欧盟的宪政现状及其改革

一、欧盟的宪政现状及其改革

(一)欧盟的多层宪政现状

1.欧盟的实质性宪法

欧洲法院作为欧盟法治最重要的推动者，在一系列的判例中主张欧盟基础条约包含了宪法定义中的一些重要因素，从而构成了欧盟的“宪章”。首先，欧洲法院一直坚持主张共同体条约建立了一个新的法律秩序，其主体不仅包括成员国，还包括它们的国民。⁽²⁷⁾并且共同体法律秩序具有相对成员国法律的最高性⁽²⁸⁾和直接适用于成员国国民的效力⁽²⁹⁾。因此欧盟法体系不仅独立于成员国国内法体系，同时也区别于传统的国际法体系。其次，欧盟法贯彻着法治原则。在1986年的勒斯·威尔茨(Les Verts)案⁽³⁰⁾中，欧洲法院首次明确将基础条约视为“宪章”，强调共同体“是一个建立在法治基础上的共同体”。最后，通过欧盟条约第6(2)条的明文规定以及一系列的法院判决⁽³¹⁾，欧盟法确立了保护欧洲公民的人权和基本自由的基本原则。由此可见，尽管一般而言宪法是一个国内法中的概念，但从满足宪法定义的基本要素来看，欧盟这个特殊的国际组织事实上已经拥有了一部实质性宪法。

2.欧盟宪政与国家宪政

在欧盟内，不仅存在各个成员国的国家宪政，而且还存在欧盟层面的宪政。对欧盟的存在合法性而言，两个层面的宪政之间是怎样的关系就是一个十分重要的问题。如果二者可以相互取代，欧盟宪政的进一步发展将使欧盟和成员国的关系逐渐演变成联邦和联邦成员之间的模式，也就意味着一个新的联邦国家即将诞生。如果二者不是竞争性的关系，那么，它们在欧盟内如何保持平衡呢?对此，我们可以从欧盟治理和国家治理的关系着手分析。

从治理结构上看，欧盟治理和成员国国家治理已经形成了相互依赖、密不可分的现状。欧盟作为各主权国家之间合作的产物，逐渐取得了越来越多的治理职能;甚至在传统上由国家保留专属权能的领域，欧盟也开始实施越来越多的监督职能。但是，欧盟构筑的治理体系并不完整，在实质上它仍然只是一个“从内在而言部分的、具有关联性的政体”⁽³²⁾。这首先是因为欧盟是一个不征税、不消费甚至在某些领域都没有垄断立法权的机构，有限的再分配政策只能在共同农业政策、地区基金和发展援助等狭窄领域发挥作用。其次，欧盟没有强制执行力，没有国家所具有的强制性工具。成员国行政机关和法院掌握了大约90%的欧盟法的执行权力，欧盟必须依赖成员国的军事力量、警察机构以及审判惩罚机制。这种结构上的相互依赖，决定了欧盟目前的治理体系不可能完全取代成员国的治理体系。

由于这种治理结构，欧盟作为“一个由文本创造的并因此受制于文本的实体，在相关领域内必须和其他组织(除了国家，还包括其他超国家或国际组织)一起分享法律权威。⁽³³⁾”在共享治理权能的大多数情形下，欧盟和成员国都不是决定任何事项的无可争议的最终权威(Kompetenz-kompetenz)，并且当二者发生冲突时，也不存在高于国家和超国家法律秩序的无可争议的外部权威来解决冲突。权力的分配在欧盟与成员国之间根据功能性合作的模式进行，而不是相互排斥。这样一种“桥接机制”(bridging mechanisms)⁽³⁴⁾反映了欧盟宪政与成员国宪政之间功能上的平等的合作与竞争关系，构筑了欧盟内“多层宪政”(Multilevel Constitutionalism)⁽³⁵⁾的现状。

