药品招投标制度运行困局

案例5　药品招投标制度运行困局⁽⁴⁾

废存之争

实施接近6年的药品招投标制度现在到了存废的关节点。2006年5月发生的齐齐哈尔第二制药厂假药事件虽然已经暂告一段落，逐渐淡出公众的视野，但是对药品招投标制度的反思却反而因之高涨。因为该厂生产的假药是通过招投标程序进入医院，并最终导致数名患者的死亡，人们开始更多质疑这一流通制度。

实际上，在5月的齐齐哈尔假药事件发生之前，2006年3月已经有过一波的激烈争论。先是在3月的全国“两会”上，有人大代表和政协委员要求国家取消现行的药品招投标制度，接着是一批医药生产企业汇聚北京，它们联合中国医药商业协会上书国家发改委、卫生部等有关部门要求废止医药招投标制度。中国医药商业协会一位副会长曾经指出，“实行招投标以来，药价不降反升，药品中标即死”，药品招投标已经“没有存在的价值”。另一方面，包括H企业在内的一批药品招投标中介机构也上书卫生部，力陈药品招投标之忧。H全称为H企业(控股)股份有限公司，其旗下的医药电子商务公司控制着全国70%以上的药品集中采购市场和90%以上的网上采购。

药品招投标究竟该存该废?未有定论。

6月，杭州市民王女士意外发现丈夫长期服用的一种绞股蓝总甙片在医院售价为40.8元，而在药店仅售7.8元，价格高出近5倍，王女士愤而投诉市长热线。无独有偶，福建寿宁的龚先生2005年也遭遇了同样的窝心事:一支市场仅卖0.45元的“硫酸软骨素注射液”，在医院卖到了28.92元，差价高达64倍，而该药是福建省县级以上医疗机构第四批药品招标采购药，药价已经过物价部门核准。

药品招标何以越招药价越高?甚至出现齐齐哈尔这样的中标药害死人命事件?

药品招投标的秘密

在2000年7月，五部委下发《医疗机构药品集中招投标采购试点工作若干规定》的同时，也出台了《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》。2001年7月，国务院再次下发了《关于进一步做好医疗机构药品集中招标采购工作的通知》。这三个文件确立了药品招投标的基本程序。

文件规定，“县及县以上人民政府举办的非营利性医疗机构必须开展药品集中招标采购”，“考虑到采购规模、企业负担和目前大多数医疗机构尚不具备独立编制招标文件和评标能力等因素，原则上要求医疗机构联合或委托中介机构开展药品集中招标采购工作”。举例来说，2005年浙江省市药品联合招标的代理机构是浙江H药通网络技术有限公司。药品招标的信息发布、投标资格审查等行为，均由H药通代为行使。

“对企业来说，实行药品招投标制度，等于在药品原有的流通环节中增加了一个环节，从而大大增加了企业负担”，海南一位不愿意透露姓名的药企总裁指出，“打点中介成为必不可少的一步。”

据了解，目前药品招投标收费项目繁多，有评审费、履约保证金、投标保证金、进门费、管理费、入围费、专家评审费、中标服务费、药品质量检验费、会务费、场租费、磁盘费、网上招标培训费等合计多达数十项。在北京，中介机构要求投标企业必须入网，中小企业需交3万元入网费，大企业入网费则高达12万元。按北京800家药品生产企业计算，若全部投标，仅入网费一项中介机构最低即可进账2400万元。其他地方，如甘肃药企每投标1个品种大约须向中介机构交200元费用，5000个品种费用就达100万元。据了解，杭州民生药业公司2004年～2005年在全国各地招投标费用已超过1亿元，华北制药公司平均每年花在招投标上的费用约为2000万元，东盛集团每年用于招投标费用也有几千万元。卫生部专家委员会一位专家指出，由于不堪重负，华北制药现在开始由生产改为大量出口青霉素原料。

而与此同时，招标中介却获得了巨大利益。H2004年第三季度季报显示，该季度内H公司的医药电子商务收入为1.04亿元，成本为0.26亿元;2005年三季度季报则显示1～9月H公司医药电子商务收入为1.2亿元，成本为0.34亿元。2006年3月30日，H公司在北京举行全国药品、耗材集中采购会，采购交易金额超过500亿元。即便按照5‰收取交易佣金，H公司获得的收益将达到2.5亿元，除去大约26%的成本(参照H公司医药电子商务收入与成本的比计算的成本比例)，H公司获得的利润将接近2亿元。

