现状和主要特点

第二节　国外保安服务法律制度的历史演变、现状和主要特点

一、国外保安服务法律制度的历史演变

(一)保安的概念及相关含义

在国外保安制度理论和保安服务业的法律建设实践中，保安业的含义涉及保安、保安业和私人警务等几个相关的概念。保安与保安业有联系，但也有区别。对保安业的称呼，目前并不统一。在大多数西方国家一般都要加私人两个字，即私人保安业，在日本叫警备业。国外对保安一词的解释很简单，就是指解除威胁、实现安全。我国现在使用的保安、保卫、护卫、安全等词，在英语中实际上就是一个单词，Security。按照我国台湾学者郭志裕的解释，保安是民法上保护自身权利的一种手段。自身包括个人与社会组织，自身的权利包括财产权和人身权。通过这种手段，可以解除对自身安全的威胁。我国的一些学者认为，保安是指保安机构与保安人员为了客户的人身安全与财产安全等安全事项所从事的各种活动。

在欧美等西方国家中，目前把警务工作一般分为两类，即公共警务与私人警务，还有一种观点认为存在着第三种形式，即混合警务，也就是说，公共与私人的成分都有。公共警务就是指政府提供的，或者说是履行政府管理职能的警察所提供的、所从事的警务工作。对公共警务一词中的“公共”的用法与目前国内外流行的公共管理学中的“公共”的含义是一致的，因此，在称为公共警务之前，也有人称之为行政警务，指政府的行政部门提供的警务，是政府履行公共管理和公共服务职能的重要形式和内容，以政府的公共财政作为经费来源。私人警务指非政府部门，或非政府警察提供的警务工作，具有民事服务的特征，属于商业性的警务，以客户所支付的相关费用和与客户签订的相关的民事服务合同为前提。对于私人警务的概念，在我国学术界经常会出现一些概念上的误解。有人认为私人警务就是私人所有的保安公司提供的警务，或是为私人提供服务的警务，这种理解是不全面的。国外的保安业基本上可以分为两类，一类是我们常见的保安公司，这种保安属于合同制保安；此外还有一类是专有保安，也有人翻译为定向保安，是单位自己雇佣的人员或组建的机构，为单位自己服务，类似于我国企事业单位内部成立的护卫队与保卫工作机构。这两种都称为私人警务。如在英国内政部设立的保安与物业管理处，这个机构就属于内阁办公室的一个机构，为内政部提供人力防范服务、安全产品服务与其他特殊服务，这种机构提供的安全服务也属于私人警务的范围。

在国外，为什么把私人保安业的工作也称为警务工作，其主要原因是在英语中，警务一词(policing)由警察(police)演化而来，而警察的词根又与政治(politics)、政策(policy)、政体(polity)一致，因此，认为警务工作涉及在一个社会中的社会—政治功能(social—political—function)，而不仅仅是国家事务和法律制度。从这个意义上讲，一般把警务工作理解为一种广义的社会规范。我国有的学者认为，我国目前的公安制度与警察制度既有联系，又有区别。现实社会中列入警察序列的一些人员和组织所从事的并不一定是警察工作，而未列入警察序列的一些人员和组织却可能在从事实实在在的警察工作。我国目前的公安应理解为(或翻译为)人类社会的公共安全，基本上可以从狭义上来理解公安业务属于警察业务的一部分。关于私人保安业(Private Security Industry)的含义，最有代表性的是英国内政部作出的解释：私人保安业是一种公司，这种公司通过雇佣工作人员来对个人和其他社会组织的人身与财产安全提供保护，或者通过安置一定的装置系统来提供安全保护。

因此，国外的保安业实际上是属于广义上的警务活动的一部分，作为与履行政府公共管理职能的警察相对应，保安业主要是指由非警察来实施的警务活动，具有一定的“私法”性质。

(二)保安业的起源和历史发展

如果从私人警务的角度分析，有人认为保安业历史可以上溯到16世纪。因为在16世纪的英国已出现了资本主义的萌芽，从16世纪到18世纪，资本主义手工业与商业都有了发展，因此私人财产开始积累，出现了一些有钱的富人和私人企业主，他们雇佣一些身强力壮的人看护自己的财产。到1798年，英国的西印度公司已经有了海上武装押运人员(又称为海上警察)，1800年在泰晤士河也出现了类似的武装人员。在美国，有的学者认为在1649年，也有的认为在1643年在波士顿就有了第一个由殖民者组织的守夜队伍，防止印第安人的袭击与防止火灾的发生。即在建立殖民地的过程中就有了保安业务。

如果从以公司形式出现的私人调查机构的角度分析，国际保安业界普遍认为，1850年在美国出现的平克顿侦探社(公司)是最早的保安服务企业。平克顿侦探社最早的业务主要是侦破发生在铁路系统的盗窃案件，并提供各种警卫业务，后来发展成为一个综合性的保安公司。而英国的私人侦探机构比美国要晚半个世纪。

如果从保安产品制造业出现的角度来分析，可以认为保安业出现于1852年。因为在1852年，美国波士顿一个叫破培(Pope)的人发明了一种入侵防盗装置，而且申请了专利，他把专利又卖给了一家私人公司，这家公司从此垄断安全报警装置产业达100多年。

如果从护卫业产生的角度分析，实际上几乎在平克顿侦探公司产生的同时，美国的Henry Wells和William G.Fargo成立了美洲快运公司，主要对从事海上运输的商船提供保护服务，包括使用武装警卫。在英国1926年出现了专门的护卫公司机构，不仅在公路、铁路，而且在空中护送现金与各种有价值的物品。

从以上情况可以看出，保安业的发展过程是一个很复杂的过程。在其发展过程中，有的公司消失了，有的壮大为全球性的公司。从整体上看，保安业真正得到发展的时间是在20世纪的六七十年代。其中一个主要因素是在“二战”之后工业与商业的恢复和进一步的发展(亚洲一些国家与地区的保安业发展虽然比西方国家晚一些，但基本上也处于这个阶段)导致了对私人的人身和财产的安全的期望的增大，而保安业壮大是在20世纪70年代至80年代。以英国的怡和公司(Securicor)为例，1935年成立时只有15名人员，1951年不过170人，但在20世纪60年代末、70年代初，发展到10000人，3400辆车，而现在在本土和海外总共约有50000多人。

从保安业内部的管理发展阶段分析，保安业大致上经历了以下几个发展阶段：20世纪30年代，保安业主要侧重于工作方法与措施研究；20世纪40年代，保安业已经开始关注如何有效开展保安服务业务，为客户提供更好的、高质量的保安服务；20世纪五六十年代，保安服务业开始引入管理科学的分析概念和手段，如推行目标管理，把保安业作为企业来经营，把企业管理的原理与方法引入保安业中来，强调了保安服务企业自身的科学管理和经营效应；20世纪70年代，保安业着重加强了宣传工作，实现预算优先的目标，即通过宣传保安业，使社会机构与组织在经费预算时优先考虑安全问题，保安服务业开始成为社会公众关注的热门产业；从20世纪80年代开始，保安服务业进入全面加强质量管理的阶段，通过实现预算优先的目标，保安业得到了发展，但保安服务质量却因此引来了广泛的批评，如用户的投诉、政府与警方的批评，有的警察局长说，保安从业人员中的犯罪率较高，只考虑经济效益而忽视社会效益，有的说对保安人员训练不够、监督不够等，这些都促使保安业加强对服务质量和服务意识的管理；20世纪90年代以来，保安服务业产业化的规模越来越大，产业化的趋势也越来越明显，保安服务业开始渗透到商业开发，如经营制造业、通信业、旅店业、金融业等产业，保安服务企业也开始加强战略性风险管理研究，包括危机管理，对市场的研究和保安服务业的不断全球化，成为目前全球范围内保安服务业发展的新的增长点。

(三)保安服务业在一些国家的主要发展过程

为客户提供安全服务为内容的保安服务，实际上是随着资本主义的产生而逐渐出现的。在保安服务业不断发展的过程中，人们对自身的人身权利和财产权利的高度关注始终是推动保安服务业不断得到重视和发展的最主要的社会动因，保安服务业在各国的发展主要的动力还是来自于市场需求的推动以及人们对自身安全的需求的增加。所以，各国的保安服务业的历史实际上与本国经济发展的历史、政府管理模式演变的历史以及人权保护的历史是密切相关的。

1.美国保安服务业的历史发展

美国是当今世界上保安业最发达的国家，研究与考察美国保安业的历史发展过程，对于了解保安业理论研究的发展以及对于世界保安业的发展状况的了解都是十分必要的。美国曾经是英国、法国、西班牙以及荷兰等国的殖民地，早在16世纪，这几个国家就开始在这一地区进行争夺。到十七八世纪，英国先后排挤了西班牙、荷兰和法国的殖民势力，在大西洋沿岸建立了13个殖民地。美国的保安业与其司法制度一样，在文化上、理念上颇受英国传统的影响。因此，考察美国的保安业的历史发展，也必然要联系到英国保安业的历史与发展。

(1)自我保护的理念

从英国的历史传统来看，自我保护与自我帮助的理念一直被认为是保持社会秩序稳定的基础，法律被最有效地运用于那些实行自我保护的人，一直到现在，个人与公共财产的保护在很大程度上仍然被认为是个人与社区的责任。这种在英国的法律中所体现出来的理念与原则，也被美国的法律制度所适用。在保护个人财产方面，美国法律授予了个人自我保护的权利。正如一位评论家所说，“如果一个人有幸拥有自己的住宅，那就是自己的一座堡垒，为了保护其财产与生命安全，个人被赋予了甚至使用致命武力的权力”。“在普通法的原则下，任何人都有较广泛的权威来保护自己及其家庭，在某种程度上，也包括其土地的安全。”当然，自我保护的理念并不意味着可以赋予个人无限的权利。非杀伤性武器使用的法律规定就涉及对个人在保护自身财产时权利的限定。一般情况下，当犯罪分子的行为威胁的对象仅是财产的安全时，法律并不允许使用致命的、报复性的武力，因为法律考虑的首先是人的生命而不是财产。如果一个人要使用足以致命的武力，则其理由必须是正当的，并且与所受到的武力威胁应是相当的。自我保护的理念发展到中世纪的英国与欧洲，逐步出现了保安(即私人警务)的现象。如在封建制度下的地主与奴仆之间的关系，有人就认为它相当于当今社会的合同制保安，也是建立私有的、自我警务力量的基础。因为在中世纪封建社会时期，集中在个人领地或村庄里生活的贵族、领主、地主与普通居民，需要各自对自己的安全负责，地主奴仆的关系成为实现自我保护的一种途径。自我保护理念在历史实践中的进一步发展，就是在一些小村庄成立属于居民自己管理的所谓警务人员。当犯罪分子实施犯罪，或重要的犯罪分子需要被拘押时，通过“鸣金擂鼓”的方式，召集一些身强力壮的男子进行协助。这种方式虽然有效，但仅限于封建领地或贵族的庄园，处于相对封闭的状态。随着每一个封建领地或贵族庄园都出现了自己的保安系统，而且由于没有成文法典，因而国家和地区的安全问题由于管辖权和自身利益的冲突而一度陷入混乱状态。加之这种自我保护理念之下的古老体制无法适应犯罪率的增长和城镇的发展，因而促进了警务方式的发展和变化，促进了执法系统和保安系统的不断完善。所以，美国的保安服务业是由英国法律中的对人身和财产的自我保护的理念催生的，特别是人身自由与财产自由的自然法观念更是使得人们要更多地求助于自身的力量，而不是从政府那儿去获得帮助来保护个人的人身自由和私有财产。这一点与大陆法系通过国家和政府来保护人民的人身和财产权利的思路有着很大的不同。所以，以自我保护的理念为基础建立起来的自我安全保护措施或者是通过接受他人提供的有偿保安服务来有效地保护自己，成为美国独立后社会公众所普遍认同的一项安全原则。

