欧盟司法审查制度的构架

第一节　概说：欧盟司法审查制度的构架

在现代各国的法律体系中，大都建立了一定的司法审查制度。一般说来，越是经济发达的国家，其法治水平相对较高，其相应的司法审查制度也较为完善。如果说司法审查在国内法律秩序中是一种司空见惯的制度，那么它在国际法律秩序中则比较少见。然而，在这一方面，欧盟是一个例外，其司法审查制度的健全与完善程度不仅在国际法律秩序中是独一无二的，甚至可以与任何发达的国内司法审查制度相媲美。

为了从法律上保证欧盟一体化的纵横发展，成员国通过缔结基本条约赋予欧盟广泛的立法与决策权。每一年，欧盟机构都要制定大量的条例、指令和决定。与此同时，成员国缔结的基本条约又对欧盟的立法与决策机构的行为建立了一套司法审查制度，以最大程度地确保欧盟的立法与决策在实质内容和程序事项上符合欧盟基本条约的规定，并在最大程度上保护欧盟法律主体的合法权益不受欧盟机构非法或不当行为的损害，或当损害发生后能得到适当的补救或补偿。为此，《欧共体条约》第230条(原第173条)规定：

法院(意指欧洲法院，下同，笔者注)应对欧洲议会和理事会共同制定的，以及对理事会、委员会和欧洲中央银行各自制定的除建议和意见以外的措施，以及欧洲议会制定的旨在对第三者产生法律效力的措施的合法性进行审查。

为此，对于成员国、理事会或委员会基于缺乏权能、违反必要程序要求、违反本条约或有关其适用的任何法律规则或滥用权力等理由而提起的诉讼，法院应具有管辖权。

法院应在同等条件下对于欧洲议会和欧洲中央银行为保护其特权而提起的诉讼具有管辖权。

任何自然人或法人在同等条件下，对于以其自身作为对象的决定或对于虽然表面上以条例形式或以他人为对象，但是实际上对其自身具有直接和个别关系的决定，可以提起诉讼。

本条规定的诉讼应在有关措施公布或通知到原告或在既没有公布又没有通知的情况下自原告知悉有关措施之日的两个月内提起。

如果欧洲法院在具体案件中裁定有关措施为非法，该措施就应被撤销。为此，《欧共体条约》第231条(原第174条)明确规定：

如果申诉确有根据，法院应宣布有关措施无效。

但是如果申诉涉及的是一项条例，法院应在认为有此必要时，说明被宣布为无效之条例的具体规定应被认定为有效。

欧盟司法审查制度较为完善的重要标志之一是，不仅欧盟机构的作为隶属于司法审查，其不作为同样属于司法审查的范围。《欧共体条约》第232条(原第175条)专门就非法的不作为规定了如下指控程序：

如果欧洲议会、理事会或委员会违反本条约而未采取行动，成员国和本共同体的其他机构可以向法院提起诉讼，以确定此等违反行为。

只有当有关机构首先被请求采取行动后，此等诉讼才能被受理。如果有关机构在收到此等请求的两个月内仍未确定其立场，在此后的两个月内还可以提出诉讼。

任何自然人和法人都可以在上款规定的条件下，向法院指控本共同体的某一机构未向他作出除建议和意见以外的任何行为。

法院在同样的条件下，对于欧洲中央银行在其权能范围内提起的申诉与诉讼以及针对欧洲中央银行提起的申诉与诉讼应具有管辖权。

如果原告根据上述第230条和第232条对欧盟机构的作为或不作为提出的指控成立，其结果如何呢?对此，《欧共体条约》第233条(原第176条)作出了进一步的规定：

任何机构，如果其行为被宣布为无效或其不作为被宣布为与本条约相违背，应被要求采取必要的措施以遵循法院的判决。

此等义务不应影响因适用第288条第2款而产生的任何义务(意指侵害行为的赔偿义务，笔者注)。

本条应同样适用于欧洲中央银行。

欧洲联盟司法审查制度较为完善的另一个重要表现是，《欧共体条约》不仅规定了上述直接指控程序，而且还规定了间接指控欧盟机构的程序。在某一欧盟机构的一般性措施(如条例)的合法性或有效性产生疑问的情况下，《欧共体条约》第241条(原第184条)为当事人在其他诉讼程序中规定了间接指控的权利。该条的措辞是：

尽管第230条第5款规定的期限已过，任何当事方在涉及欧洲议会与理事会共同制定的条例或理事会、委员会或欧洲中央银行制定之条例的诉讼中，都可以援引第230条第2款规定的理由向法院申诉该条例的不适用性。

欧共体条约第234条(原第177条)规定的初步裁决程序对于欧盟机构行为的间接指控也发挥了积极的作用。根据该条的规定，成员国法院对于欧盟机构措施的有效性问题，可以或负有义务(后者指终局裁决法院或法庭)就此等问题提请欧洲法院初步裁决。无论是第241条的程序，还是第234条的程序，它们对于欧盟机构的非法措施并不构成独立的司法审查诉讼，但是欧洲法院可以通过这些方式和途径在其他诉讼中对有关的欧盟机构措施的合法性进行审查。

本章以下各节拟就欧盟司法审查制度中的直接指控程序和间接指控程序及其实践中的主要法律问题逐一展开阐述。