在这样的制度安排下，药企、中介机构以及医院达成了某种共谋，他们倾向于推高药品的价格，这最终使得必须通过药品采购网采购药品的医院购进了远远高于市场价格的药品。

药品采购招投标的由来

中国的药品流通制度历经数次变迁:20世纪80年代药品供不应求前，一直是“统购统销”;80年代中期随着药品供求形势的逆转，开始放开“统购统销”，实行“多渠道，少环节”的药品流通制度;进入90年代后，由于医药市场出现购销秩序混乱、腐败盛行的情况，有关方面又开始探索新的药品流通制度，药品招投标制度开始逐渐浮出水面。

1999年底，海南省开始药品招投标尝试。时任海南省卫生厅计财处严处长在原来设计的药品购销制度改革中引入招投标做法，并在海南省人民医院选择8个品种的药品进行招投标试点。原海南W公司刘副董事长回忆说:“为了防止暗箱操作，制定了评标标准，结果第一次招标非常成功，招投标药品价格下降。”

试点成功后，海南省将试点扩大到了6家三甲医院，继而到12家三甲医院。随着招投标范围扩大，企业越来越多加入，到2000年国家正式确定海南为试点地区之前，海南招投标的药品价值超过了4000万元。刘副董事长指出，当时“中标药品的价格降幅达到29%～30%”。

在连续几次试点成功后，药品招投标被海南省政府列为2000年为民办的13件好事之一。这场改革同样引起了国家相关部门的注意。由于当时对究竟如何推进药品流通秩序改革还没有最佳的模式可供参考，于是，包括原国家计委、卫生部、国务院纠风办、国家经贸委、国家药监局等部门高层领导都先后来到海南调研。2000年7月，卫生部、原国家计委、原国家药监局等五部委联合发布《医疗机构药品集中招投标采购试点工作若干规定》，确定海南、河南、辽宁、厦门作为国家试点地区。

据透露，在海南成为正式试点之前，海南省医院管理协会是药品招投标的主要操作机构，当时主要是手工进行。随着业务流量的增大，手工操作的局限性越来越大。这个时候，H公司登场了。早在2000年2月，敏锐的H公司就从S省卫生厅购买了一套他们设计研发的医药电子商务系统。2000年7月，在五部委下发了《医疗机构药品集中招投标采购试点工作若干规定》后仅仅13天，H公司便提出申请组建全国第一家药品招投标电子商务平台——海南W医药电子商务公司。海南W的成立恰逢其时，海南被确定为国家药品招投标试点后，海南省的药品招投标都由海南W公司来做，该公司也因此成为全国第一家药品招投标代理机构。

海南成为医药招投标改革试点后，各省市争先恐后前来取经。与此同时，早已蓄势待发的H公司飞速在全国复制自己的模式。到2001年7月初，H公司已在全国建立了23个交易中心，其中13家已完成注资和注册手续并顺利开展业务。2001年11月14日，国务院纠风办、卫生部、原国家计委、原国家经贸委、国家工商总局等部委局在海口召开“全国推行药品集中招投标采购会议”。在这次会议上，H公司的药品电子商务平台在药品招投标市场的主导地位开始确立。到目前为止，H公司已经在海南、北京、广东、重庆、河南、福建等27个省市建立起了27家省级交易中心。

招投标背后

作为一家上市企业，H公司在中国的医药流通领域几乎无人不晓，被称做“药品招投标背后的垄断者”。

目前，H公司的大股东为Z实业发展有限公司(以下简称Z公司)，Z公司原注册地为北京朝阳区，注册资金1亿元，法定代表人为康健。最早成立的海南W公司，注册资金为500万元，股东为H公司(出资275万元，占股比55%)和海南X医药咨询服务中心(出资225万元，占45%)。

奇怪的是，在海南省工商局和海口市工商局，均无法查到包括海南X医药卫生咨询服务中心的企业法人性质等任何档案资料。2004年3月2日，在海南W公司股东会议上，海南X医药卫生咨询服务中心将在电子商务公司45%的股份转让给了海南L信息技术有限公司。依据刘副董事长提供的数据计算，到2004年3月(即海南X医药卫生咨询服务中心的股份转让之时)，海南W医药电子商务有限公司在该省的药品采购金额累计达到11亿元。如果按照国家对药品中介机构规定的收费标准，取其常用值(5‰)计算，该公司到2004年底的收取代理费累计可达到550万元，这还不包括标书制作费等另外一些费用。如果按照股权分配，并扣除26%左右的运作成本，海南X医药卫生咨询服务中心可以分配的利润将达到183万元。海南W公司的如上模式也被复制到其他地方。

与此同时，H公司还尝试着从学术层面“推出”自己的代言人，借用学术机构的专家之口，从理论上阐述对公司有利的言论。比如，吴仁便是一位颇有争议的代表人物。吴仁原为S省卫生厅产业开发办公室主任，也是原S省药品电子商务平台的设计者，同时也是国家药品集中招投标采购政策文件起草人之一。用吴仁的话说，H公司从省卫生厅买下该项目后，因为H公司对该项目还不熟悉，他就被借调到北京，帮助H公司指导该项目的运作。同时国家药品集中招标采购政策及其操作细则，也是在H公司的基础上进行完善的。