(2)殖民地时期的美国

美国在成为殖民地之前的保安现象以及其他有关的警务模式，现在还没有太多的可供研究的资料。殖民地时期的美国被殖民者认为是一个新世界。在殖民地时期，由于英国的影响，维护社会治安的形式基本沿用了英国曾有过的地方官、警务人员以及财产看护者相结合的做法。不过，警务人员与财产看护者都不是现代意义上的制服警察和私人保安人员，警务人员相当于一个地区负责一般司法事务的总管。即使在美国独立初期，也几乎没有正式的执法体系，对个人生命与财产的保护很大程度上仍属于自己的事务，地方官、警务人员和看护者各有自己的职责范围，又相互配合。美国后来形成的看护体系实际上就是殖民者在商业保护与人身安全保护相结合的基础上派生出来的。殖民者最初组织看护队伍并不是为了寻求商业或公务保护，而是出于对火灾、流浪者以及印第安人的袭击的恐惧。1634年在波士顿成立的夜间看护力量被认为是美国第一支组织起来的夜间看护力量。当时规定，从事看护服务是每一个18岁以上男性公民的义务，值守的时间一般从下午九点或十点到次日日出。由于从事看护职业收入较少、职业的社会声望低、工作时间又长等因素，再加上没有必要的执法权力，因此要找到有能力的男子从事这种职业是很困难的，也不能满足实践的需要。

在19世纪中叶美国正式警察产生之前，随着城镇人口的增长，城市规模的扩大以及犯罪率的上升，导致地方官、地方警务人员以及看护力量相结合的这种维护治安的方式与体系已不适应执法工作的需要，但是这种实践一直被维持着。对于殖民者以及美国独立之后的美国政府维持这种传统的执法方式与体系的原因，有的学者认为这并不是意味着社会秩序稳定，而是政府出于对国家与公共力量进行控制的谨慎态度。因为“国家权力的原则与执法活动具有深刻的、持久的影响”。特别是在美国革命之后，联邦政府一直在机警地寻求控制与管理国家和地方事务的途径。执法与保安体系，像社会生活一样具有多面性，在一段时间里被州和地方政府控制的实践，虽然能体现国家权力的思想，但在国家面临日益严重的社会问题时，许多城市在处理骚乱等事件时准备严重不足的现实，促使政府考虑在处理社会问题时需要组织与界定公共与私人执法的新方法。这种新方法就是在新警察的产生以及警察产生前后一段时期内保安业的进一步发展壮大。

(3)工业革命与开发西部时期

19世纪前半期美国社会最明显的变化就是城市化、犯罪的增长以及对更有效的执法活动的需求。已存在的私人保安业由于仅限于小规模的城市、从事商业服务和对商人进行保护，因而私人警务人员的工作大部分属于保持社会秩序的稳定和谐，但在较大城市中，对公共警察部门的需要已变得日益强烈。在1829年英国内政大臣创立现代警察之前，实际上在美国也出现了适应社会发展需要的警察雏形。

如在1800年的纽约市已建立了第一个有报酬的负责白天看护财物的警察队伍。1829年英国现代警察模式的出现对美国产生了广泛的影响，各地纷纷效仿。1833年在费城出现了白昼警察，1838年波士顿也出现了白昼警察，纽约市在1844年成立了白昼与夜晚结合起来的(即全时制)统一的警察力量，芝加哥在1851年也效仿了纽约的做法。美国的现代警察就这样像滚雪球似的越来越普遍，社会对公共警察的需要也开始超过了由私人保安提供的保护个人利益的需要。即便如此，现代警察力量的发展并没有宣告私人保安业的消亡，而是同时得到了持续的增长和扩展。一方面在警察队伍的形成过程中，包含了许多私人警务的成分(如看护)在内；另一方面，在一些城市成立白昼警察之后，夜间的看护仍然要依靠私人保安人员。即使有了全时制的警察机构，私人保安在打击犯罪方面仍然起到了对公共执法机构的补充作用，公共执法力量致力于执法和维护秩序，而私人保安则在守护方面进行扩展。

美国私人保安业发展壮大的主要内在因素是商业的发展、公共执法机构管理的延伸以及19世纪40年代、50年代向西部的开发与扩展。19世纪，美国警察机构的主要服务领域是大城市，它们的管辖权被严格地限定在它们自己的领域。而大商业与大工业发展所带来的安全问题又往往超越了警察本身的管辖权，因此，公共警察对私人商务和商业发展所提出的安全问题既没有能力，也没有经验提供保护。出于多种利益的考虑，商人与商业协会开始雇佣保护自身利益的安全服务人员。商业的发展与运输业的发展有着天然的联系，运输业的兴起和发展对安全有了新的要求，同时对私人保安业也起到了推动作用。Henry Wells和William G.Fargo在19世纪50年代建立了美洲快运公司，开展了为东部和远西地区的货物运输提供安全服务，包括使用武装护卫、带装甲的马车以及专门的调查事务。在铁路运输成为最大的商业运输资源之后，其安全问题也经常受到犯罪行为的干扰。美国内战发生之前，铁路运输部门与平克顿的私人侦探公司互相签订合同，负责铁路运输的安全。内战之后，在铁路内部成立自己的警察力量成为一种趋势，铁路警察成了追捕抢劫犯、防止小偷小摸和贪污、保护火车不受侵袭的专用工具。同时，由于铁路警察的管辖权范围较大，使其成为19世纪后半期最接近于代表国家警察力量的一支队伍。平克顿及其私人侦探公司在美国私人保安业的发展历史上是有一席之地的。在美国，1850年，平克顿成立了第一个合同制的私人侦探机构。他是一个苏格兰移民，开始从事炮管的制造与贸易。在美国开发西部过程中，他的力量主要用来保护中西部地区的铁路。当时也正是美国内战时期，铁路非常重要。由于平克顿对铁路工业的协助，使他有机会遇到伊利诺斯州的铁路运输中心首席工程师、副州长George B.McClellan，此人后来成为内战时期的联军司令，他带着平克顿与一批侦探组建了美国第一个军事情报机构。这可以认为是平克顿公司发展史上的一个成功的里程碑。内战之后，随着移民数量的增加和工业的发展，劳资冲突增加，社会下层的各种秘密结社也在发展，工人经常组织罢工。平克顿公司的保安人员经常被雇佣来处理纠纷和争端，这种形势一方面为平克顿公司带来了进一步发展的机遇，同时也经受着考验。由于经常被企业主雇佣来镇压工人的罢工，因此声誉也在逐步下降。1892年宾夕法尼亚州的钢铁工人举行罢工时，300名武装的平克顿公司的人员偷偷地进入工厂，与大约10000名工人对峙，最后发生暴力冲突，导致3名平克顿公司的守卫人员与5名工人死亡。愤怒的工人包围了平克顿公司的人员，最后迫使其投降。这次事件导致平克顿公司的形象受到极大的影响，是私人保安业遇到的重大的挫折，也被认为是美国私人保安业在其发展史上的一个重要的转折点。在19世纪末20世纪初，平克顿成为破坏罢工和充当劳工间谍的象征，以至于国会的司法委员会对平克顿公司和私人保安业组织了一次正式的调查，而且国会通过了平克顿法，其中提到：“由平克顿公司雇佣的个人和类似的组织，不能由美国政府所雇佣，也不能被哥伦比亚特区政府所雇佣。”从此，平克顿公司声明不再介入任何劳工的纠纷。尽管发生在19世纪的劳工纠纷是美国私人保安业发展过程中的一个重要转折点，但并不意味着对私人保安力量的使用和需要已经衰落。平克顿和其他的私人保安组织在开发西部的过程中仍然有新的发展机遇。平克顿公司仍然控制着铁路的安全与调查业务，而Wells和Fargo控制着公共马车的运输，在城镇和西部新开发的领土上的执法活动很大程度上被控制在地方官和私人保安的手中。

古老的自我保护、自我帮助的法治信条在美国西部的开发实践中显露着最后的作用。另一方面，随着西部的开发，西部的商人、贸易者、银行家、各种行会组织以及农场与养殖场主为了相互之间的利益，以各种形式联合起来成立自己的调查与执法机构，有的城市或城镇甚至组织了商业警察。这些私人调查机构虽然没有官方的身份，但可以得到官方的认可，有时还被赋予官方执法官员的权力。这些不仅使私人保安业的市场越来越大，而且私人调查机构与看护力量也在同时发展，美国东部地区所出现过的私人保安业的繁荣局面在美国的西部又重新出现。以现代社会的标准来看，当时美国西部的司法与执法活动对应有的程序很少给予关注，在洛杉矶和旧金山，警察部门起初也是志愿维持治安的人员组成的。在一段时间里，所有主要的运输系统和商业利益，均由私人保安力量以多种方式进行保护，私人保安力量被看作一种准执法机构来为社会提供安全服务。这在某种程度上导致了合法权利被滥用的现象。对此，怀俄明州于1889年制定了一项法规，以约束私人保安滥用权利。其他西部各州也相继通过了类似的法律规定。自此，美国的保安业进入了一个相对稳定的发展时期。

(4)“二战”后的发展趋势和特点

第二次世界大战期间以及其后的若干年，社会形势的发展对美国的私人保安业在需求种类、组织形式等方面产生了深刻的影响。战争期间对秘密的保护以及重要目标的易受攻击性对国内的安全带来了更多、更高的需求。由于对兵员和安全保卫的双重需要，美国政府不可能单纯依靠已显得力不从心的地方政府与各州警察，工厂、饮用水及其水源、大量的基础设施、通讯设施以及服务设施的保护必须依靠私人保安业。到“二战”结束时，有大约20万以上的男女保安人员在各种保安组织机构中为他们的国家与政府服务。“二战”结束之后，由于美国所设想的世界武力的现实对比格局，冷战的实际存在和对战争的恐惧以及随时出现的种种有关战争的谣言等因素，各种类型的安全需要显著地增长，使得私人保安人员的重要性与作用再次凸现出来，私人保安力量也随之增长。私人保安服务和产品已从战前的国防领域扩展到战后的公共和私人的所有领域和部门，保密或防止窃密也成为安全需求增长的领域。美国现在最大的保安公司之一威肯哈特(Wachenhut)公司就是在这种历史背景下成长起来的。也就是从那时起，美国的私人保安业就持续增长，保安人员在数量上超过了宣誓警察和政府部门的其他非武装守卫人员，其比例约在2∶1或3∶1之间；1982年保守的统计数字是449000专有制保安人员，641000合同制保安人员。世界市场的开拓和物品制造工艺的革新、货币流通的变化以及其他流通票据的使用对私人保安在新领域的发展也起着催化作用。如银行业从自动出纳机到无纸支票的革命，从有线通信交易到信用卡的发行等，所有这些新的实践都引发了新的犯罪，即在技术领域中的犯罪成为一种新的犯罪的浪潮，特别是计算机犯罪和白领犯罪的结合，是最具破坏性的，往往使一些企业蒙受巨大的损失。传统的诸如入室盗窃、抢劫、商业与零售业中顾客的偷窃与雇员的小偷小摸虽然数量仍然不小，但其损失与新的犯罪种类相比是微不足道的。正如有的学者指出的：“这种现实导致的结果是对私人保安人员使用的扩展，而且也标志着人们在预防犯罪方面又依赖于私人警务力量。现代警察的发展和膨胀反映出警务工作向依赖私人警务和19世纪创立的私人保安业的转移，而目前这种转移又在向相反的方向进行。尽管警察在预防犯罪方面的作用在扩大，但现状表明，公共执法部门在致力于暴力犯罪与对犯罪做出反应时，私人保安业在预防犯罪方面起着更重要的作用。这也是经济现状迫使公共执法部门寻求减少工作负担的主要途径。”20世纪90年代，美国保安业的从业人员数量发展到200万左右，这是对新的犯罪领域安全需求的反映。美国私人保安业的发展历史与现实表明，私人保安业在司法行政中的作用不仅是多方面的，而且有着稳固的地位。其服务领域不仅承担了私人的财产与个人的生命安全，而且包括了损失预防、保险以及计算机信息安全。无论是作为一种实践，还是作为一种体制与过程，私人保安业已渗透到美国的执法传统中去了。

