现状和前景

五、利益组织化和中国社会:现状和前景

(一)组织化的本土语境

应当承认，治理、公民社会等概念，主要是以西方社会和文化的语境作为背景而提出和展开的。那么，当我们将目光投注到中国社会，并对相关联的问题进行讨论时，这样的概念和理论，是否可以用做观察与分析的框架?本土语境是否与这些根植于不同文化和社会的话语不相容?

在这里，首先需要对“中国语境”作一点注解。已经有许多论者指出，从文化角度看，东西方之间存在明显的差异性。这种差异性也必然影响政治生活的模式。从社会学角度看，费孝通先生的理解也许在今天具有启发性的意义。费先生认为，中国社会是依托血缘身份与家族而构成的“差序格局”，而西方社会则是依托契约和个体而构成的“团体格局”。⁽⁴⁴⁾由于东西方对于人际关系的意义格局理解上的差异，导致政治领域中公众对参与公共生活的态度也存在明显差异。中国的传统政治哲学之内核是伦理哲学，主张“家国同构”，主张“仁爱”和“王道”。而近代以来，西方则坚持个人主义和权利观念，家与国的概念的有效性都建立在对于个体人格的确认和尊重上。因此，中国古代之结社(精英层的文化结社与政治结社除外)多为“差序格局”的推演，并且常常服务于家族而非个人的目的，带有扩大的伦理性。西方的结社，则明显带有契约性质或政治性质。团体和成员的权利义务主要以契约的方式被确定和理解。

文化类型学的方法，虽然有助于提供理解问题的真切语境，但其结论却可能会被推向文化相对主义。为此，我必须强调这里的比较只是为了提供一个思考中国问题的有益背景，并非坚持一种顽固的文化相对主义。对于中国来说，1840年之前的“天下”和1840年之后的“天下”概念，已大不相同。自1840年以来，在中国谈论任何问题时，文化的结构都不可能是封闭的了，因为国门已经洞开。因此，在中国语境中谈论利益组织化和公众参与的问题，虽然“本土资源”⁽⁴⁵⁾必须要重视，但是考虑到已经发生变迁的中国当代文化意识，在中国语境中，通过观察利益组织化的现状、困境并给出相应的建议，以利益组织化作为社会基础性建构来推动公众参与的社会化和制度化，便是一项可能的、而且有益的工作。

(二)中国社会利益组织化的现状:类型化和个案的观察

这里所讨论的中国社会的利益组织化，主要区别为两种基本的类型:一种是未组织化利益诉求，指的是由于主客观的各种条件限制，当事人的利益无法获得组织的代表。这一类型又可依据当事人的主观意识状况进一步区分为“无意识型”未组织化利益诉求和“有意识型”未组织化利益诉求。另一种是组织化的利益诉求，以组织在事实上存在为充分条件，无论该组织是一种事实存在(即俗称的“草根组织”)还是一种法律存在(在民政部门获得登记注册而合法化的组织)。依据组织是否获得合法登记注册，该类型可以进一步被分为“事实型”组织化利益诉求和“法律型”组织化利益诉求。下面将结合个案的观察来讨论这些类型在中国社会的存在状况。

1.未组织化的利益诉求

(1)个案:“信访”和“群体性事件”

“信访”作为一种利益诉求方式，在本质上体现了中国传统政治文化中的正义观念和救济路径。根据新修订的《信访条例》第2条的界定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。事实上，由于官僚系统的回应性实践中的低效率，信访人的利益诉求往往很难得到及时的答复或解决，因此事实上以“走访”形式越级上访的现象十分普遍。中国古代即有“京控”和“上控”的传统。当事人有冤无处申的情况下，往往不远万里“进京赶控”。典型的如“邀车驾上诉”⁽⁴⁶⁾，即通俗所称的“拦御驾”。这种直接诉诸最高的政治权力而实现权利和利益的现象，在西方历史中也曾出现过，典型的如英国衡平法的发展，即起因如普通法令状无法提供权利救济时当事人直接向国王提起诉愿。⁽⁴⁷⁾东西方不同的是，“信访”作为一种传统被长期保留，却没有发展出制度化的框架;西方(如英国)则发展了独立的衡平法和衡平法院，从而进行了有效的法制转化。原因也许正在于东方人将皇帝认定为最大的“家长”，而西方人将国王只认定为最大的领主，彼此之间是一种虽然不平等但却包含契约内容的关系。在很多情况下，信访所体现的，恰好是法律问题的“政治化”。这在一定程度上表明，社会问题和政治问题的“法律化”技术还没有获得普遍认同和运用。

