选择程序导向的农地征收权控制的理据

三、选择程序导向的农地征收权控制的理据

宪法的根本性与最高权威应该体现在它能够具体化为部门法规范，通过部门法调整社会生活，让纸上的宪法权利成为生活中真切享有的实在利益。宪法财产权保障的行政法化肇始于法国，1787年法国人权宣言第17条正式规定:“物权为不可侵犯之神圣权利，非经合理证明确为公共需要，并履行公正赔偿与预付赔偿，不得加以剥夺。”随后于1810年3月8日公布的《土地征收法》采用了相同的规定，成为世界各国土地征收制度的滥觞。自此，许多国家在征收权宪法限制的基础上，构建了土地征收的法律框架。

为了保护公民的宪法财产权，各国的土地征收制度大都选择了程序化的路径。以美国为例，其征收行为的程序要求包括:(1)预先通告;(2)政府方对征收财产进行评估;(3)向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约;(4)召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性;(5)如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理;(6)法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并当庭交换;(7)双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力;(8)如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额;(9)判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。⁽⁸⁾可见，美国土地征收程序要求信息的公开、被征收人的参与以及独立的司法机构的审查。

由于我国有关征收的规定比较抽象和概括，总体上还缺乏一个比较系统的征收程序，所以，现阶段农地征收过程中侵害农民土地权益的事件时有发生，政府的征收权没有受到有效的监督和制约。作为对此种情状的积极回应，2004年11月1日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》正式付诸实施。被媒体称为“土地新政”的决定开的药方是要“健全征地程序”，要求地方政府在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;必要时应当组织听证;相关材料作为征地报批的必备材料。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示;同时要求建立相应的争议协调和裁判机制。决定的内容凸显了程序正义的理念，目的在于使得征地过程的公正性和失地补偿的合理性得到保障。

为什么世界各国为了落实宪法财产权的保障，在构建土地征收法律框架时不约而同地走上了程序化之路，究其原由，主要在于以下几个方面:

首先，是界定“公共利益”的要求。根据我国宪法第10条和《土地管理法》第2条的明确规定，国家基于公共利益的需要，才可依法对农地进行征收。但是，公共利益是一个不确定法律概念，若不加以具体化、法定化，有可能成为某些地方政府侵犯部分农民土地权益的“护身符”。例如，建设开发区、兴建“大学城”算不算公共利益?不顾地方财力物力的实际，建大广场、大公园、大商场算不算公共利益?故而，公益在很大程度上是一个主观认识问题，即便在个案中也离不开权衡，甚至需要预测未来，只有在谨慎、全面考虑和权衡各种观点的情况下才能作出正确的结论。⁽⁹⁾在历史上，美国法院也曾试图赋予公益以实质性含义，但对于什么构成“公共用途”一直未能发展出令人满意的标准。鉴于从理论上界定公共利益的内涵和外延极其困难，有学者提议效仿美国经验，将注意力从“公共利益”的理论界定转移到制度建设，让全国和地方人大及其常委会在征收和补偿方案的决定中发挥更大的作用。⁽¹⁰⁾这实质上是通过民主程序形成公益，经由充分的公共意见的沟通决定是否征收，从而使之更具说服力。

其次，是“公平补偿”得以实现的保障。公平补偿与公共利益构成对征收权宪法限制的唇齿条款，“无补偿即无征收”。在我国，土地征收和补偿基本上是由行政部门决定，行政部门基于地方财政利益的考虑，倾向于多征少补，如果没有独立司法机构的监督，难以制止地方政府打着公益的幌子肆意剥夺农民土地。因此，为了保障被征地农民能顺利获得公平补偿，必须启动司法程序，使宪法修正案所要求的补偿落到实处。

再次，是增进征地行为可接受度的重要途径。征收行为在行政法上称为具体行政行为，其运用必须符合相应的行政程序。征收前应公告并有合适的通知条文，在征收计划确定前，应听取被征地人及利害关系人的意见，给被征地人对征地决定提出质疑和参与的机会，以促进征地决策的透明化，使公益考量和私益维护得以兼顾。

最后，是法院合法性审查的依据。违反法定程序构成行政行为违法，若征收过程中的公告、通知、审查、裁决、补偿等程序得以法定化，那么征收机关违反程序要件，被征收人可据此向法院挑战，法院通过司法审查，亦可以程序违法为由，撤销此类征收行为。