2.澳大利亚保安服务业的历史发展

澳大利亚是一个位于大洋洲的联邦制国家，全国面积达768万多平方公里，人口仅1875万，经济发达，人口稀少。澳大利亚只有200多年的开发历史，长期属于英国殖民地，目前还属于英联邦国家，居民95%以上是英国等欧洲人后裔。澳大利亚的历史、民族和国家体制特点决定了其保安服务业的发展源流、管理体制与英国的保安服务业的历史传统有着密不可分的联系。澳大利亚保安业源自殖民时期的英国，现在澳大利亚主要的保安公司也多为欧洲和北美的保安公司。19世纪末，英国集宝、Group4、怡和(Securicor)等保安公司开始进入澳大利亚。早期保安服务以人防、押运、物防与消防为主，产品多为机械类锁具、门禁器材。20世纪60年代以来，电子技术和电子产品开始进入保安服务的各个领域，同时商务调查、保险调查业务也得到了新的发展。目前，全澳有保安公司2000多家，其中最大的保安公司是集宝公司，营业额占全国市场50%以上；其次是Group4公司，营业额占全国市场的30%左右。经过长期的发展，澳大利亚保安队伍远大于警察队伍，仅新南威尔士州，1997年保安队伍就达32000人，而警察队伍只有13100人。到2001年，保安队伍增长了23%，同期警察只增加1.5%左右。澳大利亚联邦其他7个行政区的保安队伍也是警察的3～5倍左右。

澳大利亚保安公司经营服务的范围非常广泛。一是人防，主要有企业或个人护卫、交通管理、商场或住宅区管理、大型活动保安、机场行李检查存放和专业保安培训等；二是押运，主要有贵重、危险物品押运，贵重物品寄存，现金与硬币点算处理，自动取款机(ATM)等金融网络服务维修和国际押运等；三是安全技术防范，主要有物防系统工程、电子安全防范系统工程、安全防范报警监控、安全技术防范产品与系统维修保养和平安钟监控等；四是消防，主要有消防系统工程、特种风险消防系统工程、消防报警监控和消防系统维修保养等；五是公司风险管理，主要有重要会议、办公场所的反窃听技术检测和反跟踪技术服务；六是侦探和商务调查，主要有私家侦探、商务咨询调查和保险调查等。此外，社区医护也是澳大利亚近年来保安服务的一个重要方向。

澳大利亚保安公司既有提供各种类型服务的综合类保安公司，也有专业类保安公司。一些跨国集团保安公司多属于综合类保安公司，但侦探或调查类公司都是专业类公司。与英、美等国家一样，澳大利亚保安行业主要是私人保安公司，因此，在法律上保安公司保安人员履行服务职责的权利是公民权利的延伸，不能大于公民维护自身自由、生命和财产的权利。在理论上，澳大利亚保安人员的权利渊源于英国普通法的一些基本原理。英国普通法认为，任何公民有保护自己财产及为此而寻求帮助的权利(自我保护的理念)，并认为任何公民对正在犯罪的人有予以拘禁的权利。根据这些原理和澳大利亚联邦与州有关法律的规定，澳大利亚保安人员主要权限有搜查、拘禁、调查权，但行使搜查、调查权时要经依法授权或依法进行。对保安人员行使权利的要求是依法并合理地使用力量，强调坚持财产权低于生命权、有限与适时使用必要力量的原则。保安人员装备也是以防卫器械为主，主要有手枪、对讲机、警棍、手铐与电筒等，并且也注重对保安人员自身生命安全的保护，法律允许且保安公司也要求，保安人员一旦遇到抢劫，应予以配合，因为服务对象都已投保。当然，保安人员在生命受到直接威胁并不影响公共安全的情况下，可以使用武器自卫。目前澳大利亚保安服务行业中普通的保安人员还是属于过渡性职业，一般从业时间为5～7年，并且也属于低收入阶层，素质普遍不高。为此，近年来，澳大利亚保安行业加大保安队伍培训力度，根据保安服务的需要设置了8个不同级别的岗位，并进行相应的培训。15年前，保安人员一经招录就可上岗，现在要求必须经过不低于2个星期的培训，并取得警察部门核发的执照后方可上岗。同时，由于待遇偏低，管理职位有限，保安人员晋升机会少，澳大利亚保安人员的流失率也比较高。从新南威尔士州的情况看，各保安公司全职保安人员的年流失率大多在20%～30%。

尽管如此，澳大利亚保安行业还是认为，随着经济发展，个人和企业面临越来越多的威胁，以及保安行业服务技术、质量不断提高和服务领域不断拓宽，特别是随着公共安全防范向社会化、专业化发展和各国警务工作改革，保安行业的前景还是广阔的。美国“9·11”事件发生以后，全球保安服务市场进一步扩大。从全球经济来看，近几年保安行业的年增长率一直在5%左右，高于经济总增长率1.5个百分点。澳大利亚保安服务业管理受联邦制影响，全国没有统一的保安立法，各州都有自己的保安管理法规和有关标准。一个公司或保安人员在一个州取得执照到另一州从业还要继续申请，但有些州对于管理较为规范的州的执照往往也认可。警方核发的保安行业执照分三类：一是高级执照，只发给雇主和主要培训机构；二是一类执照，只发给人力服务机构；三是二类执照，只发给技术服务、销售和培训机构。澳大利亚保安行业协会较多，除澳大利亚私人调查行业协会外，其中影响最大的是1970年7月10日成立的澳大利亚保安行业协会(ASIAL)，这是一个由全国私人保安企业与专业人士组成的行业社团，全澳主要的保安公司都是其会员。该协会主要职能是制定行业行为与道德准则、协助政府立法、争议与投诉裁决和协调行业与警方关系及通过互联网为会员提供信息、组织行业活动等服务。

澳大利亚公共安全防范的大量工作都已经走向社会化、职业化、市场化和技术化，这一趋势推动着保安服务业的不断发展。

(1)保安服务业发达，保安服务市场日益走向规模化、集约化。澳大利亚只是个人口不足2000万的国家，但其保安服务公司却有2000多家。以私人保安公司为主的保安服务市场日趋成熟，保安行业服务技术水平与创新能力都位居世界前列，保安服务市场信息反映与传递速度极快。保安服务市场两极化趋势也非常明显，全澳虽有数千家保安公司，但市场已被少数几家公司垄断，仅集宝公司就占市场份额的50%，Group4公司占市场份额的30%以上，这些跨国公司业务伸展到全球各地，规模庞大，技术水平高，创新能力和抗风险能力都很强。

(2)新兴保安业务发展迅猛，但传统的人防业务仍是保安业的重要方面。以集宝公司为例，保安服务范围广阔，遍及社会生活的方方面面，从传统的人防、押运和调查渗透到物业、物流、交通管理和医护等各个领域，同时人防等传统服务项目也得到迅速发展，并出现新的模式，特别是巡逻守护和大型保卫活动。在悉尼市，集宝公司为服务客户包括家庭提供安装报警器，客户个人上班后或单位下班后打开报警器，集宝公司派出巡逻车在这些区域机动巡逻守护，一有报警信号，能在最短时间内到达报警点。2000年悉尼奥运会期间，保安公司也提供了保安、巡逻、保镖、保险箱、保安调查、水上保安等大量人防服务，当时警方出动了9000名警察，招聘了29000名专业保安人员。集宝公司除有一批训练有素的专职保安人员外，还根据市场需求特点，招录了一些兼职保安人员，对这批人进行必要的培训后，作为公司的储备力量，一旦市场需要，随时派出。兼职保安人员平时都有自己的工作，集宝公司不需为此增加薪水开支。兼职保安人员制度确保了集宝公司对市场特别是大型文体活动的临时保安需求具有的极大灵活性，悉尼奥运会期间，集宝公司派出的保安人员大多是兼职保安人员。

(3)安全防范技术服务发达，以电子技术和生物技术为核心的安全防范技术得到了广泛应用。从报警系统、中央监控到卫星定位、交通管理、消防探测技术、公司资产与风险管理等各个方面，都广泛使用了高科技数码技术。在过去的几年中，数码技术的广泛运用取得了明显的效果，仅悉尼市偷车案件就下降了70%，人身袭击案件减少了一半，为保险公司追回了50万澳元的骗保损失。同时，个人辨别技术也很发达，已从个人密码、身份识别卡、个人密码与身份识别卡结合发展到生物辨别，并且生物辨别技术也已向掌形鉴别、指纹辨别、眼球辨别和面形辨别4个方面全面推进，识别的成功率和准确率大大提高。目前这项技术已广泛应用于物理通行、数码通行、财务交易、身份核实、考勤和监察等各个方面，集宝公司员工进出公司和考勤就使用了这种生物识别卡，既方便、准确，又提高了效率。

(4)注重吸纳高素质人才，培训规范并走向产业化。在激烈的国内外保安服务市场竞争下，没有高素质的管理、技术与服务人才，没有现代化的经营管理和高技术产品的开发与良好服务，任何公司要占领市场，赢得良好的社会声誉和可观的经济效益是十分困难的，因此，澳大利亚保安业特别是大的保安公司是十分注重引进高素质人才的，并加强对公司员工的培养与培训。在澳大利亚，集宝公司就聚集了一大批计算机、电子技术、消防工程、经营管理、安全防范工程等方面的专门人才和专家，特别是其数码技术和反窃听技术专家在全澳都是一流的人才。同时，公司还注重对普通保安人员进行严格培训。15年前，保安人员不经培训即可上岗，现在，新保安人员必须经过不低于2周至1个月的培训并取得州警察部门发给的执照方可上岗。在澳新南威尔士州，保安人员根据素质和服务要求分为基本巡逻、保镖、人群控制、风险管理、保安顾问、保安设施安装与保养、调查、培训等8个级别，每个级别保安人员必须经过相应培训并应取得认可执照才能上岗。集宝公司培训资质由成立于1990年的英国保安行业培训组织(SITO)授权认可，培训标准参考英国并依据州保安培训标准。此外，澳大利亚一些保安公司，特别是集宝公司在加强内部员工培训的同时，还开始为社会上其他公司提供保安培训服务，近年来还积极为亚太地区的保安公司提供培训服务，成为公司发展的一个新的增长点。集宝公司仅通过对外培训服务每年就赚取200万澳元利润。

