个案监督的现状及其改革影响

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【摘要】：个案监督的现状及其改革[1]人民代表大会对司法机关具体案件实施监督是20世纪80年代后期开始发展起来的一项监督工作。这一旨在加强人民代表大会对司法监督的举措，很大程度上促进了地方人大对司法个案监督工作的开展。根据人大个案监督调查组提供的案例调查报告，现将有关情况综述如下。后者是常委会实行个案监督的主要工作机构。

个案监督的现状及其改革^[1]

人民代表大会对司法机关具体案件实施监督(以下简称“个案监督”)是20世纪80年代后期开始发展起来的一项监督工作。从笔者所掌握的资料看，人民代表大会最早介入对法院具体案件的监督是1984年全国人大常委会对辽宁省台安县“三律师案”的监督。^[2]1996年全国人大常委会办公厅信访局在常委会领导的支持下，干预了辽宁朝阳市市长刘相荣案。^[3]

1988年，第八届全国人大开始设立内务司法委员会，20世纪90年代初，地方人大也相继设立了类似机构。这一旨在加强人民代表大会对司法监督的举措，很大程度上促进了地方人大对司法个案监督工作的开展。20世纪90年代中期，个案监督在地方人大广泛开展，一些地方人大纷纷制定有关加强人民代表大会对重大违法案件监督的地方性法规和规定。

然而，自从人民代表大会开展对个案监督之时起，就没有停止过对这个问题的争议。1999年，为了加强及规范个案监督，全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定》的议案，使这一问题的争论达到了高潮。该法律议案经过两次常委会审议，因来自法学界和司法部门的强烈反对而中止审议。这是全国人大常委会根据《立法法》的规定，第一次将一个法律议案变成废案。^[4]可见，对人民代表大会是否应开展个案监督存在着很大的争议。

这些争论主要集中在:人民代表大会行使对审判的个案监督有无法律依据?人民代表大会如何监督具体司法案件?主张者认为:在我国人民代表大会制度下，人民代表大会可以监督法院，监督当然可以包括具体案件；人民代表大会开展个案监督是人民群众的强烈要求，当前司法机关存在的严重腐败和司法不公正，有必要加强监督制约，而日益增加的涌向各级人民代表大会的上访群众对司法不公和司法腐败的投诉，就是人民代表大会加强监督的最强有力的理由。人民代表大会作为民意机关不能对群众的投诉无动于衷。

反对的意见认为:人大监督司法缺少明确的法律依据；这种监督有损司法独立，加强了对司法的不正当干扰；个案监督有悖人民代表大会集体行使职权的原则，实际上变成了个人监督；司法活动是一种法律专业性很强的工作，人大代表有法律专业知识，不能胜任行使这种监督工作；很多人大代表本身是案件的当事人，他们自己监督自己的案件因而可能导致新的不公正；人大监督案件会严重影响司法判决的效力、影响法院的权威性和破坏社会关系的稳定性。

我认为，不同的理论观点都有一定的道理，但都缺乏充分的说服力。对这种实践性很强的问题，仅有理论论证是不够的，我们需要以事实来说话，到底人民代表大会对司法个案监督的实践是有利于还是有碍于司法公正?这种监督的利弊何在?这就是我们进行个案监督案例调查研究的出发点。我们相信，通过对监督的具体操作过程的分析如监督如何发生，监督的起因，监督以什么方式、怎么进行，监督的结果和效果如何，有关方面对监督如何评价等的观察，在大量实例调查基础上进行研究、分析、判断，也许能更清楚地看到人民代表大会进行个案监督的利弊，找到人民代表大会能否监督司法及如何监督更正确的答案。

一、人大个案监督的现状

2001年至2003年，北京大学人民代表大会与议会研究中心组织人大、检察、法院系统的专家20多人，组成“监督与司法公正”研究课题组对监督对司法公正的影响开展了案例调查和实证研究。其中，人大调查研究组个案调查涉及8个省29个地级市、48个县区的53个案例。这些案例在选择调查点上，考虑了东西南北中的地理分布，虽然这不是一次全面的、严格意义上的社会学的调查，但通过这些调查也在一定程度上能反映我国当前人大开展个案监督的现实状况。根据人大个案监督调查组提供的案例调查报告，现将有关情况综述如下。

1.人大对公民申诉的受理

个案监督案件的重要来源之一是接受公民来信来访的申诉。各级人大常委会受理公民的申诉一般有两个部门，一是常委会的信访工作机构，它负责接待群众来信来访，转办信件，很少直接调查或要求处理案件，它受理申诉的范围广；二是人大的有关专门委员会(如内务司法委员会)或常委会的法制工作机构，主要接受公民对有关司法机关的投诉。后者是常委会实行个案监督的主要工作机构。在全国人大和省级人大可能同时存在以上两个部门，在市、县一级人大不设立人大专门委员会的，可能只有常委会法制工作机构或信访室中的一个部门处理信访。

在公民的信访投诉中，近年来涉及公、检、法机关的投诉上升，约占60%～70%，而在对公、检、法机关的投诉中，涉及法院案件的投诉又占绝大部分，有的地方高达70%左右。^[5]在对涉及法院的申诉中，只有很少的一部分被人大作为个案监督向法院提出。这个数字各地缺少统一的、规范的、准确的统计，只有些局部的数字，如山西省，从1998年到2001年4年间人大内务司法委员会受理涉及法院的申诉转法院办理的共1 976件，其中要求法院报告办理结果的61件，占3%，其他1 915件只是一般转法院处理。而法院只将其中30件向人大内司委报告了结果，占50%。同时，省人大信访部门受理涉及法院的申诉转法院处理的1 644件，其中转法院要求报告结果的198件，占13.7%，其他1 446件转法院不要求报告结果。其中只有41件报告了处理结果，占20%。可见，信访部门要求法院办理并报告结果的案件数量比内司委部门多，但法院实际向信访部门报告处理结果的数量则比内司委少得多。

现将这次调查不很全面的涉及法院信访的处理情况报告如下:

地方人大处理对法院的申诉进行监督情况统计表^[6]

续表

从调查的情况看，人大个案监督反映了以下特点:

第一，人大的个案监督在所调查的县以上地方人大已普遍开展。从所调查的地方看，个案监督在市级和县级人大更为普遍，省级人大相对少些。但有的地方人大搞评议法院工作时一次涉及的案件较多。可见，下级人大比上级人大监督的积极性要强，监督的案件要多。如山西省人大1998年～2001年由人大内司委和信访办受理的群众有关法院的案件3 361件中，人大转法院要求处理并报告结果的259件，占7.7%。而在市一级(朔州、运城、长治)三市中156件涉及法院的信访申诉中，人大转法院要求报告结果的64件，占41.8%。而在山西12个县区人大中，涉及法院的信访申诉有1 078件，人大转法院处理并要求报告结果的533件，占公民司法申诉案件的49.4%。

第二，人大真正介入具体案件监督的并不多。从上述统计的情况看，人大介入监督的案件每县平均只有5.9件。从广东省的梅州市、湛江市、清远市等市的情况看，多的市每年平均有38件，少的市每年平均只有4.4件。安徽省的合肥市每年平均约8～9件，安庆市每年平均12件。江西省九江市年平均7件。^[7]如果把个案监督界定为由人大常委会或有关工作机构直接参与对监督案件的了解、调查，提出对案件的具体意见或建议的话，那么这种个案监督的案件数量更少。人大介入个案监督最多的地方5年有20多件，少的地方只有几件，有的地方几年也就监督过一两个案件或两三个案件。如江西省九江市人大4年监督过2起案件，江西省宜丰县人大也总共监督过2起案件。湛江市人大监督过62个案件是比较罕见的。

第三，各地人大开展个案监督工作很不平衡。比如广东省的梅州市人大常委会1999～2002年转法院交办理的案件有192件，而广东省的肇庆市只有20多件。又如山西省沁水县要求法院办理并报结果的案件有103件，而山西省中阳县要求法院办理并报告结果的案件只有8件。这种情况可能是由于人大开展个案监督缺少规范，比较随意造成的。一个地方的人大是否监督案件，搞多少监督，很大程度上取决于人大常委会领导对这件事的认识和常委会领导权威的强弱，也与具体从事监督的机构如内务司法委员会或法制工作部门的认识和力量的强弱等因素有关。

2.人大个案监督的来源

地方人大个案监督的来源主要有:

(1)当事人或受害人的上访；

(2)人大代表提出(人代会期间提出或平时来信反映)；

(3)人大通过执法检查和评议法院工作发现；

(4)媒体和社会反映强烈的案件；

(5)上级人大常委会或领导交办的案件。

近年来，当事人或被害人上访反映司法不公、法官违法的案件剧增，据全国人大常委会办公厅信访局反映，2003年群众上访案件中，反映司法不公的占来信总数的36%，占来访总数的60%。在这些案件中，涉及法院的占70%。从本次调查的50起监督案件的来源看，当事人或受害人申诉引起的人大监督案是36件，占72%。可见，人大监督个案绝大部分是由当事人或受害人申诉引起的。

人大代表提出监督案件或过问案件近年来呈上升趋势。随着人大地位的提高和影响的日益增强，当事人找人大代表申诉的案件越来越多，有的当事人或受害人不在法院正常上诉而宁愿找人大来申诉。^[8]不少代表也乐于向人大或直接向法院反映案件，提出复查再审等要求。人大代表反映案件大量的是在人代会期间作为代表建议提出；有的代表平时也就有关案件写信给常委会或常委会领导；还有的人大代表会直接将案件反映给法院。据最高人民法院全国人大代表联络处统计，2002年收到全国人大代表(包括通过全国人大)反映的案件有1 140起，仅全国人民代表大会期间，各地代表带来北京反映的案件就有约500起。有的极个别代表一个人向最高人民法院反映和表示关注的案件就有40～50起。

根据最高人民法院的有关规定，凡是全国人大代表反映的案件，法院应对案件复查并将办理结果答复代表。^[9]绝大多数情况下，人大代表反映的案件并不会引起对案件的再审，法院只是复查一下报告结果而已。但从各地人大常委会进行个案监督的实际情况看，真正由人大代表反映引起监督的案件是极为少数，在被调查的50起案件中只有3起。

人大常委会主动发现的监督案件来源:一是人大代表视察中发现的，二是人大常委会组织执法检查发现的，三是人大常委会专门组织人大代表对法院工作评议中发现的。这种监督一次搞一批案件，像监督案件运动，如2001年7月深圳市人大常委会为了评议法院工作，组织近百名市、区人大代表在市、区人大和部分镇设立9个接访点，受理对司法案的申诉。一天接访群众对市、区两级法院的投诉案570多起，市人大常委会通过筛选最后确定24起案件进行监督。组织12名市人大代表对个案进行调查。浙江省人大从1998年至2001年连续3年评议司法工作。评议中，人大代表对108件案件提出意见，最后确定对44个案件进行阅卷、讨论和调查。

至于媒体和社会反映强烈引起人大关注的案件，这种情况不是很多。但一旦有了就很容易引起领导重视，有时领导一批示，人大的监督会很强，并易将媒体和群众的情绪反映到监督中去。

上级人大常委会交办或领导交办的案件是地方人大个案监督的重要来源，虽然从总体上说人大领导交办的案件总数不多。但各地人大监督主办机关不成文的做法是，只有领导批示的案件才会真正引起重视，主办机关才会着力去办，如果领导比较有权威，法院也会认真复查。许多人大个案监督的案件实际上是领导重视的案件，这是一种潜规则在起作用。

3.人大对申诉案件的处理方式

(1)转办。就是信访受理机关把申诉转法院或检察院处理，不要求报告处理结果。无论是人大常委会信访部门，还是人大法制机构对来信来访的绝大部分都是转法院依法处理，不提监督意见，不要求报告处理结果。这些转办信件极少能引起法院提起监督程序。所以，这不能算是人大的个案监督。

(2)督办。在众多的来信来访中，有一小部分申诉由人大监督工作机构或信访部门经领导同意，批转法院或检察院处理，并要求报告复查处理结果。一般有三种情况会要求报告结果:一是直接给有关领导的申诉信被领导重视批示的案件；二是上级人大交办或本级人大代表反映的案件；三是群众申诉的案件，反映的问题比较重大或错误比较明显，人大监督工作机构认为有必要的，一般报经领导同意，^[10]要求法院报告处理结果。这种情况下工作机构一般要打电话、发函反复督促，才会报结果，有的经督促也不报告结果。

