发展，无论该机会是通过何种方式获得。当然，查明挑战和失败往往比寻找如何利用机会的战略更容易，我们在此旨在对WTO技术援助和能力建设努力所获得的发展作出肯定，并意欲为赞助方、受援方和WTO秘书处应对挑战提供一些可供考虑的建议。作为发展中大国的中国，尽管目前主要作为WTO技术援助和能力建设的受援方，但不排除将来作为赞助方的可能性，因此对此均应及早作出全局性的规划。

应该承认，自从2001年11月发起多哈回合以来，赞助方已为与贸易有关的技术援助和能力建设提供了大量的资金，并且WTO秘书处在此计划中的能力也大为提高。秘书处目前提供了一系列技术援助产品，其中包括由当地大学主办的地区课程、专业化的地区课程、谈判技巧的培训、建立与学术和其他机构的伙伴关系并在全球建立WTO咨询中心。这些援助的提供多少已更能体现以需求为导向，使发展中成员政府官员大面积地更好了解WTO规则和谈判的动向。WTO观察家们注意到，发展中成员已比以往任何回合都要投入地参与到多哈回合的贸易谈判之中，这揭示了它们对所接受的技术援助的消化和掌握。^[58]进而言之，发展中成员、赞助方和WTO秘书处如何才能在已有成绩的基础上为应对上述挑战而进一步前行呢?

（一）受援方的应对策略

首先，如果发展中成员能够将多个政府部门、私人企业和市民社会的代表有机地组织、协调起来，使国内广泛的人员吸收与贸易有关的技术援助，这样，发展中成员将会受益。如果技术援助和能力建设能够广泛地渗入到组织机构和社会之中，那么其努力也将具有可持续性。相应地，如果受援方国内各行各业的人员参与到技术援助和能力建设之中，赞助方为其自身目的希望猎取的利益也就不太可能实现。如果WTO技术援助主要针对个人的能力培训而非大范围的社会和组织机构的能力培训，那么WTO就可能只是培训了个人，而个人的目的和职业道路无法预测。^[59]因此，如果与贸易有关的能力建设可以直接或间接地考虑当地选民的要求，包括那些私人企业、学者和其他市民组织的要求，即进行一种自下而上的考虑，那么它将更能发挥效力。然而实际的情况是，培训代表往往局限于成员方特定部委的官员们，其他私人企业和市民社会的代表并没有被充分考虑。

如果发展中成员希望国际贸易制度有利于其自身经济的发展，并且，如果它们能充分利用WTO规则，那么它们需要加强与私人企业的合作以整合资源，它们也需要建立与市民社会的网络体系以使政府代表在谈判时能够考虑更多的利益权衡。美国和欧盟就懂得如果利用私人资源——信息方面和物质方面——来推动其谈判议程。发展中成员也需要发展其自身的战略，这包括考虑广大选民的发展战略。例如，市民社会曾组织起来对TRIPS协议和农业的补贴问题进行多次辩论，而巴西的私人企业资助了反对美国棉花和欧盟白糖补贴的WTO申诉。

经过15年漫长的谈判，中国成为了WTO这一国际贸易多边组织的成员。入世之后，中国也同其他发展中成员一样，接受到了来自WTO的技术援助和能力建设。以作者2006年参加的“加中WTO技术援助和能力建设”项目为例，该项目由加拿大政府提供资助，中国商务部协助其运行。作者参与从事的研究课题为“入世后重庆产业促进政策研究”。通过到加拿大实地考察后发现，发达国家成功的经验之一便是将政府部门、私人企业和市民社会有机地组织起来，共同促进其社会经济的发展。如在加拿大，其对政策规划的研究主要有三种类型。一是学术的研究，二是政府内进行的研究，三是政府范围外进行的研究。学术研究通常在大学里进行，它可以为将来的政策规划提供建议，提供学理上的解释，但有时不免会脱离政策制定的实际；政府内的研究更现实，有助于提供具体的政策选择，在政策的发展等方面也具有作用，但政府内的研究会局限于政治上的可接受性以及在官僚和政治领导中政策推广的可能性；而政府范围外的研究则有更广泛的听众，如私人企业和市民社会，可以帮助政府提供在政府范围内无法考虑的建议选择，但又要避免被某些特殊的利益集团所利用。将三方面的研究综合考虑，则可以制定出能够创造更多就业机会和给社会经济带来更多繁荣的政策规划。^[60]如果我们能广泛地吸收这些能力建设经验，对入世带给中国的社会经济调整，作出科学、合理的政策设计和制度安排，抓住机遇，应对挑战，就能促进中国社会经济又好又快地持续发展。