(5)保安界与警察部门保持一种合作、互动的伙伴关系。为集中精力和资源处理重大案件，并由于无法提供某些经济的服务，澳大利亚警察部门逐渐把过去由警方承担的事务委托给保安公司，保安业因此得到了越来越快的成长。例如，对于交通违例停泊、犯人押运、轻犯在家监管等工作在一些地方都交给保安公司管理。在新南威尔士州，所有政府和警察机构的保安都由集宝公司提供。同时，保安公司开展的机动巡逻服务、家庭报警、押运等一系列服务也得到了警察部门的大力支持。可以说，澳大利亚保安界和警方之间形成了一种健康、互动的合作伙伴关系。这种关系还表现在保安管理上，各州警察部门下设的负责保安管理的机构都由警察部门和保安协会专业人士共同组成，在保安公司内部，许多高级管理人员都来自于前警官。在法治严明和私人办保安的条件下，保安界和警方这种和谐的关系，对于保安业发展和警务工作改革都具有积极的意义。

3.英国保安服务业的发展历史

英国是私人保安业最具悠久历史的国家。英国私人保安业以私人保安公司最具代表性。私人保安公司最主要的业务是室内安全与技术监督。他们为各公司服务，充当保安员或私人侦探。

现在，英国一些大企业仍然雇用私人侦探破案，而不惊动警察。因此，私人保安公司就有了巨大的市场。这些英国私人保安公司，还以合同形式为公共地区或半公共地区提供安全员，主要是进行安全巡逻工作。雇用公共或半公共地区安全员，出资者常常是市议会或者市政部门。这类合同安全员，还负责学校、医院、地方法庭、图书馆设施的安全工作。

在英国有最著名的4家私人保安公司。它们的总资产达20亿英镑，占据了英国私人保安业63%的市场。此外，在英国还有一种正规警察通过合同雇用私人警察，从事警察内部服务性和社会服务性工作，直至押送犯人的工作。

根据英国经济与社会研究委员会1994年的统计结果，英国至该年末人口为5900余万，从事保安业的公司有7842家，从业人员约有160200人(不包括单位内部保安部门的128230名职员)，而警察只有129000人，可见英国民间保安业的规模已超过公共警察机关，而且仍在继续增长中。1994年产值已超过25亿英镑，并且估计每年的增长率在9%至22%之间。以1935年创立，后改名为怡和(Securicor)的英国最大保安公司为例，1999年，该公司在英国本土及海外雇有员工7万余名，当年营业额超过13.54亿英镑，约合人民币170多亿元。

英国民间保安业的业务范围是随着社会的发展和市场需求的扩大而扩展的。1995年英国下议院内政事务委员会提交的有关民间保安业的研究报告表明，民间保安业的活动范围已逐渐扩展到公共警察的业务活动领域，以致两者的界限越来越模糊。从理论上讲，民间保安业的核心功能应该是提供守卫、巡逻、安全检查、押送等，但实际上已远远不止这些。英国学者焦思顿(Jonston)在其《私人警务的再生》(The Rebirth of Private Policing)一书中对英国民间保安业的活动范围作了概括，认为其活动范围涉及社区巡逻、警卫、逮捕、搜查、参与起诉和审讯、财产保护、安全检查、交通控制、停车场管理、风险管理与评估、现钞押运、税款收缴、安全防范技术装置的安装与设计等。一些民间保安公司的高级主管还被一些大公司甚至政府部门雇请提供安全咨询，对安全管理进行安排和监督。因为英国直到2001年才有专门的保安法，法律对民间保安业的业务范围一直并无明确规定，完全以市场供求为调节机制，所以各保安公司都竞相扩大服务领域及对象。比如1994年，英国著名的保安公司Group4与政府签约，负责管理伍兹监狱(The Wolds Prison)，这是第一家由私人管理的监狱。并且早在1989年，英国政府出于经济成本与人力成本的考虑，将犯人押送交给怡和(Securicor)和Group4这两家民营保安公司，由他们与政府签约负责此项任务。据报道，英国有138所监狱，其中有8所为私人投资开办，这8所私人投资开办的监狱中，有4所由保安服务公司承担管理。怡和(Securicor)公司除在英国承担管理监狱的工作外，还在美国开办了4个帮教有劣迹行为青少年的帮教所。⁽⁴⁰⁾

英国对民间保安业的管理长期缺少统一的法律。1979年英国内政部提交的有关民间保安业的报告中指出，政府对保安业的态度是支持自我规范和管理，并且指出英国的公司法和雇员保护法可以适用于任何公司和雇员，也就是说有关民间保安业的权利、义务和责任以及保安公司雇员的权利、义务和责任都可以遵循上述两部法律来解决。1990年，英国国会议员卫尔勒提出保安业法草案(Security Industry Bill 1990)，试图把保安业管理纳入法律体系，规范保安业的管理，其内容是由保安行业提供基金建立独立的督导单位来管理保安业，授权警察机关考核保安公司雇员并查询其平时的基本表现，但因担心造成大保安公司垄断，影响小保安公司生存和抵触商业自由政策，最终没获得通过。

目前英国对民间保安业的管理基本依赖行业组织，要求所属会员自律，并且各种保安项目均有自己的协会。比较有代表性的行业协会有以下几个：

(1)英国保安协会(British Security Industry Association，BSIA)。为结合同行和提升服务质量，并加强与政府部门的沟通，1967年八家保安公司联合成立了该协会，至今已有350多家保安公司加入。协会有9个部门，每个部门均有委员会负责会员资格审查。目前，它在各地有10个分支机构。英国保安协会有定期训练的课程与教材，为会员公司提供训练与教材方面的服务；通过协会彼此交流信息，增强联系；对顾客也提供各会员服务项目及相关资料；协会也把加强与警察机关的联系和互动作为一项重要工作来抓。协会下面还设有保安监察组织，其主要职能是用政府规定的服务业标准对提供人工看护的民间保安业进行评估和监察。

(2)国际专业保安协会(International Professional Security Association，IPSA)。此协会成立于1958年，宗旨是提升保安业之专业水准，研究发展保安系统。会员种类有公司会员和个人会员两种。协会为新进保安人员或在职保安管理人员及保安经理分别提供初级、进修级和高级训练课程；出版专业杂志“专业保安”(Professional Security)、各种保安教材；召开各种研讨会和举办保安器材展。协会设有专门的研究机构“保安国际研究所”(International Institute of Security)，定期进行保安管理测验。为使会员准备测验，协会还设有函授学校(Correspondence Training College)，提供28个星期的保安课程。

(3)全国保安系统认证委员会(National Approval Council of Security System，NACSS)。此委员会于1991年成立，由包括保安公司、政府部门、保险公司在内的专业人士所组成，对包括入侵警报(Intruder Alarm)、门卫管制(Access Control)、闭路电视(CCTV)和中央控制台(Central Monitoring Station)在内的四种保安器材审核认证。

(4)保安业督导会(The Inspectorate of Security Industry，ISI)。人力警卫是英国保安业最频繁的服务方式，此督导会和保安器材的认证委员会性质一样，是考核人力警卫保安公司条件是否合格而给予证明的组织。督导会于1992年成立，对申请认证的人力警卫保安公司进行业务督导，并对保安人员的表现记录、业务状况、勤务情形和教育训练内容进行审核。虽然在管理上，英国保安业并无法律上的严格规范和专门要求，⁽⁴¹⁾但对保安业而言，如何赢得社会的信赖和提升公司的信誉是扩展业绩的关键。因此，通过协会自律，让顾客和政府部门了解保安业的品质是英国保安业努力的目标。

尽管英国政府认为自我规范是对保安业最适当的管理方法，但总的来看，其效果与社会各界的期望有很大差距。1995年内政事务委员会有关民间保安业研究报告的结论部分指出：“由于民间保安业的活动领域越来越多地进入警察的活动领域，由于有越来越多的证据证明用法律规范民间保安业的优点大于其不足，由于要和大多数欧洲国家的标准趋于一致，现在已经到了用立法形式对民间保安业进行控制的时候了。”1988年英国警察局长协会(Association of Chief Police Officers)为了解保安人员的品德和表现，向英格兰、威尔士的48个警察局发出问卷，调查辖区保安公司，结果发现，有609家值得深入了解，721家有问题存在，从业员工有犯罪记录的有326家，因而也要求对民间保安业进行法律规范。另外，由于民营保安公司不被强制要求加入前述的各个保安协会，而且显然为数众多的小公司并没有加入，所以保安协会对这部分保安公司无规范作用可言。“尤其是这种事实，导致了有些部门对保安业法律规范的呼吁。”

目前英国保安行业的从业人员已达30万到50万之间，而且这个数字还会随着社会需求的增多而不断增长。在过去，尽管保安行业已粗具规模，但是行业形象一直不是很好，行业缺少法律的良好管理，公众的评论也是批评居多。自从2001年的《私人保安业法》颁布之后，这种情形有所改观。

2001年制定的《私人保安业法》是第一次对私人保安行业的立法。但是，该法没有包含电子报警的内容，只是规定人力保安和机动保安。这是因为保安行业还处于一种迅速发展阶段，还不稳定；而且，在英国任何人都可以出售和安装电子报警设备。

在英国，还有其他一些法律，尽管没有直接规定报警行业的内容，但也会对这个行业产生影响。例如《数据保存法》中的内容不仅仅只是涉及数据，还包括了图像录制、图像的清晰度、录制内容的保存、播放、获取和清除、录制机器的保存和相关人员可以获得录制内容的权利等内容。除此之外，《人权法案》中有关隐私权以及1993年的《噪音法》和1974年的《污染控制法》中有关噪音的规定都会对私人保安行业产生影响。

4.日本保安服务业的历史发展

1962年，日本成立了第一家保安公司——西科姆公司，公司当初的业务是巡逻保安。在当时，社会一般仍然认为“水和安全应当是免费的”。1964年东京奥运会之后，随着日本经济的高速增长，日本保安业也快速发展起来，其主要业务有设施保安、交通疏导、现金运送等项目。1972年，日本制定了第一部《警备业法》(即《保安业法》)，当时从事保安行业的公司有780家，保安人员约4.1万人，已经成为一个比较大的产业。与此同时，日本的技防业务取得了长足的发展。1982年，《警备业法》进行了重大修改，增设了技防一章。2004年又对《警备业法》做了最新修改。目前，该法共8章22条，包括总则、保安业、保安业务实施上的义务、教育、机械保安业、监督、杂则和罚则以及附则等。目前，日本保安行业的公司已达3500家，从业人员约13.4万人。保安业成为安全产业的核心。

日本的保安服务业历史悠久(40多年)，以SECOM为代表的日本保安服务企业实行人防与技防相结合的方针，服务规范，防范效果良好，其经营理念、服务模式、质量技术管理和以市场为导向的技术开发方针发挥了非常重要的作用。SECOM公司成立于1962年。其创始人饭田亮先生不仅创建了东京“保安保障公司”，而且由东京向外辐射，逐渐承担了全国大部分都道府县的保安保障业务，并推动成立了全国保安业协会，促成了日本《警备业法》的制定。随着全球经济一体化进程的不断深入，日本的社会治安问题日益突出，饭田先生于是在1985年将公司名称改为SECOM(Security Communication)，并向全球发展。截至2003年底，已在日、美、印尼、马来西亚、新加坡、韩国、我国台湾和香港等16个国家和地区建立了170多家分公司，拥有员工28000人，销售总额达8000亿日元(合570亿元人民币)，利润300亿日元(合21亿元人民币)，成为连续30年税、利双增的安防企业集团，是位居世界安防(保安)业前五位的国际集团公司。