公开的信息宣称，吴仁曾经受国家委派主持了卫生部在S省进行的招投标试点工作，也是北京等省市高值医用耗材集中采购方案的设计者，还是国家医药行业招投标首席顾问专家，而H公司恰恰是这些项目的受益者。同时，吴仁承认自己是H公司的顾问，做了好多年，在H公司不拿工资，有研究成果就转让给H公司，并通过H公司来实践，自己收点知识产权费。业界一人士称，H公司药品电子商务的成功，除了大背景外，对资源和理论“恰到好处”的运用是一个重要原因。

另外，奇怪的是，根据海南省工商局查询资料得知，Z公司在2004年11月30日就被海南省工商局吊销了营业执照。截至2006年6月，根据所获悉的档案资料，仍然没有该公司营业执照恢复的文件。

招投标制度何去何从

必须承认，药品招投标制度施行约6年来，对规范药品流通秩序，实现药品物流配送都起到了积极的作用。但是，由于在初期忽略了对医院补偿长效机制的建立，一段时间后，这一制度的缺陷性开始凸显，并进而引发关键环节的反弹——医院的变相抵制——中标药品不用。这种抵制恰恰又符合众多药品生产商的利益，利益共同体开始形成。更糟糕的是，本拟通过招投标制度规范药价的目标没有全部达成，相反出现“药价不降反升”的局面。在此情况下，更多的声音倾向废除药品招投标制度，让药品电子商务成为一个单纯的交易平台。

目前一些地方已经开始了新的尝试。“上海药品集中招标模式”是其中引人关注的一个做法。在这一模式下，药品招标不向中介机构开放，而是由上海市卫生局主管的药事所及各大医疗机构组成的联合工作小组直接负责。

对于上海这套颇为独特的做法，根据《21世纪经济报道》的报道，一些药品生产企业的感受却出奇一致:“相对来说，现在上海是全国药品招标最规范的城市之一——第一，上海的收费低于中介的收费标准;第二，上海为药品集中招标制定的标准非常细，如果想要搞什么内幕操作的话，难度也会更大一些。”

背景资料

药品招投标如何进行

药品集中招标采购工作一般按照下列程序进行。

(一)医疗机构依据临床需要和减轻患者药品费用负担的原则，组织有关部门或人员编制本期拟集中采购的药品品种(规格)和数量计划，经单位药事管理机构集体审核后提交药品招标采购经办机构(指医疗机构联合组织的招标采购机构或招标代理机构)。

(二)药品招标采购经办机构按国家有关规定组织招标活动。

1.认真汇总各医疗机构药品采购计划。

2.依法组织专家委员会审核各医疗机构提出的采购品种、规格，确认集中采购的药品品种、规格、数量，并反馈给医疗机构。

3.确定采购方式，编制和发送招标采购工作文件。

4.审核药品供应企业(投标人)的合法性及其信誉和能力，确认供应企业(投标人)资格。

5.审核投标药品的批准文件和近期质检合格证明文件。

6.组织开标、评标或谈判，确定中标企业和药品品种品牌、规格、数量、价格、供应(配送)方式以及其他约定。在评标过程中，前述4、5两项应为首要条件。

7.决标或洽谈商定后，组织医疗机构直接与中标企业按招标(洽谈)结果签订购销合同。购销合同应符合国家有关法规规定，明确购销双方的权利和义务。

8.监督中标企业(或经购销双方同意由中标企业依法委托的代理机构)和有关医疗机构依据招标文件规定和双方购销合同做好药品配送工作。

(三)同品种药品集中招标一年最多不超过2次。

(节选自《医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定》)

【案例思考】

1.什么是政府采购?现代政府采购制度的一般运行原则与目的各是什么?

2.根据案例事实，分析我国药品招标制度运行现状及其原因。

3.结合政府采购一般原则与我国国情，分析现行药品采购制度可能发展方向，并阐明理由。

【注释】

(1)本案例材料主要参考段羡菊、丁文杰:《湖南穷县实施预算风暴冒富千万，地方黑洞有多大》，《瞭望东方周刊》，2005-06-07。

(2)本案例材料主要参考覃爱玲:《“T部违规借给山东高速3000万”事件始末》，《21世纪经济报道》，2003-07-30。

(3)本案例材料主要参考范利祥:《安徽新实验:“乡财县管”的前途》，《21世纪经济报道》，2004-03-29。

(4)本案例材料主要参考程必忠:《药品招标遭遇六年之痒》，《南方周末》，2006-06-29。