在一定程度上，可以将“信访”理解为一种个体化公民的参与方式，其目的通常是寻求个体正义的实现，但在某些情形下也存在基于社会正义而采取的信访行动。此处，我所关心的是“信访传统”里当事人利益诉求的方式。我把它归为中国社会利益组织化的第一种类型“未组织化利益诉求”。在这种类型之中，当事人只是以个人或家族的名义来呼求尽可能高层级的权力来主持正义。信访的特点表现在个体化行动主体、政治化路径、反程序的过程等方面。在信访过程中，寻求利益和正义行动是通过个体化方式而进行的，信访过程中所遭遇的推诿和阻挠可想而知。正义本来应该是最有力量的裁判者，但是这里却成了最为软弱和等待施舍的抽象物。行动者希望通过诉诸政治权力而解决问题。“信访传统”所折射出的权力崇拜现象，表明民众愿意给予信任的，不是现代的法律和司法，而是经常性侵害他们利益的权力本身。他们抵制权力的方式，只是诉诸更高层次的权力。政治化的救济方式，也决定了信访通常是反程序的。

信访制度本身的机制和救济能力，或许并不能解决多少社会利益纠纷和问题。建设一个民主法治国的理想，无法通过政治化的、非制度化的个体行动而得到实现。漫漫信访路上的孤胆英雄，并不是法治化追求的精神象征。也许我们应该想象:公众可以通过组织化，让个体的利益通过组织化的结构和方式进行表达，而政府则相应地允许社会个体进行组织的制度空间，允许社会矛盾以必要的、合法的形式展示于公共领域之中，从而使公共问题在公共空间之中得到化解。

相关的观察表明，转型期中国社会中，无论是农村还是城市，都存在大量的信访和上访现象。但相比较而言，这一现象所反映的利益组织化的“无意识”，在农村与农民身上表现得更为明显和普遍。一些研究指出，城市居民在冲突解决机制的选择上，可以有更多的选项表达利益诉求的渠道。表1是一项关于城市公众解决冲突行为倾向的调查研究数据。

表1城市公众在自身利益受损时所可能采取的行动单位:%

(说明:由于本题是多项选择题，故加总百分比超过100%。资料来源:2002年中国城市居民社会观念调查⁽⁴⁸⁾)

该研究表明:采用第一类方式的公众比例是比较高的，说明当前我国城市公众在面临利益受损时，多数人还是会采取相对理性的、制度化的渠道去试图解决问题;而非制度化解决方式通常较少被采用，但其中的“集体上访或请愿”仍是人们最可能采取的非制度方式。⁽⁴⁹⁾这项研究没有针对农村和农民作对比观察。但是，考虑到受教育水平、制度资源的配置、纠纷化解机制、冲突和纠纷性质等因素在城市和乡村的巨大差异，有理由推断，农村居民更容易倾向通过个体化或群体化的行动，而表达他们的利益诉求。

在一些情况下，农村居民(有时也包括城市居民)往往采用集体行动方式对政府施加压力，以期实现某种利益诉求。这些行动通常被称为“群体性事件”⁽⁵⁰⁾。“群体性事件”可以被理解为“聚众”通过行动而释放利益诉求信息的方式。近年来，群体性事件呈现出令人焦虑的高发趋势。这表明社会转型导致了一些利益冲突，但社会利益远未得到有效的组织化，社会中层组织不发达，因而，分散的个体很容易被卷入群体化的行动中。这正是前文所分析的“大众社会”的一个危险之所在。

“群体性事件”的根源在于中国改革开放二十几年来形成的高度分化的利益没有获得合理的组织化和代表。“群体性事件”本身就是社会高风险的标志。解决“群体性事件”的问题的出路，不在于消灭利益的多元化和冲突，而应促进分散利益的组织化。如果缺乏有效的组织化对分散利益诉求的整合，就无法引入理性对话、谈判和协商的冲突解决技术，也无法指望行动者通过有效的“学习过程”而培育理性、负责的公民精神。

因此，需要在政策上和制度上承认中国社会利益高度分化的现实，通过改善基本的社会和制度环境，促进分散利益的组织化。有效的社会中层组织，可以使分散诉求的利益得以整合和协调，使政治权力从无休止的、大量的个体纠纷的漩涡中解脱出来。个体和组织之间的交流，同时也是一个有效的学习过程，将提升个体的归宿、认同感和理性行动的能力。利益组织化是抑制群体性事件的重要组织工具;而经过组织化的个体利益与国家之间的沟通、合作，将为现代化过程和社会转型所需要的“稳定”与“和谐”提供可持续的资源。

(2)个案:制度抑制型的未组织化

组织化的无意识，所讨论的情形是参与者由于文化传统、心理以及社会因素的影响，而不具备“利益组织化”的强烈意识，其核心因素是行动者心理因素和组织化的关系。但是在另外一些情形下，行动者具有强烈的意识和需求，希望实现利益的组织化，却面临着各种制度性的障碍。利益组织化的制度障碍，说明政府对于社会中分散利益的组织化需求，要么没有意识到，要么是试图有意识地予以抑制。