SECOM的服务模式是人防与技防合二为一，以保安服务为龙头，推动系统(方案)研究—产品技术开发—产品质量控制—服务质量保证。目前，SECOM不仅仍保留着人力保安业务，而且在技防业务方面实现了安防、消防、网络安全服务的一体化。由于SECOM的服务模式能够保证防范效果和服务质量，因而，在全日本1000多家保安—安防公司中，SECOM保持了50%以上的市场占有率，成为日本保安业名符其实的龙头老大。

松下集团是国际上安防视频监控领域最大的生产商之一，其监控产品遍布世界各地，用于各类公共安全设施的安全监控。由于生物识别技术的迅速发展，特别是国际反恐斗争的迫切需求，像松下这样的国际型大企业以及众多的安防监控企业，都在大力开发“个人身份认证”的相关产品。掌形识别、指纹识别及其相关产品已在安防市场上展开了激烈竞争；松下和SECOM的虹膜识别产品已付诸试(使)用，估计在1～2年之内，虹膜识别产品、声纹识别产品以及面像识别产品将会在国内外安防市场上展开激烈的角逐。

由于大量IT企业进入安防市场，安防产品和系统的数字化、网络化、智能化将势不可挡，松下集团开发的网络摄像机以及以网络为平台的视频远程传输与监控技术已进入实用化阶段，它们将与“个人身份认证”技术和产品一起，带来安防监控技术的一次新的革命。可以说，日本的保安服务业务的发展得到了高科技的大力支持，侧重强化了技防服务的内容，因此，增强了日本保安服务企业的市场竞争力和提高了保安服务企业的经济效益，而且在国际保安服务市场中也获得了巨大的市场份额。

5.欧盟国家保安服务业发展的现状

在所有的欧盟国家中，保安服务业的各项职责有如下几项内容：(1)分析、咨询、策略服务；(2)教学和培训；(3)建筑物和厂房的保卫、门卫；(4)火灾防范(工厂和办公大楼消防工作)；(5)区域巡逻、人身护卫、快递服务和文件传送；(6)金钱的安全处置；(7)为铁路沿线建筑设置安全点；(8)对环境和工程的保护；(9)紧急情况处置；(10)报警追踪；(11)技术性设备的远程安全保护；(12)贸易展览会和博物馆安全保卫：(13)活动和会议的保安服务；(14)维护公共交通。由原联邦德国技术监督与安全防范行业中一家成员公司作出的一项调查显示，按职责的首字母A-Z顺序排列，例如报警追踪、紧急状况呼叫的响应、区域巡逻等，共有上百种不同的职责，从单纯的守夜人到万能的安全服务提供者，这一发展速度可谓迅雷不及掩耳。

在欧洲，保安业作为一个整体有将近96.75亿欧元的成交额，粗略地估算在1万多家公司中有527700名职员。其中450家公司是专门负责现金押运，大概有雇员5万名，使用约1.1万辆专用装甲运钞车，年成交额约为16亿欧元。业内人士认为私人保安业在欧洲这个市场是具有吸引力的，并且相信随着欧盟持续不断的发展，以及签订由国家认可或具有国际水平的合约数量的增加，会对保安业起到生长催化剂的作用。专家预测保业在欧洲市场的年增长率为5%到8%。

欧盟国家保安业的发展规模表⁽⁴²⁾

续表

至于有特色的发展只有在安全技术的领域中能够看到，例如出入口控制技术，其中值得一提的是，其远程安全图像监视系统在某一距离内能将某种特征激活而使可监视区域加倍。无论怎样，更高的技术含量以及安保服务的国际化是保安业发展的一个明显趋势。在保安业走向全球化的阶段，欧盟国家就已有了两家全球性的保安公司。作为第一个占领全球市场的先驱是前瑞典的公司Securitas AB。其2003年销售额大约50亿欧元，2004年达到约65亿欧元，它在32个国家雇用了21万名保安人员。第二家全球性保安公司是Falck，它是一家丹麦的公司。在公司运营的开始阶段就宣布用27亿美元买下美国的Wackenhut安全公司，包括大约6万名职员，Wackenhut在负责监狱犯人的改造业务市场中处于领导地位。另外，还有Group4保安公司的总成交额大约是50亿美元，它在全世界的80个国家中雇用了20.5万名保安人员。处于第三位的全球性保安公司是英国的怡和公司(Securicor)，它在44个国家有12万名保安人员，营业额达到27亿欧元。

从目前的趋势来看，欧盟国家的保安业呈现以下发展趋势：(1)在所有欧洲国家中，私人保安公司对于内部安全的重要性正在增加。(2)行业经济效益的重要性将会继续增长。(3)警察与私人保安公司的合作势必加强，而且不同的合作模式需要以不同的实际情况和法律为依托。(4)除了法律问题，合同的实际履行也必须得到恰当的关注。(5)公共资金的限制使提供合格的服务越来越难，特别是在安全服务这一领域。

欧盟国家保安服务业之所以发展良好，主要有以下几个方面的因素(以德国和比利时为例)：

(1)其保安服务业的生存和发展，有国家的认可和法律的保障，即在国家具备一定的法律地位。德国和比利时都通过立法的形式将保安服务业与其他企业同等对待，将其纳入工商管理会管理，而与警察部门无任何隶属关系。从德国的情况看，德国保安企业最早出现于19世纪末期，国家规定允许私人设立保安服务公司，其最早的保安立法是1927年。任何人只要达到法律规定的设立保安企业的条件，都可以申请建立保安服务公司。目前，德国保安企业行业协会已下设400多个分会，保安从业人员达140000人。

(2)保安服务业的发展空间很大，已渗透到各个领域和行业。从德国和比利时保安服务业的总体情况看，其保安服务业主要包括三个方面：一是人力保安；二是安全电子系统的保安；三是押运现钞及贵重物品方面的服务，且政府为保安服务业的要害部门，包括监控中心、货币押运等配备了枪支。德国保安服务业已在政府建筑物和使领馆、机场、体育比赛、盗窃现场保护、取消载重汽车标识、扣留驾驶执照、送罚款通知书、非法移民遣送、押运囚犯、国家银行的现钞押送等多个领域提供保安服务，设立了企业保安、小区保安、货币和贵重物品保安、报警电话中心等多种保安机构。而比利时保安集团“Group 4”公司的保安业务已在私人保镖、公关人员、流动巡逻、为商场抓小偷和货币处理等方面得到发展，并取得了较好的效益。

(3)保安服务业的生存和发展，最关键的一点就是要有诚实的信誉。第一，保安企业和保安从业人员必须有一定的信用。德国法律规定，申请建立保安企业必须符合三个条件：一是无犯罪记录；二是银行信用；三是经过正规的保安专业资格培训并取得资格证书。保安从业人员也必须具备三个条件：一是本人无犯罪记录；二是银行无欠款，并有诚信；三是经过专业培训。第二，保安从业人员必须具备一定的素质，为确保从业人员的素质，德国对保安从业人员在培训内容、等级等方面都作了明确规定。在培训内容上，根据不同岗位需要进行不同的知识培训，包括保安技术、医疗知识、处理应急问题等方面的内容。保安培训分初级、中级和高级三个等级，中级必须是从事保安行业6年以上人员才能申请，高级必须是中级3年以上人员才能申请。设立保安企业必须是从事中级职业6年以上或高级管理人员才能申请。第三，有严格的规章制度和管理措施。无论是德国保安企业，还是比利时保安企业，每个部门、每个岗位都有严格的规定，凡是客户要求保密的事项，保安企业都不许向任何人泄露。例如，在德国银行保安集团法兰克福中央控制中心，进门必须输入临时通行证，进入一个门，门关闭后才能开启第二个门。供游客参观的只是该公司运输的价值较低的证券车辆控制系统，其他价值较高的运输控制系统是客户要求不准向外透露的，所以不对任何人开放，这也是其保安企业的一种诚信。第四，其保安服务企业有自己的行业标准，并逐步向集团化方向发展，且具备雄厚的经济实力。德国保安企业行业协会成立于1901年，是由各保安企业自发成立的，其职责是代表保安企业与政府对话，协调客户与企业的关系，规范保安企业的行为，并代表政府对保安企业进行考察等。为此，该协会制定了行业管理标准，每家企业都必须达到这个标准才能获准通过。从比利时保安集团“Group 4”公司的情况看，由于该公司是跨国公司，其技术、资金实力较为雄厚，所以其发展规模大，市场占有率也大。该公司在世界80多个国家有业务活动，是世界第二大保安服务公司，共有员工21.5万人，其业务在比利时的保安市场上占据首位，共有员工5500名。目前，比利时共有保安公司111家，而“Group 4”公司的市场占有率为38%，无论是保安人员还是现钞押运、电子安全系统，均占据第一位。

(4)有社会各界的大力支持与协作配合。一是政府的支持，政府从法律、政策上给予了必要的支持。二是警察部门的支持。目前，德国和比利时的保安企业均为私人企业，与警察部门没有任何的隶属关系，但其业务的开展始终不能离开警察部门的支持，其保安对象一旦发生问题和案件，他们都要及时报告警察部门，其监控中心与警察局始终有专线电话保持联系。对一些重要活动的安全保卫都能与警察部门积极取得联系与合作，特别是美国“9·11事件”后，保安企业与警察的合作越来越多，且关系越来越密切。三是保险公司等有关部门的支持。在德国，保险公司在政策上给保安业以很大的支持，常由保险公司对投保的企业或个人提出要达到什么样的安全标准才给予投保，这样有力地支持了保安服务业的发展。四是企业的支持和社会的认可。企业与个人是保安企业的服务对象，只有取得客户的认可、信任，保安企业才能发展。在德国的保安企业中，客户重点部位的钥匙都在保安监控中心有一套备用的，一旦发生问题，保安公司即可赶赴现场，有时警察也要到保安公司取钥匙，这一点足以证明客户对保安公司的信任。目前德国黑森州林堡市有30%的居民家中都安装了不同型号的报警器。

综上所述，可以发现，保安服务业在国外的产生和发展是随着商品经济的发展和对人身自由和财产自由的法律保护而兴起的，是近代资本主义文明的产物。保安服务最初以人防为主，随着新技术的发展，保安服务的形式也由人防为主转向以技防服务为主，从国内市场转向建立全球范围内的国际大市场。在这一历史发展过程中，保安业始终与作为政府管理的警察力量相互配合，在维护社会秩序，保障公民的人身安全和财产安全过程中发挥着重要作用。相对于政府的警察管理来说，私人保安业的发展主要是依据法律和保安业的行业协会和自治组织来统一、有效地整合商业性的保安服务力量，为社会公众和客户提供全面和系统的保安业务服务。

二、国外保安服务法律制度的现状和主要特点

“二战”后，随着人权保障事业的国际化，人的安全问题成为各国立法关注的重点。围绕着如何实现和平，保障个人的安全问题，各国先后制定了一系列法律规范来确立保安服务的法律地位，同时也建立了比较规范的保安服务制度，保安服务业也日趋规范化、制度化。

