欧盟机构立法的基本要件

第三节　欧盟机构立法的基本要件

在欧共体领域，欧盟机构制定法律必须满足一定的前提条件，且隶属于欧洲法院的司法审查。这些前提条件是检验欧盟机构立法是否合法和有效的标准，其中有的是欧盟基本条约明确规定的，有的则是通过欧洲法院的判例确认的。

第一个基本要件是欧盟及其立法机关必须具有相关领域或事项的立法权能(competence or the legal power to act)。这一要件源于欧盟的基本条约对欧盟整体(参见《欧共体条约》第5条)和具体机构(参见《欧共体条约》第7条)所规定的“有限权力”原则(principle of limited powers)或“授权原则”(principle of conferral)(参见《欧洲宪法条约》第I-11(1)条和本书第三章第二节)。立法权能的要件就是指立法机关在制定有关法律时必须具有有效的法律依据，这种法律依据应在特定立法文件中陈述(通常是在序言中)。立法的法律依据还不仅仅表明欧盟和特定机构的权能，而且在欧盟的基本条约体系中还涉及法律依据的选择(choice of legal basis)问题，因为欧盟各机构根据欧盟基本条约的不同规定在相关领域的权能的广度与深度也不完全相同。所以，法律依据的选择是欧盟立法过程中一个重要的因素。根据欧洲法院的确认，法律依据及其选择是一个法律问题，即“一项措施的法律依据之选择不可仅仅取决于一个机构对其追求目标的确信，还必须基于经得起司法审查的客观因素”。⁽³⁾

虽然欧盟机构在立法中明确援引欧盟基本条约的条款并不是绝对的要求，但是立法文件中不援引法律依据会导致有关立法措施被指控——如果有关当事人和欧洲法院对特定事实中确切的法律依据不确定。不仅如此，错误的援引，甚至一般性的(笼统的)援引，还不足以满足“援引法律依据”的要求，会导致有关立法机关在欧洲法院被起诉直至败诉。

第二个基本要件是每项立法必须充分陈述有关的理由。立法机关陈述立法理由的义务是透明度原则(principle of transparency)的一种要求。依据《欧共体条约》第230条(原第173条)的措辞，这又是一种“必要程序要求”(essential procedural requirement)。根据《欧共体条约》第253条(原第190条)的规定，理事会、委员会和理事会与欧洲议会联合通过的条例、指令和决定应提及《欧共体条约》中所要求的任何建议和意见并应含有理由陈述。立法理由陈述为司法审查提供了方便，有利于任何利益方和欧洲法院了解有关机构立法的具体情势。立法机关陈述立法理由的义务因立法类型的不同而不完全一样。一般说来，越是一般性的立法文件，其陈述理由的义务就越宽松；越是具体的立法文件，其陈述具体理由的义务就越严格。

第三个基本要件是欧盟立法应遵循《欧共体条约》第5条规定的从属性原则(principle of subsidiarity)和相称性原则(principle of proportionality)(详见本书第三章第二节)。从属性原则作为欧盟立法之合法性和有效性的条件应如何运用，在欧共体时期并不十分明晰，而是从《马约》之后才开始逐步形成的。与之形成鲜明对照的是，虽然相称性原则所谓的“宪法化”时间也不长，但是欧洲法院早已将其确认为欧盟法律的一般原则，并运用到一系列的领域来审查欧盟或成员国有关措施的合法性和有效性。

最后，值得注意的是，即使欧盟机构的有关立法符合上述三个基本要件，仍然有可能被有关利益方指控甚至被欧洲法院裁定为非法而无效，因为根据《欧共体条约》第230条(原第173条)的规定，约束欧盟立法者还有“任何其他法律规则”(any other rule of law)。