工程招投标制度与有形建筑市场建设

如上所述，工程建设关系到建设者和使用者的安全、城镇规划和环境生态保护等各个方面，因此政府对建筑市场实行了严格的监督管理。其中，招投标制度作为建筑市场的基本制度之一，对于保证建筑市场的正常运行和促进市场竞争具有重要的作用。招投标是各国建筑业以及国际工程承包市场普遍采用的一项国际惯例，而有形建筑市场是在我国加强工程招投标管理过程中建立的一种交易平台。

1．工程招投标制度的推行

所谓招投标，是指招标人事先提出货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易方式。招投标的涉及范围很广，其中，工程建设领域是招投标制度得到普遍推行的市场。这是因为招投标是实现市场公平竞争的有效手段，具有程序规范、透明度高、择优定标和减少交易成本等特点，能够减少建筑市场交易双方的信息不对称现象，对于缩短建设工期、降低工程造价和提高投资效益等具有重要作用。

我国的建筑工程承发包体系经历了数次演变，招标承包制是实行经济体制改革后的产物。改革开放前，我国的建筑工程领域实行的是行政指令型工程承包方式，即按照施工企业的行政隶属关系层层下达基本建设任务。改革开放以后，建筑业率先进行了体制改革，招标承包制是其中的一项重要内容。1982年，利用世界银行贷款的大型水电工程鲁布革工程项目进行境内工程国际招标时，日本大成建设公司以低于标底43.4％的标价中标，比我国与外国联营公司的投标标价低3600万元，取得了良好的示范效应。自此之后，招投标活动在我国工程建设领域受到了广泛的重视和逐步推广，建筑业开始走向市场调节下通过招投标承揽工程的轨道。

为推行招投标制度和规范建筑市场秩序，建设行政主管部门和国家相关部门制定颁发了一系列法规文件。1983年，原城乡建设环境保护部颁布了《建筑安装工程招标投标试行办法》，推动了在全国范围内试行招投标工作。1984年，原国家计委和城乡建设环境保护部联合制定了《建设工程招标投标暂行规定》，详细规定了招投标的原则办法。1991年，建设部和国家工商行政管理局联合印发了《建筑市场管理规定》，规定“凡具备招标条件的建设项目，必须按照有关规定进行招标”。1992年，原建设部颁发了《工程建设施工招标投标管理办法》，规定“凡政府和公有制企事业单位投资的工程项目均应实行招投标”。1996年，建设部颁发了《建设工程施工招标文件范本》。1998年原建设部颁发了《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，对招标发包工程的范围、方式、程序及评标、定标等做出了明确规定。

从2000年起正式实施的《招标投标法》，是国家制定的第一部招投标基本法律，其中对工程建设领域的招投标活动做了明确规定，界定了强制招标范围。《招标投标法》实施后，各级建设行政主管部门加强了对招投标活动的管理和规范，实行招标承包工程的比重不断提高，属于强制招标范围内的工程基本上都实行了招标发包的方式。但是，即使采用了招标的方式，违反公开、公平、公正原则的问题依然大量存在，违法违规行为屡禁不止。如一些项目业主规避公开招标或虚假招标，不按照法定程序开标、评标和定标，明招暗定；招标代理机构政企不分、政事不分，违规操作；行政部门直接介入招标投标活动，干预项目法人的招标自主权；地方政府和行业主管部门滥用行政权力，违法限制或者排斥外地区、外系统投标人；招标人串通招标、泄露标底，投标人串通投标、哄抬标价、贿赂评标专家，中标人中标后擅自转包和违法分包，吃回扣和权钱交易等违法行为时有发生。

招投标活动中存在违法违规现象是工程建设领域的突出问题，严重干扰了建筑市场的竞争秩序和建筑业的健康发展。2009年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，明确了规范招标投标活动是这次专项治理的主要任务之一，决定用２年左右的时间集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，要求各地区各部门切实采取措施，加大治理力度，着力解决工程建设领域存在的突出问题。

招投标问题产生的原因是多方面的，与经济体制转型的固有特点有很大关系。

首先，从法律法规体系看，我国招标投标相关的法律法规主要是《招标投标法》和《建筑法》以及一些部门规章、地方性法规，涉及不同的执法主体和监管主体，容易发生各方缺乏协调配合和执行不到位的问题。而招投标过程中的一些具体问题又缺乏相应的法律规定。如《招标投标法》的适用范围是工程的整体招标，即俗称的“总包招标”，对分包工程招标没有具体规定；《招标投标法》规定“投标价格低于成本价的除外”，但由于法律规定的“低于成本”中的这个“成本”如何界定并没有明确。

