欧盟立法的单一程序

一、欧盟立法的单一程序

在四种基本立法模式中，单一立法程序，也称之为一读立法程序，是最简易的一种立法模式。由于一读程序是欧盟在《单一欧洲文件》之前唯一采用的一种基本立法程序，故有“旧立法程序”(old legislative procedure)之称。又由于欧洲议会在这一立法程序中的主要作用是咨询性质，故又称之为“协商立法程序”(consultative legislative procedure)。

在协商程序下，欧盟的立法措施遵循的基本步骤是：(1)欧盟委员会提出立法提案并递交到部长理事会；(2)理事会收到提案后与欧洲议会和/或经社委员会和/或区域委员会协商(或在有关情况下甚至与欧洲中央银行协商)；(3)理事会以简单多数或特定多数或全体一致同意的方式通过有关立法。

尽管《单一欧洲文件》和《欧洲联盟条约》先后对欧盟立法程序进行了重大改革，但是在欧洲议会不得不介入的立法领域中，须经协商程序的仍然占多数。据有关统计，现行的《欧共体条约》中有33处明文规定了协商程序。⁽⁵⁾一般说来，凡是欧共体的重要事项都规定了协商程序，如所有的共同政策领域和国际协定的缔结。实践还表明，即使在《欧共体条约》没有明文规定的领域，理事会在通过有关立法之前多年来一直坚持与欧洲议会进行协商。

虽然在协商程序中欧洲议会或其他有关机构(如经济与社会委员会、区域委员会和欧洲中央银行)的意见不具有约束力，但是，凡是《欧共体条约》有明文规定的地方，欧洲议会和其他机构的协商权构成欧盟立法“必不可少的程序要求”。正如欧洲法院在一项判决中所指出的，协商“是使欧洲议会在本共同体立法过程中起实际作用的手段。此等权力表示了《欧共体条约》所设想的机构平衡的一种必不可少的要素。虽然有限(指欧洲议会的作用，笔者注)，但是它在欧共体一级反映了这样的一项基本原则：人民应通过一个代表性大会的中介参与行使权力。因此，在《欧共体条约》所规定的情况下，与欧洲议会的适当协商构成一种不可避免的程序，不顾这一程序意味着有关的措施无效”。⁽⁶⁾总之，违反这一协商程序，有关立法最终有可能成为欧洲法院受理的废除诉讼的对象。

理事会与欧洲议会的协商，不仅要求理事会征求欧洲议会的意见，而且还意味着理事会必须在实际收到欧洲议会的意见之后(或在适当期间结束之后)才能通过有关的法案，尽管理事会没有义务采纳欧洲议会的意见。在通常情况下，需要给欧洲议会留有充裕的时间，以便形成其意见，因为欧洲议会意见的形成必须经过一个由有关的专门委员会的意见草案到议会大会通过正式意见的过程。当然，在实践中，有可能遇到需要紧急立法的问题。在这种情况下，理事会是否必须总是要等待欧洲议会做成意见之后才能通过立法议案呢?对此，欧洲法院曾经在一个相关的案件中做出了否定的裁决。⁽⁷⁾该案涉及一项将1992年的普遍优惠关税制度延伸到1993年的法案。理事会于1992年10月22日请求欧洲议会发表协商意见，并同时请求作为紧急事项。欧洲议会随即接受了这一请求，并决定于1992年12月18日举行全会进行辩论和通过决议。然而，全会在没有就该事项进行讨论之前就休会了。由于在当年年底前不可能重新召开议会全会，理事会自己于1992年12月21日通过了有关的条例，以免逾越年底立法的截止日期。随后，欧洲议会以理事会违反与之协商的必要程序为由，请求欧洲法院废除有关的条例。欧洲法院认为，虽然本事项缺乏正式形式的协商，但是欧洲议会自身没有遵守机构之间必不可少的“真诚合作”(sincere cooperation)义务。因此，欧洲议会无权指控理事会在其通过有关条例之前没有等待前者的意见。本案表明：有效的协商总是取决于有关当事方的“善意”(good will)。