《物权法》对法治政府行为的深刻影响

二、《物权法》对法治政府行为的深刻影响

在法学家的眼里，社会生活中除了权利与权利的矛盾和冲突之外，就是权利与权力的矛盾和冲突。所谓和谐社会的构建，就是在这两个领域内都取得动态的和谐。在权利和权力之间，公民权利的范围正是公权力的界限，公民的权利保障即意味着公权力的义务和职责。因此，《物权法》所载民事主体的物权的保护，绝对离不开国家义务的履行，离不开政府保护职责的履行。本着“有限”与“有为”有机统一的法治政府的实质要求，结合《物权法》制定的原则、精神和具体的规定，我们将可以清晰地看到:该法的实施，必将对我国法治政府构建以及政府行为的内在变化产生深刻而又深远的影响。主要表现在以下几个方面:

(一)确立政府及其公务员对于物权的平等保护观念

平等保护是我国《物权法》的首要原则，也是制定《物权法》的指导思想。《物权法》的最大贡献在我们看来，就是以更清楚的法律语言确定了公有制经济和非公有制经济法律上的平等地位，确立起公有财产和私有财产平等保护的物权制度。这一原则和指导思想的确立来之不易!在物权法草案讨论过程中，始终充满着对于这个问题认识的分歧。有的认为:国家和其他民事主体不是平等主体，对它们的财产不能平等保护;也有人认为:物权法是私法，首先应当保护私人财产，按照先私人、再集体、后国家的顺序加以保护。可以说，物权平等保护原则和指导思想的确立，是伴随着理论探讨不断深化，并在认识真理、发现真理的过程中获得的。通过不同观点的交锋，现在无论是民法学者还是公法学者，已普遍对这一问题达成共识。应该说，对国家、集体和私人财产平等的保护是宪法原则的体现，也是由《物权法》的性质所决定的。我们之所以产生困惑，与我们的历史包袱有关。由于长期受高度集中的计划经济单一模式的影响，新中国在成立以来相当长的一段时间内，严重忽视公民的财产权利，公民的个人财产被严格限制在一部分生活资料范围内。国家所有权被置于优先保护的地位，而个人所有权却受到极大的限制，甚至歧视，在法律层面得不到应有的保护。在不正常的政治环境中，普通公民首当其冲遭受灾害的就是财产权的无端剥夺和被损害。这种对个人财产权的漠视和损害极大地挫伤了公民的经济积极性，更与现代尊重和保护人权的法治理念相悖。经过深刻反思和认真实践，特别是经过四次谨慎修宪，我们在维护对社会主义公有财产保护的同时，不断强化对私有财产的保护，终于将公民的私有财产纳入宪法的平等保护范围。《物权法》的突出贡献就在于它坚持了宪法关于我国基本经济制度的规定，同时又把宪法中平等保护的思想作了更加清晰、明确的规定。正如王兆国副委员长所指出的:“在财产归属依法确定的前提下，作为物权主体，不论是国家、集体，还是私人，对他们的物权也都应当给予平等保护。”⁽¹⁶⁾因此，我们必须反复阅读、理解《物权法》的第3条规定:“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”《物权法》第4条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这些规定用心之良苦，用意之深邃，功效之神奇是在今后长期实践中才能体会、发现和发挥的。实施《物权法》的规定，首先要求我国各级政府、一切公权力机构和国家公务员都应该在自己的执法实践中坚持和贯彻这一平等保护的原则，要充分认识和把握平等保护原则和精神是我国《物权法》最鲜明的特色，也是《物权法》精神之所在。平等保护原则的主要内容，就是维护各类民事主体的人格平等，即无论是国家、法人、自然人，都应该受到平等的对待:各种民事主体对相同的物权享有相同的权利;各种民事主体适用相同的市场交易规则;各种民事主体的物权如果受到侵犯时，应该得到一视同仁的法律救济，侵权人应当承担同样的民事责任。平等保护原则要求我们的政府必须建设成为一个中立、公正的政府⁽¹⁷⁾，必须使我们的政府行为具有中立性、公平性、公正性，政府和公权力机构不能又当“运动员”，又当“裁判员”，不能偏私，更不能利用特权，在市场经济中攫取自身的特殊利益。

(二)提高政府及其公务员对于私有财产的保护意识

不能不承认，《物权法》有纠历史之偏的作用。在当前中国，要贯彻各类物权平等保护原则，必须突出强调对私有财产的保护，这是对物权平等保护的实质要求。⁽¹⁸⁾如同对社会弱势群体的特别关注，是法律面前人人平等的实质要求和社会公平正义的正确体现一样，无论是历史还是现实，无论是观念还是行为，种种情况都表明:由于公民个体相对于国家整体而言，往往处于弱势地位，更容易受到来自公权力的侵害。私有财产的法律保护在我国而言，还是一个继续需要作各方面艰苦努力才能达到的社会目标，对于政府工作而言，包括要行政立法的完善、行政执法程序的改进、自觉接受司法审查等;对于政府工作人员而言，尤其重要的是头脑中要改变对于私有财产权的傲慢和偏见。