要求对申诉报告处理结果的案件多少各地很不一致。甘肃省人大过去5年受理1 145件涉及法院的案件，要求报结果的102件。1998～2001年山西省人大内司委受理涉及法院的申诉1 915件，转法院处理并要求报告处理结果的案件61件，占受理对法院申诉案的3%。1998～2002年安徽省人大这个数字是1 671件，要求报结果的是308件，占18.4%。广东梅州市人大要求法院报结果的案件比例高达27%。而清远市人大这个比例只有8.3%。一般来说，县级人大比市级人大要求报结果的案件比例要高，市级人大比省级人大的比例要高。山西省12个县市人大要求报结果的案件平均高达49%，三个市级人大的这个比例平均为40%。安徽省合肥和安庆市人大这个比例分别只有4.4%和6.1%。要求报告处理结果案件的多少与各地人大对法院监督的认识和人大权力的强弱有关。

(3)查办。对督办没有结果的重大案件或人大监督工作机构认为错误明显的案件，有关监督机构或人员认为有必要监督的案件，会向专门委会主任会议或常委会主任会议提出建议介入监督。经主任会议批准，人大监督工作机构的人员会采取一些措施，如调阅案卷、进行调查、听取有关办案人员的汇报、或召集有关部门开案件分析会。经过了解调查后，人大监督工作机构自己将情况报告主任会议，提出对案件的监督意见。主任会议会作出监督意见，从而对案件或办案人员产生压力或影响，有的会引起法院再审。有时，人大监督工作机构在法院没有接受监督意见的情况下，反复多次找法院或办案人员，讨论法律分析案情，有时会提出明确的监督意见，直到监督意见被接受。

监督查办案件总数上是很少的。如安徽省人大常委会1998～2002年监督过5起案件，芜湖市人大监督过4起，安庆市人大监督过11起。甘肃省人大主任会议决定，介入案件调查的监督案只有2起。山西省2001年运城市人大真正监督的案件只有9件，朔州市人大有4件，长冶市只有1件。山西12个县区人大在这3年中平均每县监督过不到6个案子，每县一年监督2个左右的案件。江西九江市人大1998～2002年共监督2起案件，江西宜丰县监督的案件有2起。

尽管前面介绍到的人大个案监督的范围各地人大大致都有个规定，但是，在大量的群众投诉中确定哪些案件作为人大“查办”的个案监督对象，则具有不确定性，由一些因素决定。其中，有领导重视是引起人大监督案件一个很重要的潜在因素。引起领导批示有可能是直接向领导投诉的案件(这不排除有关系找到领导的案件)，有些案件是基于政府或有关部门、本地方的公司领导、检察院、人大代表的请求容易引起人大领导的重视，从而启动个案监督程序。还有一种是媒体披露或群众反映强烈、集体上访的案件，也易引起领导重视。在这个过程中，监督工作机构的意见和作用是不可忽视的。

(4)审办。就是由人大会议或常委会会议进行审议，作出决定，提出监督意见的方式进行监督。一般的方式是在人代会上有的代表就某案件提出质询或组织特定问题调查。这是人大及其常委会正式运用法律赋予的监督手段进行监督的方式。但这种情况是非常少的，在我们调查的50起个案中只有2起是采用此种手段。只有一些特别严重、影响特别大的案件才会采用此种手段。

通过上面的介绍，我们可以认定什么是人大的个案监督。我认为，上述四种人大处理群众信访的方式中，第一种转办和第二种督办的方式不能算是真正意义上的个案监督。因为即使是督办的案件，人大方面也是要求法院自己去复查，再向人大报告结果，人大没有真正介入调查了解或提出监督意见，一般不会对法院审判形成太大的影响。多数情况下并不引起法院监督案件的发生，法院通常只会按部就班地把案件办理的情况作一说明，而不会提起再审或改变现有的处理结果。而实际上，法院对这些一般的督办信件，很少启动监督程序，有的地方对督办案件很多并不报告处理结果。报告处理结果的案件多的有50%，少的不到20%。所以，一般督办的案件仍不能算严格意义上的个案监督。

只有对报告结果不满意的或有明显错误不报告结果的极少数案件，人大常委会有关监督机构反复追问，一再发函，一般经常委会主任会议同意才直接介入调查或发表监督意见，这时才会发生监督效果。所以，上述的查办或审办的案件才真正算人大的个案监督。因为对这些案件，人大才真正介入调查，了解情况，发表监督意见，会影响法院的审判。

4.人大个案监督的范围

从各地方人民代表大会制定的有关人大个案监督地方性法规的规定看，人大个案监督的范围大致在以下几方面:

(1)对被认为在认定事实和适用法律有错误的生效判决。

(2)对程序违法的案件在审判过程中可进行监督，这包括超期羁押、久审不决的案件，非法拘禁、刑讯逼供，违法查封、扣压财产的案件。

(3)司法人员有贪赃枉法行为。

(4)群众告状无门、判决得不到执行的案件。

(5)有重大社会影响，群众媒体反映强烈的案件。

从这次调查的实际情况看，人大对个案的监督已无所不包，并没有受到自己制定规范的有效约束。从监督案件类型看，以民事经济案件为多，其次是刑事案件，但也包括婚姻、行政和执行案件；既有实体问题，也有程序问题，还包括法官的违法行为。

50起人大个案监督案的情况统计表^[11]

5.人大个案监督的程序

人大的个案监督一般有三个层次，一是监督主办工作机构(人大内务司法委员会或常委会法制工作机构或常委会信访工作机构)；二是常委会主任会议；三是常委会会议。监督有时在第一层次进行，由监督主办工作机构直接向法院提出意见或建议。有些重大监督案件会提到第二层次，即由监督主办工作机构向主任会议提出监督意见或建议，由主任会议决定向法院发出监督意见。极少数的监督案件会提到第三层次，即由常委会进行监督。这三个层次的监督程序一般如下。

