欧盟机构制定之措施的直接效力

三、欧盟机构制定之措施的直接效力

在欧共体法中，不仅《欧共体条约》的条文可能在成员国具有直接效力，而且欧盟机构制定的第二级法律渊源或其特定的条款也可以产生同等的效力。

(一)条例的直接效力

在欧盟机构制定的措施中，条例的直接效力不构成争议。与上述《欧共体条约》的条款一样，条例的直接效力既可以体现在纵向的法律关系上，也可以适用于横向的法律关系之中。那么，条例的直接效力的根据何在呢?正如欧洲法院在一系列案件中所指出的，条例的直接效力的依据是其自身的性质。《欧共体条约》第249条(原第189条)明确规定，条例“具有一般的适用性……整体的约束力和直接的适用性”。换言之，条例一经颁布，就可以立即产生法律效力，无需成员国进一步的转化措施。可见，条例的直接效力根源于其自身的直接适用性质。

(二)指令的直接效力问题

1.纵向的直接效力问题

在欧盟机构制定的三种具有约束力的措施中，指令的直接效力最富有争议。究其原因，《欧共体条约》第249条(原第189条)没有将指令确定为“直接适用”的法律渊源。指令是向成员国发布的，作为指令发布对象的成员国在实施指令的过程中享有一定的酌处权。可见，从当初欧共体缔造者的意图来看，指令与条例不同，不产生直接效力。然而，经过较长时期的争论之后，欧洲法院在有关案件中确认：指令在一定的情况下也可以产生直接效力。该法院强调，第189条只规定条例具有直接适用性这一事实并不意味着其他具有约束力的法律不具有此等效力。法院重申：“如果原则上排斥有关人员可以援引指令创设的义务的可能性，这就与第189条赋予指令以约束力不相称。尤其是当欧共体机构已通过指令对成员国规定从事特定行为的义务时，如果个人在其国内法院被阻止援引指令以及如果国内法院被阻止将指令作为其裁决的要素予以考虑，这种法律的适用效力将被削弱……”⁽⁷⁾在这一前提下，欧洲法院进一步确认：个人可以在国内法院援引指令的规定来维护其直接从指令中产生的权利，并使当事法院裁决有关国内机关在选择实施指令的方式与方法过程中是否超出了指令所限定的条件。一言以蔽之，指令原则上也可以在各成员国产生纵向的直接效力。

然而，必须明确的是，指令的直接效力视具体情况而定。欧洲法院认为，对于指令的直接效力问题，有必要考究其规定的性质、总体结构和措辞是否在成员国与个人之间的关系方面产生直接效力。更重要的是，指令的直接效力依据与条例不同，即指令的直接效力不是其自身的直接适用性，而是有关成员国没有在指令规定的时限内正确地履行实施有关指令的义务。换言之，指令的直接效力只有在有关指令规定的实施时限结束之后才能产生。如果指令规定的时限没有结束，成员国仍有时间来履行其实施指令的义务，此时的指令不能产生直接效力。

2.横向的直接效力问题

接下来的问题是，指令是否也同基本条约和条例一样，可以在个人与个人之间的法律关系中产生直接效力(横向的直接效力)，尤其是指令能否也对个人产生义务?长期以来，研究欧共体法的学者们在这一焦点问题上争论不休，已形成了平分秋色的两派主张。反对指令具有横向直接效力者认为，指令不像条例那样被要求公布(原第191条，现第254条)，尤其是指令中的义务只针对成员国，不针对个人。赞成指令具有横向直接效力者则辩解，虽然指令未被要求公布，但是事实上一直是公布的；既然《欧共体条约》的条文(同样是以成员国为对象，其义务同样是针对成员国)可以被认定具有横向直接效力，如果排斥指令的同等效力，这不仅不正常，而且会损抑欧共体法的适用效果。⁽⁸⁾

对于这一棘手的问题，欧洲法院曾经尽可能回避。它直到1984年才在一宗有关男女平等待遇的案件⁽⁹⁾中表明其司法立场。在该案中，马歇尔(Mashall)女士指控英国一地方卫生机构关于男女职工不同的退休年龄的硬性规定(男为65岁，女为60岁)是歧视性的，从而违反了欧共体关于平等待遇的第76/207号指令。英国的上诉法院请求欧洲法院初步裁决如下两个问题：

(1)男女不同退休年龄之做法是否违反了第76/207号指令?