首先，政府及其公务员要进一步提高对合法私有财产不可侵犯性的认识。我国《宪法》第13条的规定，已经以国家根本大法的形式对私有财产权的不可侵犯性予以明确宣告。“合法的私有财产不受侵犯”意味着国家有义务保护所有公民的财产权，并采取各种有效措施实现财产权价值。一方面，财产权是公民设防公共权力侵犯的权利，确立了公权力活动的基本界限;但另一方面，财产权又具有制度保障的基本属性，是每个公民自由地行使权利的资格或能力，起着保障个体自由地利用各种经济条件实现其目的的功能。私有财产的重要地位不仅具有宪法意义，同样更具有经济意义。进一步完善保护私有财产的法律制度，有利于激发人民群众创造、积累财富的积极性，促进社会繁荣与发展。由于在传统观念中排斥、否定私有财产有着根深蒂固的影响，加之我国目前的市场经济还很不完善和成熟，在许多领域仍存在着过多的政府管制和行政壁垒，以公共利益和社会发展为借口限制和侵害公民私有财产情形时有发生。因此，强化合法私有财产不可侵犯的宪法认识是对合法私有财产保护的前提。

其次，在保护私有财产过程中要注意维系公益与私益的恰当平衡。《宪法》第13条在确立“公民的合法的私有财产不受侵犯”的同时，规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。《物权法》第42条、第44条关于征收征用的规定，也都体现了公益与私益存在着对立统一的关系。传统的国家本位主义认为，公益高于私益，在个人利益与社会利益发生冲突时，常常以牺牲个人利益为代价。在以人为本的现代宪政社会，公共利益不再处于绝对优越地位，尤其是在市场经济条件下，为保障市场主体之间的充分全面的自由平等竞争，个体利益越来越具有独立的价值地位。在保护私有财产时，要正确处理个人利益与公共利益的关系，“当国家基于公共利益的需要限制私有财产时，个人要服从公共利益的需要，因为任何私有财产都负有公共义务，任何权利在法律上都是受到限制的，世界上不存在不受任何限制的绝对权利。如果一味地以保护个人利益为名对抗公共利益，则公共利益就无法得到保障和增进，最终也会导致个人利益受损或无法实现;同时，也不能以公共利益为名牺牲个人利益”。⁽¹⁹⁾在两者发生冲突时，应当公正进行权衡，认真衡量公民受损害的财产利益与社会获得的公共利益之间的关系，如果对公民造成的财产权益的损害明显大于社会所获得的财产性利益，则不应为之。

第三，要在行政系统内外构建完善的控权和权利救济机制。“公共利益的需要”既构成限制私有权的理由，同时也是防止财产权被任意侵犯的界限。由于在实体上对“公共利益”的内涵和范围难以作出明确的界定，因为“公共利益诚如许多探讨过却又放弃定义的法学家或法律专家所言，是很难具体界定的”⁽²⁰⁾，通过正当程序控制权力的行使，就成为界定公共利益、保障权利不受侵犯的可靠途径。在征收征用的程序中应设定一系列体现行政民主、行政公开、行政公平、行政公正等原则的制度，如信息公开、调查制度、告知制度、说明理由制度、听取陈述和申辩制度、回避制度、职能分离制度等，使得公民能够通过公正的程序，行使抗辩权和防卫权，制约和抗衡政府的公权力，避免行政活动的独断专横，充分发挥程序的发现正义、获得结果正义的功能，实现对权力的有效制衡。“无救济即无权利”，对合法的征收征用以及违法行使职权侵害公民财产权利的，要给予公平、公正的补偿或赔偿，改变目前补偿、赔偿标准过底、不尽合理的普遍状况。“公正补偿是规范征收行为的有效手段。通过迫使政府为征收付出应有的代价，公正补偿的宪法要求使强制性的征收行为市场化，从而有助于实现社会资源的最佳配置:在考虑是否征收的过程中，政府必须像私人交易那样精打细算，只有至少在收支平衡的情况下才为了公共利益而决定征收”，“公正补偿在一般情况下就是指被征收财产的‘公平市场价值’”。⁽²¹⁾依此来促使政府在充分考虑财产的实际价值、市场价格、预期收益以及当事人遭受的其他损害等各种因素的情况下，遵循比例原则，妥善进行利益衡量，既能使当事人获得应有的补偿、赔偿，又能有效形成对政府行为的经济制约。

(三)政府及其公务员应该树立并倡导高效利民的服务理念

《纲要》对法治政府依法行政的要求之一是必须做到高效便民，即:行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。高效便民不仅体现在行政机关办事程序上讲究效率、与民方便，而且还应在对公民、法人和组织的实体权益的维护上提供高效、优质的服务，是程序效率与实体公正的统一，是党的“以人为本”、“执政为民”的政治主张和行政执法理念的反映，《物权法》中有不少利民的规定和要求，这些规定将要求政府行为更加高效利民。至少体现在以下三方面:

第一，统一不动产登记制度的建立。⁽²²⁾从我国目前有关法律、法规的规定看，不动产登记主要由不动产所在地的县级以上人民政府的相关不动产管理部门负责，所涉及的登记事项划分琐碎、登记机关繁多，造成了多头登记、重复登记、登记资料分散，甚至有的登记机关，利用登记以牟取不当利益，给当事人带来不必要的负担和资源浪费等弊端。“而国外一般规定在一国之内或一个统一司法区域内实行不动产统一登记的制度，即不论是土地、房屋还是其他不动产，也不论是何种不动产物权，均由统一的机关登记。”⁽²³⁾为兴利除弊，借鉴国外法律制度的合理经验，《物权法》第10条规定:“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。”统一登记制度的建立，将极大方便当事人，同时，也利于行政管理机构集中、简化的改革。

第二，与登记制度相关具体规则和制度的建立。对有关权利人和利害关系人知情权的满足、错误登记的纠正、保障预期物权的实现、登记机构的赔偿责任、登记费用的合理收取等规定，均从有利于保障当事人权益的角度出发，对物权及其变动的透明性、安全性和经济性，作了充分考虑。如:《物权法》第18条关于权利人、利害关系人的查询、复制登记资料权利;第19条的申请更正登记和异议登记权利;第20条预告登记制度;第21条登记机构的无过错赔偿责任原则(登记机构因登记错误而承担的责任是无过错责任⁽²⁴⁾);第22条不动产登记费用按件收取等具体规定。这些规定直接影响权利人和利害关系人的实体性权益，不但体现出法律对社会利益关系调整的价值功能，而且体现了“权为民所用，利为民所谋”的“利民”精神。

第三，新型行政手段的恰当运用。现代行政法治的发展趋势是要政府率先守法，依法用权。政府守法对政府的不同行为有着不同要求。在市场经济条件下，政府在必要情况下仍然需要实施传统的“消极行政”行为，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等，但市场主体更需要政府能够实施增进公共利益和福利的“积极行政”或“服务行政”，如行政指导、行政规划、行政咨询、行政建议等，并要求行政机关在法定的权限内积极作为。积极行政、服务行政将成为行政机关行为的重要内容，需要进一步拓展其范围，提高质量。《物权法》很好地体现了这一精神，如该法第75条规定:“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”第110条规定:“有关部门收到遗失物，知道权利人的，应当及时通知其领取;不知道的，应当及时发布招领公告。”第111条规定:“拾得人在遗失物送交有关部门前，有关部门在遗失物被领取前，应当妥善保管遗失物。”这些规定对有关部门的监管职责、公共服务职能提出了法律要求，有关机构和部门如不积极和正确地履行职责，将承担不利的法律后果。

(四)政府及其公务员要深化公权力有限管制的认识

《物权法》第二编“所有权”的第六章“业主的建筑物区分所有权”，对业主的具体权利作了较为详细的规定，其中，对于一些原本是属于公权力行政管理范畴的事务，赋予了业主自治管理的权力，这契合法治政府建设中“转变政府职能，深化行政管理体制改革”的要求。《纲要》中明确提出:凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。社会自治组织的大量出现伴随着现代社会的发展和公共行政改革的深入，是打破“全能政府”塑造“有限政府”的必然产物。由于政府不断地放松管制和公权力向社会的不断转移，越来越多的非政府的社会组织将会取代国家行政机关而成为新型的公权力行使者。“伴随着政企、政事和政社的分离，一个政治领域与经济、社会领域相并行的三元社会结构日渐定型。在政治领域，政府是主要的活动主体，其基本职能是为社会提供公共物品;在经济领域，营利性组织及个人是主要的活动主体，其基本职能是为社会成员提供私人物品;在社会领域，非营利性组织是主要的活动主体，其基本职能是提供准公共物品。于是，政府、市场和社会公共组织就分别成为政治、经济和社会三大领域的主导力量。”⁽²⁵⁾这种公权力的分散与社会化、社会结构的多元化赋予了非政府的社会自治组织在国家和社会事务管理活动中重要的地位。国外学者把非政府的社会自治组织的积极作用归纳为两个方面:一是“好的政府管理”，非政府组织被看做是公共角色，在推动政治领域民主化过程中发挥着关键的作用;二是“经济自由化优先战略”，强调非政府组织私有性质的一面，被看做是比政府能提供更有效服务的、基于市场的重要新角色。⁽²⁶⁾

《物权法》第六章对业主、业主会议和业主委员会的权利及权力作了较为详尽的规定，体现出业主自治的原则。业主自治是一种业主实施物业管理的基本权利，自治的执行主体是业主会议及其常设的执行机构业主委员会。《物权法》的有关规定明确了它们的职责，并赋予其独立的法律主体地位和当事人能力，其自治性组织的法律地位凸显。基于业主自治的基本原则，政府公权力不应不适当地过多介入该领域，而应彻底转变管理方式，从传统上的微观、直接管理转向宏观、间接管理。对业主会议及其委员会的组建及运作提供指导和协助，促使其尽快成熟、完善，实现自治与自律的良性互动。业主应该充分利用自治权利，通过制定自治规范来对本物业区域内的管理活动进行规范，并对违反规范的行为进行处置。