在这里，我们试图通过个案来简要讨论其背后所反映的中国民间组织所面临的制度性障碍问题。董坚是成立“中国爱眼协会”的发起人的联络人之一，自1991年就开始筹备“爱眼协会”⁽⁵¹⁾，宣传眼睛保健知识、支持眼病治疗方案与治疗方法的研究推广。至今，多位中国著名眼科专家和各界人士愿意加入“爱眼协会”，董坚向卫生部提出了八次书面申请，在申请中提供了场地、资金、理事长人选等书面文件。但卫生部没有做过一次书面答复，只是一次次口头告知“申请不合格”，却从不说明为什么不合格。2005年2月3日上午，董坚以个人名义向北京市第一中级人民法院递交诉讼状，状告卫生部行政不作为。目前该案还在协调之中。但是“董坚案”明显地反映出我国成立民间组织的体制性障碍。根据我国《社会团体登记管理条例》第3条的规定，“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件”。我国的民间组织的设立采取的是双重许可制，即首先需要取得业务主管单位的审查同意，然后再去民政部门办理社会团体登记。在本案中，当事人董坚即被第一道门槛阻挡了数年之久，而且长期交涉的过程令人筋疲力尽，卫生部多次要求提交申请书的行为是明显的阻挠行为。正是由于我国现有的民间组织设立体制的缺陷，导致多数民间组织处于“非法”状态，或者以工商注册的形式获得合法性证明(因此而付出的一个代价是，不能够享受非营利组织的免税待遇)，而极少数取得合法身份的民间组织也举步维艰。

在这里，还涉及一个更为根本的问题，即公民的结社自由问题。董坚依据法律规定提交完整的申请材料，但却一直没有得到合理的书面答复，从而无法启动成立“爱眼协会”的后续程序。卫生部的行为不是单纯的行政不作为的问题，而是侵犯公民结社自由的问题。但由于我们还没有完善的宪法权利救济制度，因此也只能以行政不作为为诉因提起行政诉讼。⁽⁵²⁾

在这一个案中，我们关心的问题是:在当代中国的语境下，已经有很多民众意识到了利益组织化的诉求，无论是基于私益还是公益。董坚等人申请成立“中国爱眼协会”，是看到了市场和政府无力或不愿介入的公共事业及其公益所在，因而采取民间组织的方式去运作。但是他们的利益组织化却在第一步就受挫。卫生部拒绝答复的理由固然可以有很多，但其中厂商的利益集团及其运作，虽然是隐在的，却是不能忽视的。笔者从本案中所看到的是中国社会的自组织意识的觉醒以及所遭遇的体制性障碍。相对于前文所讨论的组织化的“无意识”而言，中国社会自组织意识的觉醒，应当说是中国社会进步的一个标志。面对业已逐步觉醒的社会意识，制度层面上的社会组织管理体制变革，应当尽快被提上社会改革议程表。

面对理性的利益组织化方式，政府就不应该再设置过高的门槛阻碍利益组织化的行动。董坚案的一个典型特征还在于:他们进行组织化不是指向特定利益，而是指向普遍的公共利益，这部分公共利益为市场的经济理性和国家的官制理性所忽视，因此，社会的协商理性正可以弥补市场和政府留下的空隙。

2.第二种基本类型:组织化利益诉求

(1)个案:“事实型草根组织”⁽⁵³⁾

“草根”是英文“Grass Roots”的中译，但是《现代汉语词典》里的“草×”有66条，刚出版的《现代汉语规范词典》有76条，但并没有收入“草根”。尽管如此，“草根现象”却已经进入了中国社会生活之中，也常见诸报端。所谓的“草根”有两层含义:一是指和政府或者决策者相对的势力。这层含义和意识形态联系紧密一些。我们平常说到的一些民间组织、非政府组织等一般都可以看作是“草根组织”。有学者就把非政府组织(也称为非官方组织，即N.G.O)称作草根性群众组织。另一种含义我认为是和主流的，或者说精英的文化、阶层相对应的弱势阶层活动力量。比如一些不太受到重视的民间、小市民的文化、习俗或活动等。我们在这里选择的是组织意义上的“草根现象”，即“草根组织”，这一类组织基于共同的利益或兴趣而自愿结成，但是因为“不便”注册或者“不愿”注册，它们并没有获得合法的身份。因此，严格地讲，这类组织在法律上并没有地位，可以称作“非法组织”⁽⁵⁴⁾。它们满足一个合法组织的各种事实要件，只是由于各种原因而未获合法身份。