(一)美国保安服务法律制度的现状和特点

美国在建立保安服务业制度的过程中，以各州的立法为基础，建立了关于保安服务业的比较规范的服务制度和管理制度。以纽约州为例，2001年4月就通过了《对于私人调查者，保释实施代理人，守护、护卫或巡查代理以及保安人员颁发执照的法案》。根据该法案的规定，“保安公司”是指任何人、商号、股份有限公司、法人、公共实体或某类商号、股份有限公司、法人或公共实体的附属机构或部门，此处某类是指雇佣一个或一个以上保安、或自己作为保安在所有权基础上为其自身所用或在合同基础上为本州范围内的其他个人、商号、股份有限公司、法人、公共实体或附属机构所用。“保安员”是指个人而不是警察，该个人受雇于保安公司，在本州范围内主要履行以下一项或多项职能：(1)保护个人人身或财产不受伤害、防止盗窃或其他非法行为的损害；(2)制止、监视、侦查或报告有关事件，以阻止任何非法或未经授权行为的发生，这类行为包括但不限于非法或未经授权的入侵或进入、盗窃、故意破坏、滥用、纵火或对所有权的侵犯；(3)街道巡查；(4)对安装或使用的报警系统进行复核，以阻止或发现未经授权的侵入、抢劫、盗窃、偷窃、小偷小摸以及其他损失，并且维持受保护处所的安全。但是，其条件是保安在执行任务时要受到联邦政府与注册登记和培训有关的规章的约束，但在自愿基础上提供该类服务的保安，不受条款的约束。该法案规定，任何保安公司不得随意雇佣人员作为保安人员，任何他人不得受雇为保安人员或充任保安人员之职，除非该个人拥有合法的从事保安业务的资格证书。保安公司雇佣保安人员必须严格依据法律规定的程序，同时要保障保安人员的各项权利，包括为保安人员提供良好的社会保险。而保安人员一旦违反法律或者是利用其职务进行诈骗、欺骗或虚假陈诉，经州政府做出决定后，保安公司不得再行雇佣。该法案还为保安人员确立了比较健全的规章制度。该法案强调，保安人员在履行职务的过程中要强制执行安全政策、规则、规章和程序。同时，一旦被任命为治安法官后，或者是执行官职能的警察后，就不得再担任保安人员，以此来严格区分警察与保安人员的身份，防止保安人员滥用职权。对于保安公司，该法案要求所有保安公司作为雇主应以雇佣通知形式向州政府提供所雇佣保安人员的信息。

由此可见，美国目前的保安业主要受各州法律规范，但是，对保安公司和保安人员，都建立了比较严格的管理制度。保安行业基本上属于法律上严格加以管理的特许行业，不管是保安公司开业，还是保安人员上岗，都必须符合法律所规定的严格的“准入”条件。

(二)欧盟国家保安行业法律架构及特点

目前，通过国家制定相关法律规定和颁发许可证在大多数欧盟国家成为普遍做法，各个业务部门的活动由错综复杂的法律所管理，但是这些法律适用的范围却是有所不同的。例如，欧洲北部的国家中对警察的一些责任会有较南部相对严厉的法律和规定。一些欧盟国家对私人保安业主的有关规定有：比利时：由总公司颁发为期5年的许可证；德国：地方治安办公室检查个人及财政状况，参加工商部门举办的40小时培训研讨；丹麦：由警察给年龄在25岁以上，有稳定的经济基础和专业资格的人颁发执照；法国：由法兰西共和国的地方代表颁发为期5年的许可证；希腊：警察颁发执照；荷兰：由法务部颁发为期5年的许可证；挪威：地方警察局长颁发执照；瑞典：经24个管理地区的委员同意后颁发执照；西班牙：进入总公司注册并能够满足某些要求，比如说专业人士适合的要求；意大利：客户告知警察某保安公司将要负责他的财产安全，还要提供关于这家公司的相关材料，警察同时要求该公司做出相应保证。具体来说，欧盟国家目前在保安行业所确立的法律制度有以下几个方面的特点。

1.不同领域中对特定的方面有不同的规定

(1)举例来说，上述第三方责任保险在比利时、法国、葡萄牙、德国、西班牙和瑞士是强制执行的。

(2)在比利时和法国，雇佣有从警经验的人或相关的退役军人要受到某些特殊的限制。

(3)在意大利和西班牙则相反，只接受早先有从军经验的申请者。

(4)在法国，有破产经历意味着其不可能再从事保安业的经营。

(5)在希腊，守卫和保安人员的薪水不能低于一个警察的初始工资。

(6)在西班牙，私人保安公司都拥有一个个人身份验证码(ID数字号码)，所有的文件和出版物上都要使用这个号码。

2.保安的法律权限

与警察的权力相比，私人保安业没有特别的权力，或者可以说没有超出“平常市民”的权利，在多数欧洲国家中，保安业的职员只有和老百姓一样的权利。在比利时、丹麦、德国、芬兰、瑞典和法国，国家强制性规定保安人员只拥有这些所谓人人都有的权利，不能拥有特殊权利。毫无疑问，私人保安公司在合同的框架内被授权提供专业的服务，个人权利不一定要自己亲自行使，保安公司在一般的劳动划分中能够代表第三方，个人无需亲自保卫自己房子的安全，而是利用第三方的服务来行使这一权利。

3.职员资格和培训

在欧洲，私人保安公司制定了一系列训练计划来适应保安多种工作的需要，职员在不同的专业训练中得到不同的资格证书并积累不同的专业经验，正常情况下，公司会对职员进行与其职责和责任相关的培训。由于保安工作不同方面的专业需求不同，所以仅仅仿效警察的训练计划是不够的。在欧洲，很难把各国推荐的基本培训课程进行比较，因为它们几乎各不相同。例如一份1996年的材料中介绍说，德国保安职员将来必须参加24小时培训研讨，而雇主则要参加40个小时，这不是一般意义上的专业培训课程，但却是进入本行业的必经之路，参加者仅仅对必要的法律体制有一个概括性的了解，在完成之后，由工商部门给参加者颁发一份证书；再如，瑞典规定培训时间必须是227个小时，其中120小时是在职培训；英国、意大利和奥地利均没有特殊要求。欧洲领导级的安全协会(COESS)站在雇主一边，而国际网络工会欧洲分部(UNI-Europa)则代表职员利益，他们合作推出了一本欧洲保安业有关职业培训标准的基础手册。

当然，关于标准的补充性决定还要经过全面的考虑，但他们希望各国内的合作伙伴采用这个标准，该标准基本包含了以下几个领域：保安业的法律架构、交流沟通、急救、防火、工作关系和特殊的专业知识。

4.设备和武器

大多数国家规定保安业的职员必须穿着统一制服并使用ID身份卡，并规定了多数的保安人员不能携带武器。有一些国家，例如丹麦，携带武器是被完全禁止的。一般而言，携带武器只在某些特定情况中得到允许，比如现金押运，或履行在政府严格控制之下的职责，并且这些携带武器的工作要有岗前培训。在德国，所有保安职员中只有约6%的人可以携带武器，主要是执行包括核动力工厂保安、军事地带保安、现金押运和一些特别的任务时。在颁发持有武器许可证之前，一定要完善相关武器的法条，这与制定普通市民的相关法律情况一样。

5.国家与私人保安行业的合作

在现代欧洲社会中，警察不可能确保每个人或每个部分财产的安全，他们有能力，但并不意味着在安全行业上实行垄断。多数欧洲国家的预算限制已使警察开始重新审视其责任和职责。除了上面提过的标准和一般的安全服务，有些国家的保安公司还承担了其他一些工作，有时是非常复杂的任务。由于这些任务涉及特殊的资格要求，因而制定专门的法律是必需的，此外，这样做还能规范保安培训的类型和范围，使保安公司如同置于国家机构的管理之中，这些特殊的任务诸如：(1)比利时、英国、德国、瑞典的保安公司承担飞机场安全控制任务；(2)德国、法国的保安公司承担核动力工厂保卫任务；(3)德国的保安公司承担军事宅邸的守卫任务；(4)奥地利、德国的部分保安公司承担疏导交通的任务；(5)瑞典的保安公司承担ID身份识别卡的制造和支援消防队的服务；(6)荷兰保安公司负责防止过量捕鱼；(7)英国保安公司还承担押送部分囚犯，建造和管理监狱的任务。尽管有上面这些关于保安行业特殊任务的例子，但是仍有多数的任务与预防工作相关联，例如，在私法领域中关于危险排除和预防犯罪袭击的相关法律规定。这是欧洲保安业为确保国内安全而做出的一个必不可少的重要贡献。私人保安公司不与警察竞争，因为二者的作用是不能进行比较的，警察的职责不仅是维护公共安全和秩序，还有阻止危险及犯罪的发生。这些工作对于国会和政要在政治竞争中依靠政绩争取基金是必要的。而私人保安公司的工作以私法合同为法律依据，除了很少的例外，保安公司的职员没有特别的权限，他们只能把自己当作普通人且只拥有自我防卫权。总之，将来，发展警察和私人保安公司之间以全社会安全利益为目标的伙伴关系式合作在欧洲是非常重要的。

(三)日本、英国和新加坡三国保安服务立法模式的特点比较

就世界范围看，日本、英国和新加坡分别代表了三种比较典型的安防立法模式。但有意思的是，安防业并非起源于其中的任何一国，而是发端于美国。

1972年，日本制定了第一部《警备业法》(即《保安业法》)，当时从事保安行业的公司有780家，保安人员约4.1万人，已经成为一个比较大的产业。

在英国，长期以来，私人保安业以行业自治为主，政府很少介入保安行业，但是，2001年英国通过的《私人保安业法》则将保安公司与保安人员的行为纳入了政府法制管理的框架内。

新加坡对安防行业的立法规制较少。新加坡的保安业包括人防和技防两大部分。1972年新加坡国会通过《新加坡共和国工商保安公司法》，成立了新加坡工商保安公司。工商保安公司属于新加坡内政部，主要从事武装警卫和现场护送。同时，它持有辅助警察部队的执照，拥有和正规警察相同的服装、军阶和权力。除工商保安公司外，新加坡还存在多家以安全防范为主要业务的公司，但目前还没有相应的法律对其进行调整。

以下就日本、英国和新加坡立法模式中的主要内容作一比较，以期更深入地了解这三种模式之间的差异以及发展趋势，以供我国立法时吸取有益经验。

1.从业人员的规定

日本《警备业法》(2004年最新修正)的基本特征就是对保安公司进行最小的限制，让其自由发展。现在日本国会又在酝酿对其进行修改，其中的一个重要目标就是要加强考核，实现保安业者整体或保安人员整体的提高。

在市场准入方面，原来采取的是申报制度，预备从事保安业务的公司向公安委员会申报之后，不需要经过后者认定批准，第二天即可开业。但是现在申报制改为认定制，凡是有法律规定的禁止从业的人都不可以从事保安业务。这些禁止性规定都是针对具体人的。比如，不能有犯罪记录，不能与黑社会组织有牵连等。

按照日本《警备业法》，公安委员会对于保安人员或将成为保安人员者可以进行有关保安业务知识和能力的审定。公安委员会对符合法律规定条件的人颁发保安人员教育指导负责人资格证书，再由取得保安人员教育指导负责人资格者对其所属企业的保安人员进行培训。保安公司有义务对本公司的保安人员承担教育义务。

英国2001年的《私人保安业法》设立了保安行业管理局，目的是改进保安行业形象，帮助公众了解该行业的管理方式和管理机关，使保安行业成为拥有更多的培训机会、更多的收入、更体面的工作环境、更具有吸引力的行业。保安行业管理局是英格兰和威尔士唯一一个管理私人保安行业的机构，并可以向内政大臣直接报告问题。保安行业管理局的主要职能是给从事私人保安行业中不同领域的从业人员颁发从业许可证，并进行一定的管理。私人保安行业内部的具体分类在私人保安业法中有规定，但是内政大臣可以对其进行适当的修改。保安行业管理局还根据具体的工作种类规定从业人员获得从业许可证必须掌握的专业技术，并公布出来以供公众查验。即使是那些已经从事过私人保安行业的人要申请从业许可证的话，也要向保安行业管理局证明自己已具备必需的专业技术，这就需要参加保安行业管理局认可的短期职业培训班。