3.欧盟多层宪政的实质

在传统的国家宪政模式中，宪政作为政体的表达，不仅是一套限制权力的制度，更是特定共同体中占主导地位的共同利益的集合体，以及为实现共同利益而组织权力的制度。欧洲法院宣布欧盟和欧洲公民之间建立有直接的联系，似乎表明欧盟是欧洲公民共同利益的直接集合体，但实际上这只是一种政治性的策略⁽³⁶⁾。欧盟引进宪政概念的直接原因是出于欧盟治理合法化的需要。

在欧洲一体化进程不断深化，因而常被成员国指责侵蚀国家主权之时，欧盟必须获得合法存在的理由。在实践中欧盟合法化的方式主要有两种。第一，从功能性和技术性的角度而言，欧盟作为一个以效率为导向的实体，有能力解决单独的国家个体所无法解决的集体性问题。⁽³⁷⁾第二，与传统的有限政府模式相同，在欧洲层面上欧盟对公民自由和私人自治的保护是不可或缺的⁽³⁸⁾。这两种合法化方式表明，欧盟宪政实质上是对国家宪政的强化，它的目的并不是创造一个实实在在的与国家竞争的欧洲政体，而仅仅是控制欧洲层面和国家层面公权力的一种工作方式。因此，这是一种不同于传统的国家宪政的模式，它建立有限制权力的制度，但缺乏反映公民意志的政治协商框架。如果我们将国家宪政称为“高密度宪政”，那么欧盟等国际组织建立的宪政就是“低密度宪政”(low-intensity constitutionalism)⁽³⁹⁾。连接这两个层次的关键步骤是，宪政创造了举行政治协商的框架，在此框架内，相互竞争的共同利益得到协调或者以所有人都接受的某种方式予以裁决，从而防止多数人对少数人施加暴政。

(二)欧盟的宪政改革

当欧洲一体化范围进一步扩展、一体化权力进一步深化时，欧盟治理合法化的双重策略遇到了挑战。一方面，作为一个发展目标不受限制的政体，欧盟获得的规范性和政治性权力日益增加，欧盟的政策产生了越来越多的再分配性效果。同时，当触及传统上专属于成员国的领域时，欧盟的治理并不是理所当然地具有功能上的优越性。此时，欧盟的合法性需要无法得到满足。另一方面，欧盟在对国家民主协商的影响力日益增加的同时，并没有将这些发展目标转化成主要的社会性目标。在这些新的领域，欧盟显然不可能继续以保护自由和私人自治为由获得合法性。那么，欧盟将如何应对合法性危机呢?从理论上讲，典型的解决方法是借助于最原始的合法化方式，即获得欧洲公民的授权。的确，没有什么能比公民的授权赋予一个政体更多的合法性了。据此，欧盟将获得一些自治性的宪法权力，欧盟的共同利益将是欧洲公民个人利益的直接集合，欧盟将形成一个由欧洲公民在欧盟层面上直接进行政治协商的框架，这就意味着欧盟低密度宪政的终结，一个在本质上与真正的宪法概念相符的高密度的欧盟宪政即将形成。不过，这只是一种理论上的假设。从欧盟各成员国政治的分裂程度来看，并不是所有的成员国都愿意看到欧盟宪政取代成员国国家宪政结构的前景⁽⁴⁰⁾，更何况欧盟自身也无法胜任所有的国家职能。

因此，在欧洲一体化的发展即将迈进第五十个年头之际，欧盟遭遇到了前所未有的合法性危机，并且所有这些矛盾的焦点在不同程度上最终都可以归结到同一个问题:欧盟要取得更大的一体化成就，需要怎样的宪政结构，欧盟最终将发展成为怎样的政体形态?2004年10月29日，在世界的瞩目之下，欧盟25个成员国在罗马签署了《建立欧洲宪法条约》。这是人类历史上第一部由一个国际组织制定的宪法。“宪法”的名称能否对这个攸关欧盟前途命运的问题提供启示呢?它将对欧盟的宪政改革产生怎样的影响呢?下文将对宪法条约相对以往条约作出的重要改革逐一进行分析，寻找问题的答案。