监督主办机构的工作程序是:(1)受理。由监督主办机构对公民的申诉、控告进行登记，安排人员审查，并提出是否初查的意见。(2)初查。对需初查的，通过通讯等手段进行初步调查。(3)立案。经初查后，由调查人员提供有关情况报告，召开会议集体讨论，认为确属错案的，列为个案监督。(4)发出有监督意见的监督建议函。要求被监督单位在一定时间内依法作出处理，并书面告知处理结果。(5)跟踪督办。建议函发出后，应有专人定期督办，了解收集办理情况。(6)向主任会议报告。建议函发出后，如被监督单位坚持有错不纠正的，主办机构经征得分管的常委会主任或副主任同意，书面向主任会议报告。

常委会主任会议的监督程序是在听取和审议主办机构提交的个案办理报告后，根据不同情况，可作如下处理:(1)调查。认为违法事实需要进一步核实的，成立调查组进行调查。(2)发出监督意见书。认为违法事实清楚的，发出监督意见书，责成被监督单位在一定时间内作出处理，并书面报告处理结果。(3)跟踪督办。监督意见函发出后，由主办机构督促办理，收集情况，并书面向主任会议报告。(4)向人大常委会报告。对案情重大或违法情节严重，发出监督意见函后在限期内仍不依法纠正的，提交人大常委会审议。

人大常委会的监督程序是听取和审议主任会议提交的重大个案办理情况报告(或在会议期间，常委会组成人员五人以上联名提出，经主任会议研究提交常委会审议的个案)，根据不同情况，可作如下处理:(1)提出询问、质询。认为可能违法的，可以提出询问或质询案，受询问、质询机关负责人应当在常委会会议上作出口头或书面答复，如果常委会组成人员1/3以上对答复不满意的，受质询机关应当在本次会议作补充答复，或在下一次会议重新答复。(2)成立特定问题调查委员会。认为违法事实需要进一步核实的，成立特定问题调查委员会进行调查。(3)发出法律监督书。认为确实违法，违法情节特别严重、复杂的，发出法律监督书，责令被监督单位在一定时间内落实监督意见，并书面报告处理结果。(4)跟踪督办。法律监督书发出后，由主办机构跟踪督办，收集办理情况，并书面向常委会报告。

二、对人大个案监督的利弊分析

1.人大个案监督的积极作用

在当前情况下，还应承认人大个案监督的合理性和必要性。人大能不能进行个案监督，一直是个争论的问题，从理论和这次调查实际情况看，我认为人大进行个案监督目前不能说完全没有法律上的根据和实践的必要性。

从宪法结构上说，中国的人民代表大会制度是一个议会主权的政体，人大有至高的权力。全国人大不但有立法权，还有解释法律和监督法律实施的权力。地方各级人大也有保证法律在本行政区域内的遵守和实施的权力，人大不仅产生各级法院，还监督法院检察院的工作(《宪法》第67条第6项、第99条、第104条)，各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。既然中国的法院是对人民代表大会负责的，这完全可以解释为人大及其常委会是有权监督法院和法官的，包括对审判违法和司法不公正的监督。当然不管这个制度的设置是否合理，但法律上不能说人大监督是没有根据的。

人大的个案监督有其必要性还迫于现实的需要和实际的压力。正如前面所说，近年来司法不公已成为群众上访的三个社会热点问题之一。在对司法不公的申诉中，对法院审判不公的申诉约占70%，说明群众对当前司法不公强烈不满，才找到民意机关寻求救济，民意机关当然不能坐视不管。一个制度合理不合理，有没有必要，不是凭理论设想，而是出于现实的需要。^[12]人民群众对司法的不信任，迫切要求民意机关为他们主持正义。民意机关也有责任维护法律和司法公正，这才是合情合理的，问题是人大有这项权力应怎样合理、规范地行使。

从这次调查的个案监督情况看，人大的个案监督对保护公民的权益，维护司法公正和惩治司法腐败都起到了一定的积极作用。

(1)更好地维护了司法公正。如在山西一起公司经济合同纠纷中，一方当事人被另一方以诈骗罪案投诉，法院没有深入调查就不公正地定罪，人大的监督使案件得到公正案判。^[13]如甘肃民乐县沈海涛杀人案，因其父亲是检察院检察长而使法院办案受到干扰，人大的监督排除干扰维护了司法公正。^[14]在一起因离婚案引起的财产纠纷中，女方因对判决不满，女方兄弟把法院的汽车放气，被法院以妨害公务罪和侵入住宅罪判刑，法院这种凭意气治人以罪有损司法公正，人大的监督使之得以纠正。^[15]

(2)更好地保护了公民的权益。人大通过个案监督解决了一些群众告状无门、判决得不到执行、冤案得不到赔偿的案件，较好地保护了公民的权益。如合肥市人大对汪伦才冤案赔偿案的监督，使一起多年被冤案搞得倾家荡产的当事人得到公正赔偿。又如在广东一起村民山林纠纷中，法官不作深入调查取证，导致不公正的判决，引起群众集体上访。人大的监督通过深入调查取证，使法院公正审判，平息了集体上访，保护了公民合法权益。^[16]如宁夏武宁县一起债务纠纷中，法院违法将价值数倍于债务的机关食堂判决执行给债权人，导致国有资产严重流失，人大监督使案件得到合理解决。^[17]

(3)人大的监督对防止司法腐败发挥了作用。它有利于排除司法中的人情案、关系案，使有腐败行为的法官得到追究，如甘肃陇南李牛儿上诉案，由于一方当事人在法院有亲戚使得一起普通的民事案转变成为刑事案使一方蒙冤，在人大监督下部分纠正了法院的错误。^[18]山西壶关县法院法官在法院殴打当事人，当事人多处申诉得不到处理，通过人大监督处理了法官，有利于提高法官素质。^[19]山西黎城县法院经济审判庭庭长马春喜与一方当事人勾结，徇私枉法，公然制造假案骗钱，在人大的监督下使枉法者得以追究。^[20]在被调查的50起人大个案监督案中，有6起涉及司法人员的违法或腐败的案件，通过监督使违法腐败的司法人员受到查处，并纠正了由他们造成的错案。

2.人大个案监督存在的问题

不可否认，各地人大对个案的监督也确实存在不少问题，这次调查的共同感觉是人大的监督虽然有必要，但确实很不规范。尽管不少地方人大都先后制定了有关监督的地方性法规和规定，但实际监督中这些规定并没有得到认真执行。人大监督不规范表现在以下几方面上:

一是受案范围不规范。大家对个案监督的共识是个案监督只监督重大违法案件。但从各地人大监督的案件情况看，监督无所不有。有刑事、民事经济案件，也有行政案件和执行案；有实体问题，也有程序问题，包括案件的受理，超期办案，证据认定等；有案件审理不公正问题，也有法官本身的违法、徇私枉法问题。尽管都在说人大监督只能是大案要案和有重大影响的案件。但从案例报告情况看，真正重大的和有影响的案件并不多，很多是些小案。民事经济纠纷案占2/5。有的小案只有2 000多元钱的经济纠纷，有的是夫妻离婚、家庭财产分割等。如果人大这样事无巨细地监督案件，将有损人大权力机关地位，使人大陷于琐事泥潭，有成为第二法院的危险。

二是监督时间不规范。主张人大个案监督的共识是监督应是事后的。但实际上什么时间介入监督的都有。有的在案件一审之前就介入监督，有在一审开庭时进行监督，^[21]也有在二审以前介入监督的。还有一审判决后当事人不上诉，待判决生效后再找人大申诉，也有相当多一部分是要求对判决执行的监督。还有案件生效判决被执行多年之后，连当事人也没有提起申诉，而是人大通过执行检查或其他途径发现案件有问题，主动提起监督。人大对案件的监督如此不规范地随时介入，会严重影响审判机关依法行使审判权以及法院的权威和判决的终局性。

三是监督的操作程序不规范。人大个案监督主要是人大的工作机构在操作。调查表明由人大工作机构直接进行监督的约占36%，领导个人直接批示监督案约占6%，真正由常委会进行监督的案件只有10%左右。而且常委会的监督也主要是常委会部分委员和代表对法院工作的评议，而不是真正意义上的常委会行使权力。常委会组织特定问题调查的案件在50件监督案件中只有2起，占4%。

人大工作人员实施个案监督本身就是不规范的。如工作人员介入监督要进行阅卷、听取办案人员的汇报、进行调查等，这些很难说是一个规范的取证听证过程，往往听申诉人的意见较多，很少听被申诉者特别是对方律师的意见，难免偏听偏信。而人大工作人员阅卷、调查取证行为是一种具有司法性的调查行为，其调查在法律上的合法性也颇值得怀疑。

四是监督的主体不规范。法律主体不到位，“配角”唱“主角”，监督主体泛化。现在人大从事监督的主体有:(1)信访机构。信访机构一般不采取监督手段，在少数情况下经请示领导，有时也会督办一些案件。(2)人大内司委或法制委是人大个案监督实际上的主体，常委会、常委会主任会议对案件的督办主要是这个机构进行。(3)常委会主任会议，是监督案的决定者，主任会议决定是否进行监督和发出监督意见。(4)常委会领导批示。虽然人大监督一直强调应集体监督不应是个人监督，而实际上常委会领导的批示更大程度上决定着监督。经领导批示的案件，往往是人大监督最有力的案件，而且也常常是人大监督最带有主观性的案件。(5)代表评议。由人大常委会组织部分代表或常委会委员参加对法院工作的评议，是近年个案监督的新情况。这样来自多头的监督，使本身脆弱和不独立的司法难以承受多头监督之重。

五是监督案的提起有很大的随意性和不规则性。虽然各地方性法规规定有几种进行个案监督的情况，但是在数百数千计的申诉案中决定监督哪一案件带有随意性。不可否认以下一些因素对提起监督有影响:(1)通过关系找到人大有关领导的，领导批示对提起监督有重要作用，一般由人大常委会主任，或分管副主任批示的案件，都要限期报告办理结果，不少都要作为重点案件进行督办。(2)单位、集体上访的案件，长期缠讼、老上访或采取激烈手段上访的案件，易引起领导重视从而提起监督。(3)媒体披露、报道，社会反映强烈的案件。(4)监督主办人员认为案件错误明显，容易得到纠正的案件。

人大个案监督主办者存在严重的人员不足和法律知识不足的问题。在市、县一级，甚至在省一级，从事个案监督的人员也就一两人、两三人，而这些人员很少是法律专业出身和有经验的法律工作者。所以他们监督起法律申诉案件都感到力不从心。所以，不少对案件的判断难免有误，其监督的正确性和公正性就受到怀疑。

3.个案监督对法院审判的影响

第一，影响了司法程序的正常性。如果监督发生在终审以后，有的已经执行完毕的案件，监督结果若否定判决的话，程序又要推倒重来。如果监督发生在一审或二审之中，司法的正常程序也将会被打乱。不少监督的案件基于人大要求不断地重审，发回再审，出现可怕的司法“游戏”。

第二，影响了司法判决的终局性和法律关系的稳定性。用司法的方式来裁决社会矛盾，解决纠纷，就是要终结那些有争议、不稳定的社会关系，从而使社会关系稳定下来。如果不断有非制度化、不可预见的监督可以改变有效的终局裁决，司法制度的正当性和它的效力就会受到怀疑。有的案件已定多年，又被重新提起监督，会对稳定的社会关系造成新的破坏。

第三，会强化公民对司法的不信任观念。人大的监督应帮助公民建立对司法的信任，而不是损害这种信任。不少地方人大在监督案件时总想表现出自己的意见是正确的，要求法院依自己的意见去纠正案件，造成人大比司法机关更正确的印象。如果让人们都到人大寻求正义，就是对司法的信任危机，它会对现行的司法制度造成损害。

第四，人大的监督可能会扮演地方保护主义的角色。在有的案件中，下级人大为了保护当地利益，请求上级人大监督。有的地方人大或人大代表为保护本地法人(或本人)的利益监督外地法院的审判，形成旷日持久的监督，像重庆市全国人大代表根据重庆某企业的要求监督河南某法院的案例中，监督历时6年法院先后作出14个判决和裁定仍然没有解决问题。^[22]尽管这种监督对案件的公正性来说不无道理，但如果全国的人大代表都根据本地方当事人要求而监督外地法院的话，这将会以一种政治的力量来破坏法律的统一。

三、规范个案监督的建议

对人大个案监督的改革应分步考虑，第一步对现行做法进行规范化改革，这是承认现实的不得已而为之的做法。第二步再考虑从制度化方向改革。在当前人大个案监督还不能取消的情况下，应加强规范，提出监督的严格标准，极大限度地减少它对司法审判的干扰和对司法权威的影响。为此我们需要解决一些理论、观念和制度性问题。

1.个案监督的理念和价值

人大为什么要监督司法?是因为司法不公，为追求正义?这里就要提出两个问题，第一，人大监督是否有利于维护司法公正?第二，即使能维护司法公正，这种监督是否有损司法制度?