一些以中国社会中非政府组织为观察对象的研究表明，我国的非政府组织在快速发展的同时，面临着令人焦虑的问题和挑战。据一份调查显示，在被调查的1508个非营利组织中，有68.2%在民政部门登记注册，有5.1%在工商部门登记注册，有6.3%在事业单位内部登记备案，另有高达14%属于其他类型。其中在民政部门登记注册的非营利组织中，只有41%的组织表示已重新登记注册，有24.2%的组织表示还没有重新登记注册，还有高达34.7%的组织未作回答。⁽⁵⁵⁾可见，重新登记注册的非营利组织仅占30%左右，而未登记或未重新登记的非营利组织的比例是非常高的。如果再考虑到调查中未登记的组织难以纳入调查范围的情形，那么我国未登记的非营利组织的比例和数量都相当大。例如，根据民政部民间组织管理局统计的数据，截至2004年底，在民政部登记注册的民间组织就已达289432个，涉及文化、艺术、体育、环保、教育、扶贫、社会福利等各个领域。但是，这些组织大多有着浓厚的官方色彩，有人甚至称其为“GONGO”(Government Organized Non-government Organization，即“政府组织的非政府组织”)。但是事实上存在而未登记的组织，即草根NGO，大概有二百多万个，而其中绝大多数，既没在民政部门，也没有在工商局注册。⁽⁵⁶⁾

本来，社团登记的一个主要目的就是便于管理和控制，但是现行的登记注册体制实际上主要表现为“抑制”功能，导致了相当比例的组织未能登记，而落入事实上的“草根组织”行列。未登记或者法律上不存在，并不意味着这些组织在实际社会生活中不发生作用。由于缺乏管理和监督，该类组织虽然可能会促进公共利益的实现，但是也可能在特定情况下激化社会矛盾，成为一些“群体性事件”中的支持性因素。探究这些组织存在的原因及状态，我们应当承认，存在就是对需求的回应，在这个意义上，它们的存在具有现实的合理性。国家需要通过制度化的途径，将这些游离于制度结构之外的组织，纳入制度化的框架。社会运动和革命的社会学研究表明，国家的“制度化能力”，是控制大规模社会风险、保持社会“有活力的稳定”的重要因素。⁽⁵⁷⁾

因此，需要认识到，中国社会大量存在的、事实上的“草根组织”，应该被吸纳和整合到社会结构之中，获得一个相对独立与合法的地位，依据自身所代表的利益及理性的社会规则参与社会公共生活。这需要体制上作出积极的调整和回应，需要政府改变单一的管制理性，接受沟通合作理性，开始一个面向“善治”的旅程。

(2)个案:“法制化的利益组织”

中国社会中已经存在大量的、在法律上得到承认的利益组织和社会组织。利益组织化已经发展，一些公民或企业已经成功的组织了自己的利益组织并且切实的在维护他们的利益。我将这类中国社会利益自组织的类型称为“法律型的组织化利益诉求”。那么，这些组织在现实中是否有意愿和能力参与公共生活?国家对这些组织如何进行管理?存在哪些问题?

这些问题涉及对于中国合法登记的非营利组织的有效性的评估。相关研究表明:中国非营利组织的最突出问题是独立性的欠缺。这首先表现在资金来源上高度依赖政府。据1998年的一项调查显示，非营利组织的最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，约占到全部收入的50%;第二位是会费收入，占21.18%;第三位是营业性收入，占6%;第四位是企业的赞助和项目经费，占5.63%;其他收入来源的比例均低于5%。⁽⁵⁸⁾从该项调查中我们可以看出非营利组织对于政府的财政依赖。这是影响其独立性的最重要因素。与此因素相关，但同时带有政治控制背景一个因素是，非营利组织缺乏人事任免权，组织的领导人往往需要政府的指派或批准。财政和人事的控制，在很大程度上将非政府组织变成了“第二政府”。中国非营利组织的第二个突出问题是支出规模偏低。据一份1998年的调查，在被调查的非营利组织中，年支出总额在10万—50万的非营利组织比例为23.7%;年支出总额在1万—5万的占20.8%;年支出规模在5万—10万的占16.6%;90%以上的组织年支出规模在50万以下，年支出规模在100万以上的组织不到2%。⁽⁵⁹⁾与其支出规模相应的一个特点是，中国非营利组织的活动范围以一个市、区、县范围为主，影响非常有限。中国的非营利组织还存在缺乏民主决策程序、效率低下、服务质量不高以及违背非营利准则、贪污腐败严重等问题。

这些问题的存在，对非营利组织的社会公信度产生了不利影响。就外部环境看，民众对非营利组织的不信任，甚至要远超过对政府的不信任。同时，在非营利组织内部，缺乏有效的激励机制，缺乏明确的宗旨和使命，缺乏独立代表利益的能力，缺乏竞争机制以及社会力量的监督。于是便很容易形成下面所揭示的非营利组织发展的“陷阱”或“恶性循环”(见表2):