其次，从招投标监管体系看，由于是各部门和各级地方政府负责管理本行业和本地区的招标投标工作，如土木工程招投标监管由建设行政主管部门负责，专业工程招投标监管则由各行业行政部门负责，重点建设项目招投标由发改委的重点项目稽查办公室进行监督管理，因而无法形成统一的监管体系，致使招投标活动难以摆脱行政干预的影响。

再次，从投资主体和政府职能来看，政府在招投标中集立法、监督管理、投资人三种角色为一体，三种角色之间界限不清。目前，我国的大部分基本建设都是政府财政出资建设的项目，或是国家控股企业投资的项目，各政府职能部门往往以监管主体的身份承担投资人的部分权利和义务，所以即使实行强制性招投标，处于绝对优势地位的政府投资人也缺乏降低工程造价和节省投资的动力，投资效益和工程质量难以得到有效保障。而现行法律法规对政府投资项目的投资人主体和项目法人主体没有明确的规定和执行细则。

最后，从投标主体来看，由于计划经济体制遗留的问题，我国大型施工企业中大部分都是国有企业，这些企业与地方政府和各行业管理部门有着千丝万缕的关系，从而导致许多工程的招标从一开始就有“内定”，失去投标竞争的公正性。此外，在日趋激烈的市场竞争和投标竞争的压力下，不少施工企业“挂靠”其他企业的合法资质参与工程投标，扰乱了工程招投标的市场秩序。有的企业为达到承揽工程的目的，采取不理性的“低价抢标”行为，盲目压价导致低于成本价中标现象比较突出，加剧了建筑市场的恶性竞争。

由此可见，工程招投标活动中存在的问题背后有着许多深层次的原因。构建统一开放、竞争有序的招投标市场，需要从推进体制改革、健全法律制度、加强监督执法、完善市场信用体系和规范市场竞争秩序等多方面入手，因而是一项长期而艰巨的工程。

2．有形建筑市场的建设

有形建筑市场（即建设工程交易中心）的建立是为了保障招投标制度的顺利实施而采取的一种具体形式，是在整顿规范建筑市场和深化工程建设管理体制改革的实践中产生和建立的。

在我国工程建设领域开始推广招投标活动后的初期阶段，由于缺乏有效的监管体系和管理手段，再加上建设单位和施工企业缺乏对招标投标具体操作规范的基本知识，导致招投标制的实行效果并不理想，建筑市场秩序也较为混乱。而建立有形建筑市场，一方面可以通过强制入场的方式强化工程招投标的执行，另一方面可以通过专业人员的操作帮助建设单位顺利完成招标工作，因而对推动招标工作的开展具有重要的作用。

1994年以来，北京、上海、郑州等地相继建立了有形建筑市场，除发布工程信息之外，集中进行发包承包的交易活动。1996年，建设部总结了这些地区的经验，分析了我国的具体国情和建设工程交易的特点，明确提出了进行有形建筑市场建设的指导意见。在政府的推动下，目前全国各地基本上都建立了有形建筑市场，其交易内容和功能逐步扩大，运行模式和管理制度正在向法制化、规范化方向发展。近年来，计算机和互联网的发展为有形建筑市场的建设提供了有利条件，全国各地的建设工程交易中心基本都建立了计算机管理系统，并与“中国工程建设信息网”联网，逐步实现了网上信息公开和网上报名投标，提高了工程交易的透明度。

有形建筑市场的建设，较好地解决了工程发包承包中信息渠道不畅、交易透明度不高等问题，为建筑市场各方主体提供了一个集中、公开交易的场所，实现了建设工程交易由无形到有形、由隐蔽到公开、由分散到集中、由无序到有序的转变。这不仅有利于依法实施招标投标活动的各项程序，规范工程建设各方主体的行为，也有利于政府实施有效监督，因而是整顿规范建筑市场秩序的一种有效形式，在一定程度上遏制了工程建设领域长期存在的腐败现象。

但由于建筑市场法制体系尚不完善，市场运作机制和监管体系仍存在不少缺陷，在全国各地的有形建筑市场运行中，出现了一些严重影响建设市场有序发展的问题。这些问题主要体现在两个方面：一是多头、重复建立建设工程交易中心问题。由于交易中心性质不够明确，一些专业工程并没有进入建设工程交易中心，在部分地区，交通、水利、铁道等部门则自行建立工程交易中心。二是监管与交易两者职能混合不分问题。许多建设主管部门招标办和交易中心是两块牌子一套班子，这种工作模式导致中介服务职能和监督管理职能混合，产生各种矛盾和问题。有形建筑市场中存在的问题实际上与招投标制度有着密切的联系，因此，为了更好地发挥有形建筑市场为工程建设服务的作用，有必要进一步完善招投标监管体系和转变政府职能，并加快相关法律规范建设，加大对有形建筑市场的立法力度。