什么是第一个问题的答案?不能认为人大对司法进行监督是因为人大对司法的判断比司法机关更正确。而是因为它是个民意机关，不能漠视民意。民意机关监督司法机关是否合适呢?我们需要对司法的特性做一些了解。首先，司法是个准确适用法律的过程，它需要有专门知识和对法律的精神理解，需要专业法律人员。同时，司法是一种理性思维活动，正确适用法律需要排除感情、人情和社会舆论等众多非理性因素的影响和干扰。司法还需要全面了解、调查、听取证据，特别是通过控辩双方对证据的质证才能最好地辨明是非，作出正确的判断。

可见，司法公正需要靠适应司法规律的制度安排。民意机关在判断、裁决是非问题上比司法机关更有优势吗?民意机关具有代表民意的广泛性，体量社会民情，但易为社会情绪所左右，并非比法官更富有理性、知识和法律的判断力。民意代表产生于选举，主要是各方面的利益代表，而非法律专业人才。人大工作人员在监督时，也难以全面地调查听证、听取申诉与被申诉方的辩论和质证，而更多地是听取单方面的申诉，易产生偏见。

从司法的特性与民意机关的特性比较看，很显然，民意机关没有比司法机关更正确地判断纠纷的能力和优势。民意机关的优势仅在于更好地反映民情、表达民意，对民众更富有同情心，并不擅长于理性的、专业性的司法活动。所以，人大个案监督能否实现司法公正就是一个问题。无论是从手段上，还是从知识技术和能力上，人大对司法判断都不会有优势。

对第二个问题的解答是，虽然人大监督有其维护司法公正的正当性。谁也不否认，由于当前我国有的地方法官素质太差，司法腐败较严重等因素，导致有些不应该错的案子出现错误，或者法官公然徇私枉法造成错案。这就使法官的某些优势和司法制度的合理性丧失，使外界对司法监督成为必要，而且能在简单明显错误的案件中作出比法官更正确的判断。这就是相当一部分人大监督还能纠正部分错案，维护司法公正的原因。所以，不能完全否认在中国当前司法状况下，人大对审判监督具有维护司法公正的作用。

但是，对任何制度的评价都必须考虑它的成本、它的正面作用与消极影响。

民意机关设立的目的是什么?它主要表达民意，决定政策和行为规范。我们应该看到，人大对司法的监督会影响正常的司法程序、判决的既判力和司法的权威性，还影响人们对司法的信任，动摇司法程序的基础等。尽管监督有益，但也会带来如此多的副作用，所以，完善制度的方向应着力去改革司法制度本身而不是加强外部监督。

目前，人大从事的个案监督还没有成为一种制度性的建设力量，而仅限于纠正某个案件，并没有通过个案监督找出法院审判和法院工作中一般性的问题，从而加强法官队伍建设和司法制度建设，“从各地个案监督的实践看基本上都没有达到上述监督目的。多数案件监督没有结果，少数即使有了结果，也只能到此为止。至于对违法办案人员的追究、推进司法改革、完善相关工作制度等远远谈不上”。^[23]这样的个案监督，在千千万万的案件中没有规则地监督极少几个案件，又不能举一反三地进行推进司法制度建设，即使能纠正一二起不公正的案件，也使人大个案监督追求司法公正的目的和意义大打折扣。

几年来，各级人大进行个案监督时总结了一些有益的经验，这就是强调:个案监督必须遵循事后监督原则，集体行使职权原则，不直接干预司法、监督主要是启动司法内部程序纠错等，这些原则是非常正确的。但问题是这些原则仍然不够具体，而且对此也有不同的理解，使之缺乏可操作性，不能有效地规范个案监督行为。

我认为，个案监督除了遵循上述原则外，还必须遵循司法和法治的一些基本原则。这些基本原则是司法制度的基础，也是法治社会的重要原则。这些原则包括司法的正当程序、私法自治、尊重当事人权利等。人大的个案监督的价值不仅应考虑个案本身是否公正，还应考虑对司法制度和司法程序正当性和合理性的尊重，以及对代表国家司法的法官的尊重。如果以损害司法的正当法律程序、破坏一些司法的基本原则和价值为代价，仅追求个案的公正是得不偿失的。如果对法官不满意、不放心，我们应该挑选好的、高素质的法官来审案，如果司法程序不合理、有碍公正，我们可以修改法律，改变司法程序。但是，不能因对个案的不满意，就把现行的制度和司法程序扔到一边，自己来取代或亲自指挥办案。人大作为权力机关，应该设法通过制度把法院建设得更好一点，让法官办好案而不是自己去纠正个案。

2.个案监督规范化改革建议

谁都不能否认，人大监督案件不可能对公民的申诉包打天下、进行全面监督。只能突出重点抓个别典型案件。所以哪些案件监督，哪些案件不监督，除了避免随意性、人情关系以外，还有对监督与司法公正的代价、效率、监督的作用、影响和意义的考虑。如果不能明确地确定人大个案监督范围，那么，从这次个案调查案件的经验中，我们也可以提出一些对个案监督的禁止性规范。为此，特提出以下规范人大个案监督的建议。

总体上说，从人大的性质看，人大应把保障公民权利作为自己的主要职责。所以，人大监督的重点应放在涉及公民人身权保护的司法案件上。

(1)不监督民事经济案子。理由是:民事经济案件是私权纠纷，私权纠纷是平等民事主体间的纠纷。按私权自治、公权一般不干预私权的法治原则，如果当事人一方能请求强大的国家权力机关，向法院提出再审主张，就会严重地破坏私权自治原则，从而打破私权主体之间的权利平衡，等于国家在支持一方当事人的诉讼请求，对另一方是不公平的。