表2中国非营利组织发展的陷阱⁽⁶⁰⁾

有学者认为，中国非营利组织发展陷阱的关键环节在于:一旦政府放松管制，便形成了权力的相对缺位，由于监控的不力导致了少数非营利组织的违法行为和混乱局面。因此建议引入中国非营利组织的评估机制以促进中国非营利组织的健康有效发展。⁽⁶¹⁾这是很有意义的，因为对于非营利组织的不信任并不只来自于国家，还来自于民众。而非营利组织如果不能获得民众的信任，则将丧失其存在的最重要的基础⁽⁶²⁾。

“法律型的组织化利益诉求”是中国社会现行体制所承认和容纳的利益组织化类型。但是这一部分组织的发展却存在很严重的问题。因此，增强这类组织的独立性和筹资能力，政府在一定阶段采取继续支持但适度监督的立场，建立对非营利组织的有效监督与评估机制，将非常有利于该类组织获得政府及民众的信任。只有这类组织获得了社会公众的信任，它们才具有了最根本的合法性、行动能力以及进一步发展的最重要保障。而且，该类组织的发展模式和经验也将成为未来中国社会越来越多的利益化组织的一个“样板”。

(三)中国社会利益组织化的总结与建议

以上关于中国社会利益组织化的两种基本类型、四种具体类型的考察，为我们展示了中国社会利益组织化的基本情况。从考察的情况来看，中国社会的利益组织化程度还比较低，这与中国社会事实上的利益分化程度是不相称的。如果我们承认中国社会利益分化的现实，如果我们允诺要考虑“最广大人民的利益”，如果我们决定走向“善治”，构建一个服务型而非管制型的政府，那么推动分散利益组织化就是一个理性的选择。通过利益组织化而展开的有序的、有效的公众参与，是政府转型和社会转型过程中一个具有重要意义的社会选择。

但是，社会利益组织化问题，在我国还存在体制上和观念上的一些重大障碍，特别是对利益组织化与宪法上的结社自由、知情权及私有财产保护之间的关系，还缺乏系统的认知。中国的利益组织化的改革仍然面临许多艰巨的任务。

作为对中国社会利益组织化的宏观结构层面进行思考的一部分，笔者就自己的理解与想象，试图从立法、政策、能力建设和制度配套等角度，尝试提出一些推动社会利益组织化的建议。

在立法层面，宪法上的结社自由是利益组织化的最重要根据，也是利益组织化的基本前提。在普通立法层面，法律需要提供具体的制度与程序来保障公民的结社自由，因此建议制定统一的《中华人民共和国非营利组织法》，改革现有的社会团体设立的双重许可体制，保留民政部门的登记制度，并明确登记机关受理申请的审查标准及期限，规定登记机关的书面答复义务。此外，在非营利组织的组织形式上，允许法人形式和非法人形式并存。立法的总体目标是降低民间组织设立的门槛，切实保障公民的结社自由，促进中国社会的利益组织化。⁽⁶³⁾

在政策层面上，鉴于中国的非营利组织高度依赖政府的事实，作为一种过渡时期的措施，政府应允许纯民间的NPO在保持机构独立性的前提下，与政府合作参与双方共同关注的公共领域和公共议题。针对具有官方色彩的机构，在保持与主管机关正常关系及继续得到支持的情况下，政府应鼓励其创建独立的决策、动员、管理、征集资源的机制，增强其自治能力、生存能力和发展能力，并在条件成熟时推动其完全的民间化和独立化。政策层面的改革目标是改变传统单一的管制理性，以治理理论和“善治”思想所支持的沟通合作理性重构政府与公民的关系。

在社会组织的能力建设(capacity building)方面，我们发现，非营利组织获得极少公众捐赠的一个重要原因是其能力低下、贪腐严重，内部管理失范，从而造成社会公信力不足。在当前，这也是利益组织化及其发展的瓶颈。为此，应当特别关注NPO自身的能力建设，具体包括几个方面:提供高质量项目的能力;有明确表述的使命;具有发起和创新的能力;具有辨别和回应迫切需要的能力;适应变化的外部环境的能力;具有筹资和制定战略计划的能力;进行组织管理、人员培训、履行责任的能力。社会组织的管理和活动必须实行透明公开，并能够依据专业化标准进行运作等。⁽⁶⁴⁾

在相关制度的配套方面，应推进政府信息公开的改革和多种形式的公众参与。理性和有效的参与需要政府信息公开，社会利益的组织化也同样如此。政府信息公开是回应民众知情权的重要制度措施，民众只有在“知”的前提下才能“行”。另一方面，虽然我们一直强调利益组织化是有效公众参与的基础，但反过来，我们同样发现:有效的公众参与制度，也是刺激分散利益组织化的一个重要因素。“阳光政府”和“开放政府”可以提供推动利益组织化所必须的信息、认知和行动的基础。

