欧盟机构不作为的司法审查

第四节　欧盟机构不作为的司法审查

如本章第一节“概述”中所阐释的，成员国、欧盟机构和个人不仅可以依照《欧共体条约》第230条对欧盟机构的作为的合法性向欧洲法院提出司法审查诉讼，而且还可以根据《欧共体条约第232条》对欧盟机构的非法不作为提请欧洲法院司法审查。尽管第232条对于不作为司法审查的范围、程序和诉讼资格等方面均作出了明确的规定，在实践中仍然难免产生如下一些疑问。

在可被司法审查的欧盟机构措施方面，第230条关于作为的规定和第232条关于不作为的规定之间有着密切的关系。从原则上讲，无论是作为的措施，还是不作为的措施，隶属于司法审查的应该是那些具有法律约束力的措施，即：条例、指令和决定。但是，第232(1)条对于特权申诉者提出的诉讼，只是提到“不作为”(failure to act)，并没有进一步将这种“不作为”界定为有约束力之措施的不作为。因此，有的学者据此推定：这意味着特权申诉者对于欧盟机构的任何非法不作为(不论应该作为的措施是否有法律约束力)，都可以提起司法审查诉讼。⁽²²⁾也有学者反对上述推定，认为这实际上在撤销诉讼和不作为诉讼之间制造了一种奇怪的区别。⁽²³⁾尽管如此，欧洲法院曾经作出裁决，认定欧洲议会可以依照第232条对本应采取而没有采取不具有约束力的措施之不作为提出诉讼。⁽²⁴⁾即使如此，这也只适用于特权申诉者根据第232(1)条提出的不作为诉讼，因为第232(3)条明确规定个人不能对建议或意见之类的无法律约束力的措施提出不作为诉讼。

在不作为诉讼的程序方面，第232条要求申诉者在正式提起不作为诉讼之前应请求有关的欧盟机构作为。只有在规定的期限内(即2个月)有关机构没有确定其作为之立场的情况下，申诉者才可以向欧洲法院提出不作为诉讼。《欧共体条约》为何规定这一要求呢?哈特利教授认为，这是因为作为与不作为之间存在一个重要的区别：作为一经作出，就会准确地辨识其内容，而不作为则不一定如此，既然没有作出，就难以准确判断其内容。因此，第232条对不作为规定的这种特别程序的作用就是弥补该缺陷，即：不作为一定要在头两个月期限截止之前变成作为并且其内容通过申诉者的请求予以确定。所以，这个程序的目的是正式地将欧盟有关机构置于不履行有关义务的地位。⁽²⁵⁾如果该机构在规定的期限内仍不作为，它势必成为不作为诉讼的正式被告。

在诉讼资格方面，如同第230条一样，第232条将不作为的申诉者分为特权的和非特权的两类。特权申诉者规定在第232(1)条，分别是成员国和欧盟机构。经过欧洲法院的判例确认，欧洲议会也属于特权申诉者。⁽²⁶⁾非特权申诉者规定于第232(3)条，即：任何自然人和法人可以对于以自己为对象的不作为(建议和意见除外)提出指控。与第230条关于作为的诉讼资格规定相比，此规定是否将个人在不作为方面的诉讼资格置于更加不利的地位，长期以来，一直是一个不清晰的问题，并存在两种截然不同的观点。第一种观点认为，既然《欧共体条约》对于个人的诉讼资格分别在作为(或废除)诉讼和不作为诉讼之间作出有区别的规定，那么从立法意图和条文的措辞上看，个人只能对那些以自己为对象的欧盟机构措施(即决定)提出不作为的指控，而对于以他人为对象的不作为没有资格提出诉讼，哪怕是这种应该作为的措施(条例或决定)与申诉者有直接和单个的联系。另一种观点则认为，废除诉讼和不作为诉讼所形成的是一种统一的法律补救制度，两种诉讼程序中针对的“行为”或“措施”应该相同，没有理由进行区别地解释。因此，个人对于以他人为对象的决定和以条例形式的决定也可以提出不作为诉讼，如果此等不作为的措施与申诉者具有直接和单个的联系。否则，在有些情况下，个人是否存在司法补救的机会将取决于有关的欧盟机构。如果该机构作出正式的行为作为回应(无论是答应还是拒绝有关的请求)，在废除诉讼中个人的资格是存在的，而不论申诉者是否为有关措施的对象，只要该措施与他有直接的单个的联系。然而，如果有关机构不作任何反应，就剥夺了个人对于非以自己为对象的措施的司法补救权利，即使这种措施对他有直接和单个的联系。可见，第一种观点是建立在严格解释《欧共体条约》的基础上，而第二种观点更多地是以对欧盟司法补救制度的逻辑分析作为依据的。⁽²⁷⁾

从总体上看，似乎支持第二种观点的欧盟法学者和法律工作者居多。1993年，欧洲法院在涉及原子能共同体的一个案件中似乎解决了这个颇有争议的问题。在该案中，欧洲法院裁定，根据《建立欧洲原子能共同体条约》第148条(相当于《欧共体条约》第232条)，个人可以对那些与自己有直接和单个联系的欧盟机构不作为提出指控，而申诉者不一定非要是有关决定的实际对象不可。⁽²⁸⁾