档案立法的形式与程序

（一）档案立法的形式

1.主动立法

主动立法是指有立法权的机关根据管理的需要在自己职权范围内制定法律、法规、规章的活动。主动立法主要依据现实活动的需要，以不违反宪法、法律精神为原则。我国大量的档案法规文件是由国家机关特别是行政机关通过主动立法的形式制定出来的。

主动立法的合法性主要体现在其内容的合法性和立法程序的合法性上。内容的合法性在于各种法规、规章的条文、精神不得与有关法律条款和精神相抵触、相违背，立法的宗旨应当是有利于行政管理规范化和科学化，法律法规的实施结果应当符合社会公众利益。立法程序的合法性在于各种法规、规章的制订过程须符合法定的立法程序。主动立法是行政机关用以调整国家行政机关之间及其在行政管理活动中同其他国家机关、社会团体、企事业单位和公民间的关系，有效地领导和协调各部门工作的一个重要环节。

2.委任立法

委任立法又称委托立法或授权立法，是行政立法中最常见的一种立法形式，是指享有立法权的立法主体，通过授权法的形式，将其部分立法权授予其他行政机关或组织，由该机关或组织在授权范围内所进行的立法活动。

3.补充立法

补充立法也称延伸立法，是对法律的一种补充规定，也是行政机关因执行法律需要而订立的施行条例或细则。政府有执行法律的职责，所以当立法机关制定的法律未将实施细则加以规定或说明时，行政机关便常常需要订立执行细则以达到执行法律的目的。补充立法是行政立法的一种经常出现的形式。《宪法》规定，国务院的重要职权就是根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。由于补充立法是对立法机关制定的法律的一种补充规定，补充的内容自然必须以被补充的法律为依据，不得违反该法律，不得超越法律的范围。一旦法律被废止，补充立法的内容也随之失去效力。例如，《档案法实施办法》就属于补充立法的范畴。对补充立法的合法性，一般均由立法机关或上级机关检查、监督。《宪法》规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令。

（二）档案立法的程序

档案立法程序是指档案立法机关依照法定权限制定、修改和废止档案法律、法规、规章时所必须遵守的法定的方法和步骤。不同层级的档案立法虽然具有基本相似的程序，但又具有不同之处。

1.档案法律的立法程序

档案法律是由全国人大及其常委会制定的，其立法程序分为四个阶段：一是提出法律案，即由有立法提案权的国家机关或个人，向全国人民代表大会及其常务委员会提出关于制定、修改、废止法律的提案。二是审议法律案，即由全国人大及其常委会对列入会议议程的法律案进行审查讨论，在审议过程中，全国人大及其常委会对法律案提出赞成、反驳、修改意见，并对法律提案进行修正。三是通过法律案，即由全国人大及其常委会决定法律案能否成为正式法律的活动，全国人大及其常委会通过法律草案采用表决的方法，并采取少数服从多数的原则。四是公布法律，即将全国人大及其常委会通过的法律，通过一定的形式予以公开发布。公布法律是重要的立法程序，法律只有公布，才能生效。

2.档案行政法规的制定程序

档案行政法规由国务院制发。具体程序可以分为四个阶段：一是拟订立法计划，即由国务院将档案行政法规的立法工作列入计划，由国务院法制机构编制，国务院审议确定。二是起草，即对列入规划需要制定的档案行政法规，由相关部门起草。三是审查，由国务院法制机构对行政法规草案进行审查。四是发布，即由总理签署国务院令公布行政法规。

3.地方性档案法规的立法程序

地方档案法规的立法程序可以分为几个步骤：一是准备法案，即由地方国家权力机关或地方国家行政机关作出组织起草地方档案法规的决定，在调查研究、征求意见的基础上，开展法规的起草工作，做好提交法案的准备。二是提出法案，即按照规定将地方档案法规草案提交给地方人大常委会。三是审议，经地方人大常委会列入议程后，进行正式的审查和讨论。四是表决，表决时，地方人大常委会按照少数服从多数的原则，以全体组成人员的过半数通过，较大的市的人大常委会通过的档案法规还需要报所在的省级人大常委会批准。五是公布，通过的地方档案法规，由省级人大常委会发布公告予以公布，较大的市制定的档案法规，报经批准后，由较大的市的人大常委会发布公告予以公布。

4.国务院部门规章和地方政府规章的制定程序

国务院部门规章由国务院所属部门制发，地方政府规章由有权制定规章的地方政府制发。制发的程序一般分为四个阶段：一是规划，由立法部门或地方政府研究确定规章的编制规划和任务。二是起草，由立法部门或地方政府组织规章起草工作，开展深入调查研究，广泛听取有关意见，组织专家论证等。三是审定，由立法部门或政府进行审查，审查的重点是该档案行政规章是否符合法律和法规，是否有超越职权范围的规定，规章内容是否符合立法原则要求等，对存在的问题及时修改补充。经审查符合要求的，予以审议通过。四是发布，规章经过审定通过以后还必须以一定形式发布。部门规章由国家档案局局长或国务院各部部长、各委员会主任签署发布，地方政府规章由省长、自治区主席、市长签署发布。

需要指出的是，国务院各部门制定专业档案管理办法和规章制度，依法必须经过国家档案局的同意，未经同意擅自制发档案制度，属于违反档案立法程序的行为。