(2)如果违反了，马歇尔女士能否在本案的情况下援引第76/ 207号指令?

该案一个重要的情形是，被指控的地区卫生机构虽然是一个“公共”机构，但是其运作又是以私人雇主身份进行的。在审理中，欧洲法院赞同该案总顾问的结论：(1)不同退休年龄的强制性做法违反了第76/207号指令；(2)个人可以援引该指令指控诸如卫生机构等公共机构。法院还进一步强调：“如果一个被卷入法律程序的个人不能够根据一项指令来指控有关国家，他可以如此(意指可以指控此类公共机构，笔者注)，而不论后者是雇主的身份还是公共机构的身份。”另一方面，法院明确提出，既然根据《欧共体条约》原第189条一项指令只对其发布的“每一成员国”有约束力，那么指令本身不可以对个人设立义务，指令的条款也就不可以被援引来指控此等个人。至此，指令的横向直接效力问题终于得到明确的司法意见。该案的裁决表明：欧洲法院实际上是通过否定指令的横向直接效力来加强指令的纵向直接效力。

(三)决定的直接效力问题

根据《欧共体条约》第249条(原第189条)，决定既可以向成员国作出，也可以向个人作出。由于以个人为对象的决定直接涉及有关个人的权利义务，其直接效力也就不言而喻。然而，以成员国(一个、几个或全体)为对象的决定之直接效力则是值得探讨的问题。虽然决定在某些方面不同于指令，但是向成员国发布的决定如同指令一样，通常需要成员国的实施措施转化才能对个人适用。在很长时期内，以成员国为对象的决定，在没有相应的国内实施措施的情况下，能否产生直接效力的问题一直不明朗。欧洲法院从20世纪70年代开始才在一系列相关案件中解决这一问题。概括地讲，以成员国为对象的决定之直接效力与上述指令的情形是一致的，即：一方面此等决定在一定的条件下可以产生纵向的直接效力，另一方面此等决定不可以产生横向的直接效力。

(四)国际协定的直接效力

在欧共体的法律体系中，有三种类型的国际协定不仅可以在欧洲法院援引，并有可能被判定在成员国具有直接效力。第一种协定是欧共体在其专属权能范围内缔结的协定(纯欧共体型协定)；第二种协定是欧共体与其成员国一起在其共享权能领域缔结的协定(混合协定)；⁽¹⁰⁾第三种协定是在欧共体成立之前业已存在的、经欧洲法院认定由欧共体继承的原来经成员国缔结的国际协定，如1947年《关贸总协定》。

无论是哪一种类型的国际协定，《欧共体条约》并未明确规定其直接效力，而是由欧洲法院的裁决来确定。例如，欧洲法院曾经涉及一宗有关《雅温德公约》条文的直接效力争端案。该公约有关条文规定(与《欧共体条约》原第12条的规定类似)，欧共体各成员国从该公约的联系缔约国进口的货物，享受逐步取消关税和具有同等效果的收费的待遇。如前所述，欧洲法院已在其它有关案件中裁定欧共体条约第12条具有直接效力。欧洲法院在审理此案时发现，该公约的背景是作为欧共体与前殖民地缔结的特别联系协定的继承条约。法院还注意到，公约关于禁止对这些联系缔约国的产品收取相当于进口税效果的费用是不附带任何明示或默示保留的。尽管公约规定联系缔约国一方可以在这一方面享有单方面的协商请求权，这种双方义务的不平衡是欧共体联系协定的一个共同点，从而并不妨碍该公约的上述规定在成员国与个人之间的关系中产生直接效力。⁽¹¹⁾