当然，公权不是绝对不可以介入私权，但必须是在严格限制的条件下进行。从维护法律实施的角度说，人大可以监督民事案件，但必须尊重司法制度和司法程序。只能是法官在审判中有违法行为或者是程序上违法的情况下，监督才是可能的。这是为了维护法制，而不是支持私权当事人一方。人大在提起监督案时应慎重考虑这个因素。

(2)不监督调解结案的案件。调解结案系当事人自愿达成协议解决纠纷的方式。根据有关法律规定，调解结案的案子法院也不能再受理。所以，人大个案监督应当遵循当事人自愿原则，尊重当事人权利。不能达成协议后一方当事人反悔，没有别的诉讼途径，找到人大申诉。不论申诉有多正确，人大如果对此也去监督，就会使监督成为当事人不信守承诺，钻法律空子的通道，使出尔反尔者获得鼓励。这会对调解制度造成损害。

(3)人大监督必须遵循不告不理的原则，不应主动发现案件监督。司法本身是被动的，专门监督机关可以采取主动行为。但人大不是专门的监督司法机关，它之所以监督司法是基于倾听民意的性质。所以它的监督必须带有被动性，监督必须建立在公民申诉的基础上。各级人大对现行的大量公民申诉都处理不了，为什么还要主动去发现案件，挑起已经平息的司法纠纷呢?

现在，人大个案监督通过执法检查和组织代表对法院工作进行评议是主动发现案件进行监督的途径。这不是说人大不能对司法机关进行执法检查和代表评议，而是不能去评议具体案件，去主动找案监督。这样既不符合司法不告不理的被动性原则，也不符合诉讼当事人原则。

本次个案监督调查的情况表明，一些主动监督的案件效果并不好。原因是有的当事人不主动，人大积极监督使监督出现尴尬局面。如广东怀集县人大对一起离婚财产不公案的监督中，该地市、县两级人大执法检查组执法检查时认为这一案件有错，主动监督，调动了市、县二级人大、二级检察院和两级法院，采用多种监督手段，迫使法院多次再审。当市中院提审该案时，当事人既不到庭也不交诉讼费，使这起监督案无果而终。^[24]这种监督简直有些开司法的玩笑。

人大对案件搞执法检查或代表评议的监督方式通常是组织代表对过去多少年已生效并执行了的案件，通过调查案卷、对案件重新进行点评监督。由于代表大多不懂法律，也没有听过当事人的辩论和质证，只是看案卷材料，就对案件发表看法，大有群众运动办案的味道。这种群众运动式的评议司法案件效果并不好，很多案件评了没有结果，有的重新纠正过的案件也没法执行回转。

(4)不对已过时的案件进行监督。什么是“过时”?民事权利有个时效限制，不能无限制地上诉。监督也应有时效，人大的监督不应对生效判决已执行两年以上的案件进行监督。这些案子有的事过境迁，虽不尽合理公正，但也已定案执行。有的当事人也因种种原因不愿重提旧案，如有的双方当事人现在还是合作伙伴，不愿意再翻旧账；有的案件过去许多年，虽在案卷上看起来不公正，但再审无法找到有关证据，难以判断是非；有的案件已执行，即使再审把不太公正的案件翻过来，但要执行回转是困难的，甚至是无法执行或没有意义的。

人们必须知道一个道理，司法公正性是相对的，不是绝对的。审判和裁决是一种解决社会纠纷的途径，它依赖于一定的条件和一定的时期。如果不公正的裁决过了一定时间，从考虑社会关系稳定和司法判决的权威性出发，也应认可而不应否认这个裁决，这就是司法公正相对性的道理。有时个案的不公正要服从司法制度的安排而作出牺牲。为什么在民事和刑事诉讼中都有个诉讼时效问题?为什么犯罪分子过了一定时效也不追究?就是公正的相对性和社会关系的稳定性要高于个体的不公正的道理。

(5)不得事先监督、全程监督。坚持事后监督，是已经公认的一项人大个案监督原则。所谓事后监督就是只能对已生效判决进行监督，不得在案件判决生效之前进行监督，但对程序性问题的监督例外。什么是程序性问题?民众告状无门、依法该受理的案件法院不予受理，法院为了某种利益违法立案受理，法院违法先付执行，违法查抄、扣押财产，违法取证，拖延审判、超期羁押、超时审限等。对生效判决前的案件有上述明显违反程序的可以进行监督，但应仅限于要求纠正程序而不得介入实体问题。

在这次调查案件中，不少属于事前、事中监督的案例，如江西宣丰县陶莹中毒死亡案，一审审判之际人大常委会应受害一方当事人请求就介入监督。^[25]又如山西吕梁警察徇私枉法案，在被告二审上诉期间，4位人大代表提出要进行监督。更有甚者，浙江杭州市黄小军要求返还捐款案，当地人大实行全程监督，在案件审理中，人大常委会主任会议要求法院审判委员会在讨论决定后、宣判之前要向主任会议汇报，主任会议以书面形式将两条意见送达法院。而且在审判过程中人大主任会议就一直跟踪监督，发表监督意见，直到法院按人大主任会议的意见办了才罢休。^[26]像这样的监督案件，不论人大的监督意见是多么正确，但这种做法是建立在对司法制度不信任基础上的，它会对司法制度造成深深的伤害，会强化人们对法院和法官的不信任，使法院失去权威和尊重，也影响、破坏正常的司法程序，让法院不断地向人大汇报，法院无法按自己的判断和正常程序进行审判。这种建立在对审判制度不信任基础上的监督是不能允许的。如果人大不相信自己产生的法院和法官，可以换法院院长和法官，但不要亲自指挥审判。

(6)当事人未经上诉的案件不监督。给当事人上诉权，是司法制度设置给当事人寻求公正的途径。如果当事人不上诉，表明他承认判决的结果。如果当事人对判决结果不满意，而又不上诉，等于当事人放弃该权利。当事人等判决生效后又向人大申诉(有人认为这样比他本人上诉更有效，更省诉讼费用)，如果人大支持这种申诉，等于支持公民规避正当司法程序，鼓励公民不相信法院，人大监督成为某些人规避法律的通道。所以，人大不应提起此种监督。

