行政协议效力的司法审查

——张增林、张勇诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿安置协议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第一中级人民法院（2016）京01行终861号行政判决书

2.案由：房屋征收补偿安置协议

3.当事人

原告（上诉人）：张增林、张勇

被告（被上诉人）：北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室

第三人（被上诉人）：李国波

【基本案情】

2009年，原北京市建设委员会向李国波核发了X京房权证门私字第055593号房屋所有权证，该房屋所有权证载明，房屋坐落于门头沟区和平路10号4幢，房屋所有权人为李国波，房屋建筑面积为68.40平方米。2012年，李国波填写了无证房申请确认表，该确认表载明，房屋坐落于门头沟区和平路10号4幢，被拆迁人李国波，房屋权属性质为私房，有证房建筑面积68.40平方米，无证房间数9间，无证房面积164.48平方米，申请认定面积164.48平方米。后被告门头沟征收办委托门头沟征收事务中心与第三人李国波签订了《房屋征收补偿安置协议》（编号：QSC-014号），协议约定，被征收人李国波在征收范围内门头沟区和平路10号4幢有住宅平房12间，建筑面积232.88平方米，安置房为黑山安置房地块2套2居室，总建筑面积约120平方米。该协议被征收人处有“李国波”签字，落款时间为2012年5月26日，门头沟征收事务中心亦在房屋征收实施单位处加盖印章，落款时间处为空白。2014年9月，被告门头沟征收办将征收补偿款2846064元发放至第三人李国波账户。2015年12月，门头沟征收事务中心受门头沟征收办委托与李国波签订补充协议，就安置房地点变更事宜达成一致。另查，2014年张增林、张勇以李国波作为被告向本院提起民事诉讼，请求判决门头沟区和平路10号4幢房屋所有权为原被告共有，法院经审理，于2014年12月12日作出（2014）门民初字第3272号民事判决，判决门头沟区和平路10号4幢房屋所有权由张勇、张增林、李国波共有，故原告认为，被告与第三人签订的《房屋征收补偿安置协议》属于无效协议，请求法院判决确认被告与第三人签订的关于门头沟区和平路10号4幢房屋的《房屋征收补偿安置协议》无效。

【案件焦点】

被告与第三人签订的关于门头沟房屋的《房屋征收补偿安置协议》是否存在无效情形，即对被诉行政协议的效力的审查如何进行法律适用与举证责任分配。

【法院裁判要旨】

北京市门头沟区人民法院经审理认为：根据《行政诉讼法》第七十五条及《合同法》第五十二条的规定，本案中，原告未提供有效的证据证明被诉的房屋征收补偿安置协议符合法律规定的无效情形，因此，原告关于要求判决该协议无效的主张缺乏事实和法律依据，法院不予支持。

北京市门头沟区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告张增林、张勇的诉讼请求。

张增林、张勇以一审判决法律适用错误、事实认定不清为上诉意见，向北京市第一中级人民法院提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[1]第十五条第二款的文义规定可以明确，合同法等相关法律规定可作为人民法院审理行政协议无效案件的法律依据，且行政协议具有合意性，有关民事法律规范对意思自治或合意的规制更具直接性，具有适用上的正当性，故行政诉讼对行政协议效力的审查可准用合同法等民事法律规定。根据现有证据，被诉协议不符合《合同法》第五十二条规定的无效情形，也不属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效行政行为，故本院对上诉人的上诉请求均不予支持。

北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

【法官后语】

一、行政协议效力审查的法律适用具有复合性

作为公共管理领域公私协作的一种方式，行政协议兼具行政性与合意性。在法律适用上，公法与私法之间的鸿沟因传统的行政行为而产生，而行政协议的双重属性决定了行政协议案件在法律适用上逾越了公、私法之间的鸿沟，具有法律适用的复合性，亦即法院在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。具体到行政协议效力的审查判断上，法院可以适用行政诉讼法与相关民事法律规范的规定。

本案中，被告门头沟征收办与第三人李国波签订的房屋征收补偿安置协议属于行政协议，原告张增林、张勇请求确认该行政协议无效，故法院须审查涉诉的房屋征收补偿安置协议是否符合法律规定的无效情形。因涉诉协议是行政机关以协商的方式作出的行政行为，故适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定；同时，涉诉协议的合意性又决定了法院须审查其是否符合《合同法》规定的无效情形。

二、确认行政协议无效诉讼的举证责任分配

确认无效诉讼不仅涉及对行政行为的合法性的审查，还包括对行政行为的效力性的判断，进而须探讨的是举证责任在原、被告之间如何分配的问题。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，因此被告对行政行为的合法性负有举证责任，应当从职权依据、事实依据、作出行政行为的法律依据、程序是否合法等方面进行举证。此外，无效行政行为具有重大且明显违法的外观，故原告的举证能力并不受限，且基于维护行政权力正常运行、防止当事人滥诉的考量，亦应当赋予原告一定的举证责任，故原告对行政行为的效力性承担举证责任。具体到确认行政协议无效诉讼中，根据“谁主张谁举证”的原则，原告亦应当对行政协议的无效情形承担举证责任。因此，在确认行政协议无效诉讼中，被告应当对涉诉行政协议这一行政行为的合法性承担举证责任，原告对涉诉行政协议符合行政诉讼法及合同法等民事法律规范规定的无效情形承担举证责任。

本案中，原告在诉讼过程中所提交的证据，无法证明被告门头沟征收办与第三人李国波之间是以不正当手段签订被诉协议或者被诉行政协议存在违反法律、行政法规的强制性规定的情形，亦无证据证明被诉行政协议存在重大且明显违法的情形，故原告请求确认被告门头沟征收办与第三人李国波签订的房屋征收补偿安置协议无效的诉讼请求不应予以支持。

编写人：北京市门头沟区人民法院 王晶