国际协定的国内效力通常是一国自由决定的事项，也是国家主权较为敏感的问题之一。因此，欧洲法院关于国际协定直接效力的裁决有时难免受政治气候的影响。20世纪80年代初，它曾被请求裁决欧共体与葡萄牙缔结的自由贸易协定第14(2)条的直接效力问题。该条款涉及禁止和取消对进口施行具有与数量限制相同效果的措施。案件是由英国进口葡萄牙制造的唱片而引起的。问题的关键是：唱片的版权所有者——英国的波利多尔(Polydor)能否运用其版权来阻止葡萄牙制造的唱片的进口?英国上诉法院就该案两个主要问题请求欧洲法院初步裁决：(1)执行英国版权来阻止唱片进口是否构成欧共体与葡萄牙之间自由贸易协定第14(2)条中的具有与数量限制相等效果的措施?(2)如果上述问题的答复是肯定的，该协定第14(2)条是否具有直接效力?

欧洲法院对于第一个问题作出了否定答复，并以第一个问题的否定答复为由认为它不适合对第二个问题作出答复。⁽¹²⁾然而，真正的内幕是：除了诉讼当事方外，当时的欧共体委员会和成员国政府都介入了这一案件，分别在书面和口头陈述中表示反对国际协定在国内的直接效力。尤其引人注目的是，一向以“欧共体法卫士”著称的委员会这次也变得谨小慎微。它认为直接效力概念不能适用于欧共体的对外关系，其理由是：(1)国际协定与欧共体基本条约和机构立法具有不同的性质和目的；(2)诸如自由贸易协定这样的条约，其中的相互利益的平衡需要维持。⁽¹³⁾

事有凑巧!不久，欧洲法院又涉及一起关于欧共体与葡萄牙之间自由贸易协定条文的直接效力争端案。这次是关于该协定第21(1)条禁止对任何一缔约方的进口产品实行歧视性的国内税收的规定。这一规定与《欧共体条约》第90条(原第95条)的规定类似。在审理这一案件过程中，欧洲法院又遇到一些成员国政府的压力。它们在提交的陈述中反对将欧共体范围内的直接效力标准适用于欧共体缔结的国际协定。有趣的是，欧洲法院这次似乎没有受政治因素的影响，其结论是：欧共体与葡萄牙之间的这一协定的性质和总体结构原则上不排除直接效力的可能性。然后，法院裁定，该协定第21条的义务是无条件的(unconditional)和精确的(precise)，从而具有直接效力。⁽¹⁴⁾

上述两案涉及的是同一国际协定，有关条文均与欧共体基本条约相应条文(已被确认为有直接效力)的措辞类似，而欧洲法院的裁决却不一致。根据英国的哈特利(Hartly)教授的分析，欧洲法院的这种不一致是两方面因素之间的冲突：一方面欧洲法院在主观上想为执行国际协定提供一种有效的途径，另一方面它在客观上又缺乏如此作为所依赖的坚实的法律基础。⁽¹⁵⁾

尽管如此，经过多年的判例积累，“欧洲法院在1987年的一项裁决中概括了其判断国际协定的直接效力所遵循的原则和标准，即：欧共体与非成员国缔结协定之条款必须被视为具有直接的适用性，如果在考察协定本身的措辞、目标和性质的同时，有关条款含有清晰和精确的义务，而且该义务在其实施和效果方面不需要通过任何后续措施”。⁽¹⁶⁾

综观欧洲法院后来在这一方面的判例，它基本上是依照上述原则和标准行事的。由于欧共体与特定国家缔结的联系协定的许多条款与《欧共体条约》的有关规定类似甚至于雷同，这些国际协定的一些条款往往被认定为具有直接效力。其实，欧洲法院通常把联系协定视为一种准成员国协定。相比之下，其他类型的国际协定的条款是很难取得直接效力的地位。例如，欧洲法院曾在1972年涉及《关贸总协定》的联合案件中否定了该总协定条文的直接效力。⁽¹⁷⁾