中国社会利益组织化的进程，本身将是中国现代化、民主化过程。在中国社会利益组织化的过程中，尤其应该注意关注社会弱势群体的利益组织化，为他们提供有效的、可信任的利益代表。特别是在中国城乡二元化的社会结构中，农民的数量巨大，但在国家政治生活和公共决策等领域，农民缺乏充分的、有效的利益代表机制、利益诉求机制以及有效组织化的资源和能力。应当看到，组织化也具有“外部性”影响，如果一些利益得到了充分的组织，而另一些利益没有得到组织化或者组织化程度很低，将会导致新的利益分配的不公平，并使这种不公平得到“固化”。因此，组织的“自治”与“控制”之间的紧张，将会是利益组织化的社会中需要面对的问题。⁽⁶⁵⁾如果社会利益组织化的格局对弱势群体严重不利，则会加剧社会分化和转型过程中的社会分层和“断裂”，导致某些社会群体的边缘化，影响社会的稳定、和谐与发展。因此，关注农民利益的组织化，在中国当前的利益组织化和公众参与制度建设中，都将是一个特别重要的问题。⁽⁶⁶⁾

【注释】

(1)王锡锌，北京大学法学院教授、博士生导师，宪法行政法研究中心副主任。

(2)罗伯特·A.达尔.多元主义民主的困境——自治与控制［M］.吉林:吉林人民出版社，2006.达尔观察到，现代的大规模民主政治中，独立的组织十分必要。但是他也指出了现代社会民主的一个潜在困境，即这些组织应当有自治，但同时也需要有控制。本文主要探讨的是个体利益组织化问题。

(3)［法］卢梭.何兆武译.社会契约论［M］.北京:商务印书馆，1980年修订第2版:40.

(4)有关这方面的阐释，可参见，卡罗尔·佩特曼.陈尧译.参与和民主理论［M］.上海:上海人民出版社，2006:23-24.

(5)实际上，制造一种“迫使”个人为自己而学习的形势，是卢梭整个教育理论的基础.同上.第41页。

(6)D.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，Cambridge:Cambridge University Press(1990).

(7)组织也可以被理解为“有意识地加以协调的复数以上的人的活动或势力的系统”，与此相对应，个人可以根据习惯和价值认知对行动进行无意识的协调。在这里所强调的是行动的“意识”和目标。这与以利益为中心的定义存在联系。组织的动力主要来自于实现利益、目标的成本驱动。参见阿兰·斯密德著.刘璨等译.制度与行为经济学［M］.北京:中国人民大学出版社，2002: 103-104.

(8)张凤阳等.政治哲学关键词［M］.南京:江苏人民出版社，2006:312.

(9)关于官僚制和民主之间的关系，可参见詹姆斯·菲斯勒、唐纳德·凯特尔著.陈振民等译.行政过程的政治:公共行政学新论［M］.北京:中国人民大学出版社，2002:3.

(10)在这里，我用“个人”而非“公民”概念，是因为，在行政过程中，作为参与者的个人并不一定具有“公民”资格。与国家层面上的政治活动不同，行政过程中所对应的主体，并不仅限于公民。行政过程所涉及的利益，既可能是本国人的利益，也可能涉及外国人的利益。正因为如此，我们发现现代国家中的公众参与，在主体资格上并不限于本国公民。例如，在美国行政立法中的公告——评论程序，“任何人”都可以发表评论;我国政府在加入WTO的议定书中，也承诺外国人可以对规则的制定发表意见和评论。

(11)参见赵鼎新.社会与政治运动讲义［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:251-253.

(12)这是一位美国行政法学者对美国规章制定过程的描述和批评，参见R.Schotland，“After25 Years:We Come to Praise the APAand Not To Bury It”，in 24 Admi.LawRe.，(1972)，pp.266-267.其实，这种情形也同样存在于中国的行政过程中，特别是在一些国有企业垄断的产业领域，管制机关与利益组织的合谋，主导了管制性政策的内容。面对这样的管制权力和利益的联盟，公众的参与往往不具有实质影响。

(13)有很多政治学者和行政法学者对管制过程中行政机关对有组织利益的系统性偏爱进行了观察和分析。有关的进一步分析，可参见G.Schubert，The Public Interest(1960);Cramton，“TheWhy，Where and How of Broad Public Participation in the Administrative Process”，in 60 Geo.L.J.，1972.

(14)例如，在某些领域中，现有的企业或商业组织为了防止新的竞争者进入该领域，可以通过向管制机关施加影响，要求后者制定相关的规则，对试图进入该领域的“新来者”设定过高的准入门槛，或限制外来竞争者的准入。

(15)参见理查德·斯图尔特.沈岿译.美国行政法的重构［M］.北京:商务印书馆，2002: 24-26.