对于每一个从事该行业的人，管理局都要进行公开的登记。管理局的检查人员有权进入任何一个建筑内部(一家保安公司的办公室)查看公司职员的从业许可证是否有效。在实施监察执法行为时，检查人员都会和当地政府、警察以及其他机构互相配合来完成。

没有许可证的从业人员会面临国家的起诉。治安法庭的法官可能会判决6个月的监禁、5000英镑的罚款或者两者并罚。

新加坡对非武装警卫设有执业许可制度。执照由无线电署的执照部颁发，实行一年一换的制度。它对执业人的审定主要是看有没有违法犯罪前科。但报警监控中心的成立只需要领取工商执照而不需要保安执照，并实行登记制度。只有在无线电署登记后，该报警监控中心才能获得一条电话热线，提供监控服务。

2.报警处置方式

日本技防业最基本的特征主要体现在《警备业法》第11条规定的快速应对体制。其要求是，保安公司收到异常信号后发出指令给待机所，对现场进行确认，快速出动。快速应对要求在25分钟内赶到现场，警情确认后，应立刻将信息报告警察。

误报发生时，警察应迅速对误报的原因进行调查，并督促该保安公司采取改善措施，并上报结果。连续误报2次或多次以上时，应劝其从根本上采取措施并将措施的详细内容书面上报。若保安公司误报率较高，或误报原因是由于机器设备维修不善造成时，警察有权进入控制中心进行检查、指导、监督，并要求该公司制定改善措施。

在英国，很长时间以来，误报警和资源浪费的问题几乎存在于英国标准学会、保安系统与报警器检查机构和国家保安检查机构的各个委员会的工作中。自从DD243标准引入了确认设备之后，误报警的次数减少到65万左右。在过去的15年中误报警率从97%降到89%。目前，警察出警后确认的误报警率为65%。

在英国，用户安装确认警情的技术设备后，必须向警方交纳一定的管理费用，从警方获得一个登记号，以便警方可以接到报警信号。用户需要指定至少2名专业负责人员。这些专业负责人员在接到报警信号20分钟之内要赶到现场并可以传送信号。保安公司将用户填写完毕的表格收集后交给警察。警方收到表格之后，就会把登记号发放给保安公司。这就意味着警方已经将客户安装的报警系统和中央信号接收中心加以连接。然后警方还会将警方的管理政策和措施书面告知用户，并将所有的信息纳入计算机管理系统，来监督每个报警器运行的情况。

如果系统发出2次误报警信号，警方就会通知保安公司和用户：警方出警的级别将降为2级。这时警方会继续监控报警设备。在一段时间之后，如果该设备没有出现误报警现象，警方出警等级恢复为1级；如果情况没有任何好转，那么警方会建议用户终止使用该设备。如果系统发出5次误报警信号，警方会将出警等级降为3级，即警察收到报警信号后不再出警。只有系统在连续3个月内不再发出误报警信号，保安公司才能要求警方重新将出警等级恢复为1级。否则，如果警方没有收到任何要求，就会中断系统和中央信号接收中心的连接。

新加坡的监控公司必须把每一个顾客的资料和电话号码传给警察。有事的话警察输入号码就可以调出公司的地址，就可以派警车前去。有了警报时，监控公司要先打电话给顾客，问他需不需要报警，需要的话才报警。警察去响应属于义务。警察到达后先要勘查是否有破门而入的迹象；若没有，警察必须等客户来后才能进去。客户若在60分钟内不到达，警察就可以离开。第二天，警察将送交客户一封警告书。假如12个月客户被警告3次，警察就会把系统切断，此后一年之内该客户不能通过任何一家监控公司进行报警监控。

3.监督管理

日本《警备业法》第六章规定了公安委员会和警察当局对保安行业和技防行业的监督情况。保安公司必须将从业人员的名单准备好，以备警察当局检查。在必要情况下，警察当局有权要求保安公司停业。

英国国家保安检查机构是经英国认证服务处认可的监督、检查机构，在国家安全系统批准委员会的指导下监督电子保安系统安装商的经营行为。它成立于30多年前，成立的目的是为了提高产品质量，减少误报警的次数。该检查机构一年对保安公司检查两次，检查方式主要有两种：抽查少量的电子保安系统或者检查公司的质量监督系统。

保安系统与报警器检查机构是一个独立的检查机构，负责保安公司能否安装、维护闯入者报警器、访问控制和闭路电视等设备的许可。该检查机构还是一个非营利性的组织，通过要求全国经营安防设备的公司进行登记的方式，来保护使用安防设备的用户，防止安防设备公司给用户提供不合格、不安全的安防设备。

三、国外保安服务法制建设中可以值得借鉴的经验

(一)国外保安服务业法制建设的发展得到了比较好的理论支持

私人保安业为什么能得到发展，而且在西方作为警务工作的核心问题来看待，这与国外保安服务业的相关理论研究是分不开的。可以说，私人保安业的根本理论基础是作为市民社会的市民自治理论，作为市民自治的形式，私人保安业与作为履行公共管理职能的警察业是相辅相成的。一个成熟的市民社会首先要通过个人或者是第三者来保护自身的人身和财产安全，只有在个人能力不及的地方，才需要履行公共管理职能的警察的介入。因此，从理论上来看，国外保安服务业的发展，尤其是制度化和法制化的趋势，至少可以发现以下几个特征：

1.较早期的理论比较著名的是所谓的警察真空理论，即当你需要警察的时候，周围总是没有警察。警察不能最大程度地随时满足个人的安全需求，其原因一是人力资源的限制，二是效率问题。其中效率问题是由私营企业比政府更有效率的观点推论而来的，即认为私人警务比政府提供的警务更有效率。换句话说，由于警察，乃至于政府的各种服务效率低而使得私人警务获得生存和发展的机会。

2.在英美等国家，政府政策的导向也是私人保安业发展的重要原因之一。如在美国，自我帮助、自我保护一直被认为是关于保持社会秩序稳定的执法基础。这种思想与做法可追溯到早期的民主化过程中。1929年联邦政府曾发布过一个法案，警察不能提供的安全服务留给保安公司，这使美国由私人侦探为主的保安业找到了新的发展方向，逐步发展成为现代意义上的保安业，工作重心由单纯的犯罪案件调查转移到各种危险发生之前的预防。值得一提的是，从20世纪70年代开始，美国司法部启动了一系列的研究项目，一直到20世纪80年代，解决了许多社会关注的有关私人保安业的问题。如著名的Hallcrest研究报告，对私人保安业提出了13项有效的建议，使私人保安业在更大的领域里开展业务；美国国家刑事司法标准与建设目标咨询委员会在1976年的一项研究报告提出了私人保安业发展完善的9项目标，解决了警察与私人保安业相互制约的问题。在英国，现在能找到的依据是1979年内政部关于私人保安业的一份报告，在此报告中明确指出：“在现代社会中，没有任何一个国家的政府对犯罪的侵害问题提供全部的保护，对于个人和组织来讲，政府明确地希望采取理智的措施来预防犯罪，其合理的途径就是通过付钱给别人而得到安全服务。”对于英国政府为什么持此态度，理论上有几种解释。第一种解释认为是政府的财政危机。随着经济的发展，人们生活水平的提高与财富的积累，人们的安全需求在普遍增长。而另一方面犯罪率却在上升。政府要满足日益增长的社会需求，就要增加警察编制，增加警察编制又意味着增加财政支出。政府由于安全的财政支出过大，又会招致反对党或社会舆论的批评。因此，政府必须在政策上鼓励社会组织和个人雇请保安公司提供安全服务。另外，为了缓解政府的财政危机，内政部出台了一份调查报告，这就是有名的波森调查，题目是《警察核心与附带任务评论》。波森调查是在1993年底由财政部推动，内政部成立的由波森领导的调查小组，目的是考察警察的工作，提出有关开展核心警察工作最低成本、效益的方法与建议，评议可转让的警察附带任务的范围。警察局长协会对此的声明是：“我们认为，该调查有省钱愿望的驱使，警方可能被迫让步，放弃极为重要的社会服务角色。有必要开展全面、公开的社会大讨论，以便让社区就它们未来需要的警务工作类型具有发言权。”波森调查发现，通过采取一系列的改革措施，政府每年有可能节约两亿英镑经费。英国Group 4所提供的资料表明，由政府的警察管理监狱，每个犯人每周需430英镑，而把监狱承包给私人保安业管理，每个犯人每周只需350英镑，所节省的80英镑可救助两名失业者。所采取的改革措施包括：在警察机构内部设置文职人员；把一些非重要的警务工作分派出去。警察局长协会和皇家警队曾列举出37项可考虑转让给非警察机构的“附带任务”，如停车场管理，护送超大型物品的道路运输，执行驱逐出境，管理全国的罪犯记录系统，为大型公共活动提供保卫，寻找失踪者，经销酒类许可证等。其中一些是没有争议的，有些存在争议。几乎与波森调查同时，内政部在1993年的《警察改革白皮书》中，认为警察部门的工作迷失了方向。“警察的主要工作是打击犯罪，而在一个有代表性的工作日，呼叫电话只有18%与犯罪有关，警察直接对付犯罪的时间只占工作时间的40%。”警察的活动偏离了正确的方向和中心任务，因此，政府要对警察进行导航，使警察的工作重点与政府确定的重点保持一致。第二种解释认为，政府持此观点的原因是要把预防犯罪，保持社会稳定的责任——起码是部分责任转嫁到私人保安业身上，从而使警察免受因无法控制犯罪增长而受到的指责。也就是说，当预防犯罪、安全管理等方面的工作做得不是很好时，公众埋怨的是私人保安业而不是政府和警察。长此以往，它迫使社会承认这样一个事实，即警察在预防犯罪方面的能力是有限的，或是无能为力的，从而进一步增加社区、社会组织寻求解决自身安全的可能性。

3.私人保安业发展的另一原因是加拿大多伦多大学的两位学者提出的大众财产理论。在20世纪后期，社会发展导致了私人财产的大量积累。一方面是对私人财产保护的需求在增长，而警察又难以满足，另一方面是越来越多的社会公共生活是在私人所有权下的场所与土地上发生的。有的人认为私人警务不像公共警务一样受到司法制度的许多程序的控制，因此不愿意让警察干预发生在私人所有的公共场所和土地范围内的矛盾与纠纷，而希望私人保安业介入，以此来维护私人所有权的自主性和独立性。

4.有的学者提出社会结构的改变也是导致私人保安业发展的主要因素之一。在西方国家中，社会结构的改变主要是指社会文化结构的改变、国家结构的改变以及随之而来的经济结构的改变。在社会文化结构方面，表现在不同的社会阶层中，由于种族、宗教信仰、区域、民族、国籍等方面的差异，使得一个国家的主流文化发生了改变，产生了多种文化的交汇；在国家的结构方面，随着新公共管理理论的兴起与推动，产生了一些准政府机构和代理机构，欧洲在政治上的超国家趋势(即欧盟宪法草案所推动的欧洲一体化趋势)对国家主权的削弱，经济领域中的一些国家的私有化过程对公共与私人关系平衡的改变等，这些因素综合在一起，就不可避免地提出一个问题：一个一元化的警务体系是否可能满足正在变化的日益多样化和多元化社会体系的需求?结论肯定不是十分乐观的。