WTO能力建设向广泛性迈进的思路已逐渐明朗化。秘书处目前的计划均在探索通过与广泛领域的各行各业的人相互协调而增强人们对技术援助的吸收能力。发展中成员应积极配合秘书处与发展中成员的学术机构和智囊团合作、提供WTO培训班、组织博士学生使用WTO图书馆等动议。一些发展中成员已主办了WTO的地区课程，它们希望这些课程能够在成员政府部门和高校以及媒体所及的公众激发起人们对WTO贸易问题的更大程度的关注。这亦体现了发展中成员正努力地使国内更广泛的人员充分参与、吸收与贸易有关的技术援助。

其次，发展中成员可以受益于将其资源进行整合，使其有效地分布于地区和国际层面，包括利用政策网络而建立起来的机制。^[61]比如大多数发展中成员从来没有能力在WTO制度内单个行动而有效地促进其利益，而欧盟成员正通过地区和其他组织的网络和资源整合而从中受益。因而至少在理论上，WTO“地区的”技术援助计划可以便利发展中成员的这一整合。虽然整合资源亦有其限制，它需要各成员对谁优谁劣作出选择，因为在此同时可能就有贸易强国挑起发展中成员相互内讧，以便从中获利。

中国的入世昭示着其充分融入世界经济之中，同时也显明了中国积极参与区域经济合作、支持亚洲经济一体化的态度。中国与东南亚国家联盟（简称ASEAN）正协议于2010年签署《中国—东盟自由贸易协定》（ASEAN China Free Trade Agreement，简称ACFTA），为促成此协定的签署，双方已于2002年在柬埔寨签署了ACFTA的框架协议。ASEAN成员已经携手共建自由化的贸易和经济繁荣，中国则应在区域经济合作中发挥自己的领军作用，在WTO“地区的”技术援助计划下，带动ASEAN各成员进行地区的资源整合，集体协作，寻求互利共赢，在遵守WTO规则前提下，进一步推动本区域贸易的自由化，与其他发展中成员一道积极参与WTO未来规则的制定。

（二）WTO秘书处的应对策略

对于WTO秘书处来说，WTO主要是一个以成员为导向的国际组织。秘书处施展权力的空间很大，包括在技术援助提供过程中。秘书处提供的某些援助带来的压力可能会比其他一些援助带来的压力小。例如，有关提高贸易谈判能力和发展中成员如何能够更好地利用WTO争端解决机制去维护其利益和达到其目的的能力建设计划可能就不会给秘书处带来多大的压力。相反，“实施问题”的技术援助可能要求WTO秘书处以某种方式劝说发展中成员考虑到其他成员的要求而必须做些什么，这样的技术援助就会使秘书处和受援方的关系更紧张。我们换位思考一下，如果秘书处代表到华盛顿或欧洲的各国首府去告诉那里的行政官员，WTO规则要求他们做些什么，为什么这些规则对他们国家是好的，他们一定会火冒三丈。

虽然WTO的组织文化不是一个发展性国际组织的文化，虽然根据WTO组织文化下述建议实施起来可能比较困难，但WTO各成员可以继续尝试着将发展的思路融入秘书处自身的工作中去。将部分能力建设的内容置于WTO之中，随着时间的进展，可以促使秘书处越来越意识到贸易的各种发展背景。正如秘书处已令人钦佩地意识到过去技术援助所存在的不足一样，它可以使秘书处意识到在促进发展的过程中贸易规则的作用。久而久之，秘书处就可能意识到贸易规则并非以“法治”为其目的，而是为各种发展背景可资利用的工具。尤其是，WTO可以开设永久性的地区机构，在那里，WTO职员更能了解各地区和各个国家的特殊需求。

由于WTO规则的范围在继续扩大，单纯的一套纪律变得并非对所有WTO成员都适合。人们应该区分WTO的核心规则（如非歧视）和其他一些实体性规则，并将核心规则应用于所有成员。^[62]GATT1994第4部分第36条第8款明确规定:“在削减或取消针对欠发达缔约方贸易的关税和其他壁垒的谈判中，发达缔约方不期望因其作出的承诺而获得互惠。”^[63]在对第8款的注释和补充规定中进一步强调“不应期望欠发达缔约方在贸易谈判过程中，作出不符合它们各自发展、财政和贸易需要的贡献，同时考虑以往贸易发展的情况”。^[64]尽管有上述规定，然而在实践中，发展中成员通常只享有较长的过渡期去实施WTO义务，而根据TRIPS协议的规定，现在过渡期都几乎已经结束了。根据最不发达成员的能力和发展水平，尤其是对于新的WTO规则的要求，发展中成员应该享有不同的待遇，其方式可以采用有条件的实施协议或通过加强特殊和差别待遇的规定，使发展中成员能够保留必要的政策空间，对发展中成员继续加强有针对性的技术援助和能力建设，对最不发达成员给予更多的关注和重视。