(16)A.Kahn，The Economics of Regulation，1971，pp.11-14.

(17)J.Landis，The Administrative Process，1938，p.75.

(18)L.Jaffe，“The Effective Limits of the Administrative Process:AReevaluation”in 67 Harv.L. Rev.，1954，pp.1113-1119.

(19)参见理查德·斯图尔特著.沈岿译.美国行政法的重构［M］.北京:商务印书馆，2002: 133-134.

(20)Brill，“Uses and Abuses of Legal Assistance”，in 31 Public Interest 1973，p.38.

(21)勒庞(1841—1931)被认为是社会心理学的创始人。在其《乌合之众》一书中，勒庞指出:作为个体的人个个不同，但一般都是理性的。一旦这些个体聚集在一起，随着聚众的规模逐渐增大，他们之间就会相互影响和感染，最后导致个体在思维和行为方式上渐趋一致。其行为也主要受脑下垂体的控制，变得越来越非理性。参见Gustave LeBon，The Crowd:A Study of the Popular Mind，Marietta，Georgia:Larlin(1982).

(22)组织行为学的研究表明，对利益的追求既可以为组织的行为提供动机，同时也可以为其行为提供资源。参见阿兰·斯密德.刘璨等.制度与行为经济学［M］.北京:中国人民大学出版社，2002:103-104.

(23)参见罗伯特·A.达尔.周军华译.多元主义民主的困境——自治与控制［M］.吉林:吉林人民出版社，2006.

(24)M.Olson，The Logic of Collective Action:Public Goods and Theory of Groups，Cambridge，Mass: Harvard University Press(1965).

(25)参见勒庞.乌合之众［M］.北京:社会科学文献出版社.对勒庞理论及其对社会运动和集体行动分析，可参见赵鼎新.社会与政治运动讲义［M］.北京:社会科学文献出版社，2006: 27-29.

(26)孔德元.政治社会学导论［M］.北京:人民出版社，2001:112-113.

(27)在一个完整的政治沟通过程中，包含两个在信息传达路径上相互重叠的过程:一是作为信息输入的自下而上的利益表达的过程，可以称之为“输入式参与”过程;二是作为信息输出(反馈)的自上而下的指令传达过程，称之为“输出式参与”过程。前者为政府决策输入动力和信息，后者对政府决策加以贯彻实施。若两者失衡，则会产生病态，若参与集中于前者，公民会对政府命令不屑一顾，若集中于后者，难以形成意见或者意见难以上达于政府。前者以后者的适当为目的，后者的适当则须以前者的充分为基础。而前者也是后者的合法性来源。参见吴赞科、徐珏.政治沟通体制与多元群体利益表达［J］.社会学，2003(3);陶东明、陈明明.当代中国政治参与［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:131.

(28)参见罗西瑙.没有政府统治的治理［M］.伦敦:剑桥大学出版社，1995;《21世纪的治理》，《全球治理》1995年创刊号，转引自俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:2.

(29)转引自俞可平.全球化:全球治理［M］.北京:社会科学文献出版社，2003:3.

(30)参见戴维·郝尔德.燕继荣译.民主的模式［M］.北京:中央编译出版社，1998(特别是第九章).

(31)参见张凤阳等.政治哲学关键词［M］.南京:江苏人民出版社，2006:312-313.

(32)弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安.治理问题与现代福利国家［J］.国际社会科学杂志(中文版)，1999(1).

(33)参见俞可平.全球化:全球治理［M］.北京:社会科学文献出版社，2003:5.

(34)参见俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:9-11.

(35)当代的政治学和社会学文献中对“公民社会”的讨论极其丰富，对公民社会的理解也各有侧重，但有一个基本的共识，即:公民社会是一个政治实体中社会中层组织的总和。这些社会中层组织不是国家，不是个人和家庭，而是介于两者之间。参见赵鼎新.社会与政治运动讲义［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:89.

(36)WilliamKornhauser，The Politics of MassSociety，NewYork:Free Press，1959.有关介绍参见赵鼎新.社会与政治运动讲义［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:89.

(37)参见俞可平.中国公民社会的兴起和治理的变迁［G］∥治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000:327.

(38)GordonWhite，CivilSociety，“Democratization and Development”，DEMOCRATIZATION，vol. No.3，Autumn 1994，p.375-390，转引自俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:327.

(39)参见俞可平.中国公民社会的兴起和治理的变迁［G］∥治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000:329.

(40)参见赵鼎新.社会与政治运动讲义［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:90-91.

(41)参见俞可平.中国公民社会的兴起［G］∥治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000:326.