5.犯罪率的增长。犯罪率的增长是一个全球性的问题。犯罪率的增长不仅表现在绝对数量在增长，而且复杂程度也在增加。警察数量的增长总是低于犯罪率增长的比例，导致供求矛盾突出；另一方面，社会公众的求助电话增长率也大大地高于警察资源的增长率。由于警察满足不了由犯罪率增长而带来的安全需求，导致个人与社会组织不得不求助于保安业。

6.公共管理理论与思想的推动。从20世纪70年代开始，西方各国的公共管理(政府对社会事务的管理)遇到了前所未有的挑战，原因主要是由于在“二战”之后，各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预。导致的结果是：政府扩展，机构臃肿，效率低下，政策失效乃至政府失灵。于是在客观上引发了20世纪70年代至80年代间发生的西方政府改革的浪潮，更多地从经济学的角度和途径研究公共管理或政府管理问题，并形成了新的公共管理学。有的学者提出了政府改革的十大原则，如：掌舵而不是划桨；授权而不是服务；把竞争机制注入到政府行为中去；满足公众的需要，而不是官僚政治的需要；以市场作为导向等。关于政府的改革，讨论的实质性问题实际上是如何处理好政府与企业、政府与社会、政府与市场之间的关系。主要观点有：(1)政府来源于社会，是社会的组成部分，在提供社会公共事务服务方面，社会既不要排斥政府，政府也不要包办社会，而应当确立起政府与社会之间的良性互动关系，提倡社会对政府权力的制约，完善社会的自治能力。(2)在政府的职能方面，认为要按照“小政府，大社会”的模式，建立有效责任政府，加强宏观，放开微观，提高质量，削减数量，充分调动社会力量参与解决社会问题。通过确立企业的主体地位，使政府从参与办经济实体和社会团体的大量事务中解脱出来，将政府兴办管理的大部分公共企业通过私有化或私营化交给市场和社会，尽可能地将政府部门承担的社会服务出让、出租或承包出去，从而转换政府的职能。(3)提倡竞争，以私补公，打破政府的垄断，将市场规则广泛地引入政府部门的管理，建立政府部门与私营企业之间的伙伴关系。在这种理论的推动下，各国政府都相应地进行了改革，如英国在20世纪70年代初至80年代末就进行了以下几项改革：把公共服务承包给私人企业，政府仍给予支持；政府放宽对企业实施的政策，允许私营企业经营以前由政府垄断经营的项目；把国有企业或政府资产卖给私人经营。美国、日本等国也都采取了一系列的措施，减少公共事业管理方面、经济管理方面的许多限制。公共管理理论与政府改革的实践对私人保安业的发展起了深刻的影响作用，警务私有化也成为警务改革与发展的趋势之一(英国警务改革的四大趋势：分权化、集权化、私有化、欧洲化)。这种趋势可以简单地归纳为：警务私有化以及在市场经济条件下对安全服务进行自由选择的理论与思潮的影响。在英美和其他西方国家，有关警务私有化的思想和理论按照不同的程度可以分为三种类型：一种是自由主义或无政府理论。这种理论主张，在提供安全服务与其他公共服务方面，政府不应当充当任何角色，所有的社会服务都应当由私人组织承担。如果政府要干预，就请政府划出自己的一块领地。警务工作就该像任何其他商品一样，在市场上供消费者选择，消费者通过花钱买安全，可以付给私人保安业钱，也可以付给警察钱，各种安全机构都可以在市场上展开竞争。第二种是政府有限功能学说，或称为有限政府、有能力的政府，主张政府应为自发的市场活动提供基本的条件，如合法的工作场地、维护社会治安的制度和国家的安全体系等，但市场活动的主体不应该是国家。这种观点既不反对政府卷入警务活动的市场，也不反对政府对警务工作有一定的强制行为，反对的只是对市场的垄断，政府应保证私人保安业按照市场经济的原则去发展。第三种观点是公众选择理论。这种理论认为，无论是在市场上提供的安全服务，还是其他商品，无论是国家提供的，还是个人提供的，都必须按照优胜劣汰的原则，供公众进行选择，警务工作和安全服务从组织形式到服务方式都应向多样化发展，以满足每个人和每个社会组织的兴趣与爱好。尽管这些观点仅限于理论上的探讨，但对西方国家私人保安业的发展确实起到了一定的推动作用。人们在观念上普遍认为安全服务是一种可以在市场上买到的特殊商品，市场的需求确实已成为保安业发展的主要推动力。相比之下，我国保安服务业虽然自20世纪80年代中期已经开始产生，但是，由于长期以来，保安服务业的发展只是依附于辅警协警的要求，加上公安机关与保安服务公司之间在法律上的政企不分的关系，所以，一直缺少比较有效的理论来支持保安服务业自身的体制改革，保安理论研究明显落后于社会实践对保安服务业日益增长的需求。

(二)国外保安服务业法制化的理论对我国的借鉴意义

借鉴国外保安业的发展与理论研究，讨论我国保安业的发展，需要考虑以下几个相关的问题：

1.改革开放所带来的社会结构的变化。如经济结构的变化、社会阶层结构的变化所带来的对安全需求的变化。

2.加入世界贸易组织后政府管理经济职能的变化以及国外保安业对国内市场的冲击。

3.我国大部分地区公安机关财政经费、人员编制的短缺与社会治安形势相对严峻，对安全需求不断上升之间的矛盾，以及从经济学的角度来思考国家的警务工作。

4.政企分开的市场经济原则与竞争机制的建立与目前实际上公安机关独家经营的矛盾。

5.安全观念上的改变，人们从对政府提供安全的环境的期待，到依靠自身或他人的力量来维护人身和财产安全。

6.关于立法和法制建设的问题。大多数国家对保安业有立法，但也有的国家没有立法。如美国的联邦政府对保安业也没有立法。美国现在只有45个州有立法。在老布什政府执政的后期以及克林顿政府执政期间，关于保安立法的提案很多，美国副总统戈尔于1991年就提出过关于保安人员雇佣标准的法案，但遭到了批评与反对，有的保安公司提出，用户就是标准。英国的立法问题也讨论了很长时间，但直到2001年才出台了一部《私人保安业法》，而且该法也只是涉及了保安业的部分领域，许多问题仍然留给了保安行业自我管理和约束。我国对保安业的立法呼声很高，全国人大代表也提出了保安法的草案，公安部和国务院法制办公室也曾经起草和审议过相关的保安服务法规草案，因为体制问题长期得不到有效解决而遭搁浅，但立法对于促进保安业发展的关系值得认真讨论，应当选择一个合适的时机出台相关的行政法规或者是法律。借鉴国外保安立法的经验，我国目前所进行的保安立法以及保安服务法制建设，拟可以从以下几个方面着重加以考虑：

(1)大力发展保安服务业，积极促进警务工作改革。澳大利亚社会治安秩序良好，在全世界都有口皆碑，在居民日常生活中，一般很少见到警察。这除了澳大利亚国民素质较高和高效、有力的警务工作的原因外，发达的保安服务业也是其中极为重要的原因。保安公司通过自己的高效、完善的服务，不仅确保了客户单位的安全，直接维护了社会治安，而且为警务工作改革提供了新的思维视角。应当说，反映市场经济要求的保安服务业繁荣壮大了，我们的群防群治工作就有了很好的技术基础，警方也可以最大限度地从社会治安防范工作中解放出来，集中力量打击犯罪。从澳大利亚发展保安业的经验看，我们首先要整合公安机关内部的管理资源，协调统一管理政策，特别是治安、科技、消防、交通管理和通信、指挥等部门应当统一认识，打破部门限制，明确这些领域的社会服务都是属于保安服务范畴，都是保安服务公司可以开展的保安业务。在对保安服务业进行管理规划时，上述有关部门和协会要统一研究，协调管理。同时还要真正解放思想，借鉴国际保安发展经验，积极按照“三个代表”重要思想的要求，放宽保安服务范围，推动保安服务业发展。要树立大保安的意识，在发展警力与发展保安业方面，要重点支持低成本运作的保安服务业。

(2)积极培育保安服务市场，促进保安骨干企业的形成。经济学原理和我国改革实践都证明，市场配置资源是最有效率的，行政垄断和地区封锁无助于保安服务业的健康成长。必须迅速培育全国统一、开放、竞争、有序的保安服务市场，努力解决目前存在的因公安机关与保安服务公司政企不分而造成的地域封锁、部门垄断的问题，为保安服务业企业的健康成长创造必要的市场条件。同时，作为做大做强中国保安业工作的标志，要抓紧发展全国性骨干保安集团企业。骨干企业往往是先进技术与产品的研发和承载者，也是一个行业发展水平的标志，一个国家经济需要一些有效率的骨干企业支撑，一个行业也是如此。可以说，中国保安服务业在我国经济舞台乃至国际保安服务市场上缺少必要影响力的关键原因就是没有自己真正的有竞争力的龙头企业。从全球保安服务市场看，规模化、集约化是市场经济发展的客观规律与必然结果，2001年Tyco、Securitas、Secom、Falck\Gruop4、Chubbd等5家最大的保安公司就占了全球保安服务市场份额的24%，其他25家公司占21%，剩下的5万多家公司只占55%。在我国加入世界贸易组织后，保安服务业走向世界是必然的趋势，要在世界保安服务市场占有一席之地，特别是在2006年向外国企业开放了国内保安服务市场后，通过市场和政府引导，通过资产重组、股份制等方式培养我国骨干保安企业是十分必要与紧迫的。

(3)规范保安培训，统一培训标准，确立国家级保安服务质量标准体系，尽快提高我国保安队伍素质。澳大利亚、英国等国家的经验表明，科学、统一的培训标准和严格、规范的培训管理是提高保安队伍和保安企业素质的重要条件，也是提升整个保安行业管理与服务水平的需要。反观我国目前的培训工作，一方面，保安培训体制受到了行政机关的垄断，而另一方面，正规的培训渠道也没有统一的培训标准，对保安人员没有给予科学的分级培训与管理，各地培训内容不一，且重法纪、体力训练，轻技术、经营管理、职业服务意识培养，直接影响了培训质量和服务质量。为迅速扭转这一局面，有必要尽快对保安人员(包括管理人员)进行科学分类、分级，颁发相应资格证件，并根据工作要求，制定相应的培训标准(可以作为知识产权保护)。同时，加强对保安培训市场的监管，明确培训机构的资质条件。

(4)充分发挥行业社团组织作用，努力提高行业管理水平。从国外保安业管理情况看，保安行业协会在促进行业发展工作中发挥了很大作用，为政府部门和会员企业提供了很好的服务，行业协会的威信也很高。因此，我国保安行业管理可以借鉴澳大利亚、英国等国家的经验，通过行业协会加强行业管理。应当说在这些方面，我国保安行业协会建设已取得了很大成绩，既有全国性的中国保安协会，也有一些地方性保安协会，但在管理水平与工作成效方面，我国行业协会还有一定的差距，还需要学习借鉴包括澳大利亚、英国在内的许多国家和地区的工作经验，深化内部管理，大力开展国际交流。同时，针对目前涉及保安服务的行业协会众多(除中保协会外，还有安防协会、消防协会等)的问题，需要给予适当整合，统一管理，以提高保安行业管理的效率，避免出现相互抵触的行业管理问题。