（三）赞助方的应对策略

不可否认，赞助方将继续承受来自国内选民的压力，国内选民希望技术援助能给自身带来利益。由于赞助方政府对国内选民补贴的降低或者在其国内市场国外产品竞争的增强，选民们将会反对提供给发展中成员的技术援助。尽管如此，如果赞助方将能力建设视为在全球经济中帮助发展中成员作出更多贸易选择的一项长期性、根本性的事务，而非将其视为作为贸易谈判一揽子协议之一部分的短期的减让，那么能力建设的动议可能会更加有效。

发达成员如何定义其国家利益也在发生变化，需要针对变化着的世界环境和国内政治作出相应的反应。今天，世界经济的不稳定态势成为影响推进与贸易有关的发展战略的制约因素，但另一方面，全球对恐怖主义的担忧可以使发达成员更希望发展中国家发展稳定并能成为其盟友。因此与贸易有关的发展成为了全球的安全问题。早在2002年，在美国《国家安全战略》中就有这样的表述:今天的世界，一些人生活得舒适和富裕，而另一些人生活在每天不足2美元的标准之下，这样的世界既不公平也不稳定。将世界所有的穷人都包括在一个谋求发展和机会的范围之内，这既是道德上的需要同时也是美国国际政策优先考虑的问题之一。^[65]因而发达成员和发展中成员的安全利益均与全球的发展相连，而全球的发展将会涌现更多兴旺和稳定的国家。

长期以来，技术援助主要由发达国家承担捐助义务。近年来，随着中国、印度、巴西等新兴经济体的涌现，发达国家要求这些国家更多地参与多边援助。相对贫穷和落后的发展中国家对这些国家也有所期待。作为发展中国家的中国，对于其他发展中国家在经济发展中遇到的困难感同身受，高度重视对发展中国家的贸易援助，并做了许多卓有成效的工作。WTO香港会议后，作为“贸促援助特别工作组”的创始成员，中国积极参与了WTO框架下促贸援助的启动及后续工作，在历次小组会议讨论中就促贸援助范围、方向与效果评估等提出了有益的建议。在2007年10月的促贸援助非洲区域审议会上，中国政府代表阐述了我国在促贸援助问题上的立场，并提出三项建议:第一，从多边贸易体制中受益最多的发达成员应该作出表率，增加对发展中成员的能力和技术援助；第二，WTO、世界银行等国际机构和地区开发银行通过区域组织应加强合作，协调立场，在促贸援助工作上发挥经济作用；第三，促贸援助不能代替多哈回合谈判的成果，发达成员应尽早在农业补贴和农业关税等方面作出让步，使发展中成员和最不发达成员早日从多边贸易体制中真正受益。^[66]由此可见，中国政府应当继续坚持在促贸援助问题上的立场，并坚持自己作为赞助方的现行做法，在技术援助和能力建设提供过程中，不附加民主、人权等政治条件，不干涉受援方内政。

从WTO框架下的发展趋势看，技术援助和能力建设已经成为永久议题，必将长期存在。中国、印度、巴西等国成为赞助方是迟早之事。作为一个发展中大国，中国理应承担与自身地位相称的国际责任，在全球治理中发挥积极作用。但我们必须看到，中国远未达到脱离发展中国家的水平，在总量指标的掩盖下，人口规模及地区发展的不平衡被很多国家有意或无意地忽略了，过高的期待，过重的责任无疑将增加中国的发展风险。因此，如何应对全球技术援助和能力建设的新变化，如何定位中国在发展援助中的地位和作用，已是我国参与多边贸易体制面临的一项新课题，我国对此应尽早作出全局性的规划。

WTO的技术援助和能力建设对于发展来讲可能只会发生有限的作用，但这一作用十分有益。面对过去的成就和未来的挑战，我们对WTO的技术援助和能力建设动议提出了一些看法，但最终目的是希望能够使赞助方、受援方和WTO秘书处作出适时的调整，以使WTO技术援助和能力建设更加有效。

Analysis on WTO Technical Assistance and Capacity-Building for Developing Countries

CHEN Yongmei

Abstract Whether are the WTO technical assistance and capacity-building designed for the implementation of WTO obligations or for the trade liberalization and development promotion?The different rationales have a conceptually different goal.Facing the challenges of WTO technical assistance and capacity-building，developing countries would benefit if they ensured that the absorption of trade-related technical assistance became broader-based by increasing institutional coordination to include multiple government departments，the private sector，and civil society representatives.The WTO Secretariat should view trade rules not as unambiguous“rule of law”ends in themselves，but rather as tools that can be applied to varying development contexts.Donors should view the WTO technical assistance and capacity-building as longer-term foundational issues to enhance developing country trading options in the global economy，and not as shorter-term concessions as part of a trade negotiation package.In this way，the WTO technical assistance and capacity-building are more likely to be effective.

Key words WTO；Technical assistance；Capacity-building；Aid for trade； Developing members

（审稿人:漆彤）