(42)［英］鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述［G］∥治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000:79-81.

(43)参见李培林、李强、孙立平.中国社会分层［M］.北京:社会科学文献出版社，2004.

(44)参见费孝通.乡土中国生育制度［M］.北京:北京大学出版社，1998:24-30.

(45)苏力在《法治及其本土资源》一书中也认为“但本土资源并非只存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式制度是更重要的本土资源”。见苏力.法治及其本土资源［M］.北京:中国政法大学出版社，2004:15。可见苏力在“本土资源”的认识上并非传统派，而是现代派，坚持的是“实践优先”和“当代优先”。

(46)参见李交发.中国诉讼法史［M］.北京:中国检察出版社，2002:201-203.

(47)参见陈丽君、曾尔恕.外国法律制度史［M］.北京:中国政法大学出版社，1997:133-136.

(48)图表转引自李培林等.社会冲突与阶级意识:当代中国社会矛盾问题研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:255.

(49)李培林等.社会冲突与阶级意识:当代中国社会矛盾问题研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:254-255.

(50)关于农村群体性事件的介绍，参见杨永水.如何妥善处理农村群体性事件［EB/OL］. http://www.cddaily.com.cn/fzzk/20010925/GB/fzzk^31^^F1004.htm.

(51)董坚在2006年再次提交给北京市一中院的起诉状中详细列明了多项证据，证明:我国的眼疾问题高度依赖医疗而非预防，不断在增加各种社会资源的投入，但却严重耽误了及时的预防与矫正措施的采取，给医院、医药和医疗器材制造商创造了巨大的利润空间却使得我国的眼睛保健形势更加严重，这造成社会资源的极大浪费。而成立“中国爱眼协会”正是为了弥补市场与政府对该领域公共利益的忽视或有意回避。但是作为主管机关的卫生部却长达数年不给任何书面的答复，终于导致董坚走上法庭。详见:董坚2006年再次向北京市一中院提交的含证据的行政诉讼起诉状:《结社自由与民间组织立法研讨会》，http://www.imlawyer.org/ReadNews.asp?NewsID=297.

(52)据代理本案的北京市义派律师事务所的律师介绍，围绕董坚案曾专门召开过一个法律论证会，一些宪法学家反对以行政诉讼的形式提起救济，理由竟是这样做将问题“降格”了，把一个宪法问题转化为行政法问题，而律师却表示这是不得已而为之。参见结社自由与民间组织立法研讨会［EB/ON］http://www.imlawyer.org/ReadNews.asp?NewsID=297.

(53)在我们所讨论的“利益组织化”的语境中，利益本身应该是正当的，因此这里提到的“草根组织”是当然排除犯罪组织的，因为犯罪组织本身所追求的是不正当的利益。

(54)这是一个中性用语，指没有进行登记注册，在法律上不存在的组织。

(55)参见邓国胜.非营利组织评估［M］.北京:社会科学文献出版社，2001:45.

(56)参见袁野.“草根NGO”与“刚果GONGO”［N］.中国新闻周刊，2006年10月.

(57)亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》一书中，阐述了社会变迁和政治动乱之间的关系模型。他强调在社会变迁过程中，国家的制度化能力是一个抑制社会运动的核心因素。参见［美］亨廷顿.李盛平译.变革社会中的政治秩序［M］.北京:华夏出版社，1988.关于“变迁、话语和结构”的社会学分析框架，可参见赵鼎新.社会与政治运动讲义［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:23-25.

(58)参见邓国胜.非营利组织评估［M］.北京:社会科学文献出版社，2001:57.

(59)参见邓国胜.非营利组织评估［M］.北京:社会科学文献出版社，2001:58-59.

(60)图表转引自邓国胜.非营利组织评估［M］.北京:社会科学文献出版社，2001:76.

(61)参见邓国胜.非营利组织评估［M］.北京:社会科学文献出版社，2001:75-76.

(62)评估表见于邓国胜.非营利组织评估［M］.北京:社会科学文献出版社，2001:267-272.

(63)董坚案的根本问题就是制度问题，尽管背后可能有更加复杂的社会利益博弈，但如果制度本身能够提供一个相对流畅的管道，则实际困难要小得多。

(64)参见赵黎青主编.非营利部门与中国发展［M］.香港:香港社会科学出版社，1998:19.转引自文军、王世军.非营利组织与中国社会发展［M］.贵阳:贵州人民出版社，2004:352-353.

(65)美国政治学者罗伯特·达尔将这一问题理解为多元主义民主的难题。参见罗伯特·A.达尔著.周军华译.多元主义民主的困境——自治与控制［M］.吉林:吉林人民出版社，2006.

(66)秦晖.为什么要有农民自己的组织?——秦晖访谈录［N］.南方周末，2006-10-19.