(7)不得对案件实体问题发表监督意见，监督只启动法院内部的程序。这是前任委员长李鹏提出的人大个案监督原则之一。这一原则是对的，但实际上没有做到。在调查的50起案件中，人大对监督的案件都不同程度地作出了判断，发表了对实体问题的监督意见，包括对认定事实和适用法律的意见。

如何把握提起监督建议与不干涉审判的界限?如果审判有重大的事实或法律错误，或新发现重要事实，可建议法院考虑这一事实，不可对审判结论发表意见。如果对案件判决生效前进行监督，只限于已发生的程序错误，不可对其他问题发表意见。把监督限于发生错误问题的本身，而不得借一个程序或事实或法律错误而对案件进行全面监督。人大的监督只能是针对事实问题或程序问题指出可能错误，而不对案件法律对错及如何裁决发表意见。对法官有违法违纪徇私枉法行为的监督，应要求检察院进行调查，人大只起督促作用，不必自己去办案。

人大监督启动法院的再审程序，就是保证法院对审判案件的事实调查和法律适用的独立性和完整性，保证司法程序的完整性。人大不能自行调查事实、评判案件和提出适用法律意见。

(8)避免个人进行监督。从人民代表大会的性质上讲，人大监督权必须由代表大会或常委会行使。而实际上让一个代议机关的议会去讨论一个案件是不可能的，也是可笑的、荒唐的，而现实中又存在人大多部门监督的混乱局面。为了解决这个问题，把监督案件的决定权暂时归于常委会主任会议也不妨是一种权宜之计。实际上在没有对人大制度大的改革情况下也只能做到这一步。如果监督案件真正做到由常委会主任会议讨论决定，也比现在的做法更规范，至少可以避免单纯的领导批示或工作人员的个人监督现象。

四、个案监督的制度性改革——监察专员化

人大个案监督要真正走上规范化、制度化的道路，就必须对这种监督作出制度性安排。而建立这样一种议会监督法院的制度唯一可以借鉴的国外经验就是瑞典的议会监察专员制度。这一制度在瑞典监督法院至少有200多年的成功经验。而这一制度在对法院的监督理论和理念上与我国有许多相同或相似之处。在瑞典的宪政理论中，也奉行议会是最高国家权力机关，法院也应该受到监督的理论。他们认为，司法独立不是绝对的，法官也是人，也会犯错误，所以作为民意机关的议会，有必要为维护公众对司法的信心而采取必要的措施。这些理论与我国监督法院的理论几乎是相同的。我认为，借鉴瑞典议会监察专员制度是中国人大个案监督制度改革的最好途径。因此，有必要对瑞典监察专员对法院的监督制度做一介绍。

2002年5月，我专门就议会监察专员监督法院和法官问题访问了瑞典。瑞典首席议会监察专员Claes Eklundh先生向我详细地介绍了这一制度。他说由议会监察专员来监督法院是非常少见的，只在瑞典和芬兰等很少的国家有这一传统。

1.瑞典议会监察专员的法律地位

议会监察专员的作用具有宪法性质。瑞典宪法规定，瑞典议会(Riksdag)应当选择一个或多个议会监察专员去监督公共服务方面的法律和其他成文法的实施。根据《议会监察专员法》的规定，议会监察专员尤其要确保法院和公共权力机构在它们的活动中遵守宪法关于客观、公正及公民基本权利和自由不受公共行政管理部门侵犯。议会监察专员虽然产生并属于议会，但完全独立于政府，与议会的关系也具有很大的独立性。瑞典议会不能命令监察专员去调查某一特定案件，也不能以任何方式影响议会监察专员的决定和建议。议会监察专员根据议会制定的法律行事。

2.议会监察专员的理论基础

当然，在瑞典也有一些反对议会监察专员对法院进行监督的意见，他们认为这种监督与法院的独立性不一致，从而会导致与“法治上的政府”这一重要原则相冲突。但是，支持的观点认为，如果一个人认识到法院也像其他人一样受制于法律，法官也是人，不可能不犯错这一事实，认识到由某个系统采取行动制裁那些没有恰当履行职责因此削弱公众对司法体制的信心的法官是必要的，那么，以下结论就是显而易见的:法院独立原则不能阻止这些维护司法领域公众信心的必要措施的采取。尽管1810年以来，瑞典的行政和司法体系已经发生了重要变化，但从未认为有必要把法院从议会监察专员的监督权中排除出去。

3.监督法院与司法独立

议会监察专员的活动在任何情况下都不可以侵犯法院的独立性。瑞典的议会监察专员对法院的监督基于法院依法独立，而不能凌驾于法律之上。因此，议会监察专员不调查法院在一个案件中认定证据的方法或如何解释法律(只要这种解释被认为是可接受的)。但是，如果一个判决或裁定明显地违反了法律，如被告被判处的刑罚已超过该犯罪的刑罚最高刑，议会监察专员可以采取行动。

当被申诉的案件仍处于悬而未决状态时，议会监察专员一般不对法院进行调查。因为这可能被看做是过分干扰法院的活动。但如果有关申诉是关于诉讼迟延的则是例外，即可以就程序违法问题对诉讼过程中的案件进行监督。

监察专员对法院的监督是非常谨慎的。这是由于议会监察专员具有良好的法律素质，监察专员必须是司法事务的专家，因为在他的这个领域的报告中不能有任何错误。大部分瑞典的议会监察专员有司法背景，事实上，很多曾被选为最高法院的法官。

4.议会监察专员监督法官的范围

主要有:一是法官的错误行为(如法官错误发出羁押令，未审而判决，同意非法取证等)，通常被监察专员以过失使用公共权力的罪名指控而被罚款或纪律处分；二是对法官判决中的错误提出指责，包括判决中不当的表述，有时法院也因为没有按照诉讼法典所要求的方法陈述判决理由而受到批评；三是在大多数有关法院的案件中，议会监察专员的活动是关于程序问题的，如议会监察专员经常因案件的审理过于延误而发表声明谴责法官，对程序错误、偏袒和法官的粗鲁行为展开调查。

5.对法院监督的方式

议会监察专员根据宪法所赋予的权力，具有作为特别检察官的角色可以启动法律程序来对抗任何一个无视其职责而违反纪律或触犯刑法的法官和官员，即监察专员被赋予了检察官的职权，具有对法官和官员的调查权和起诉权。虽然检察权的使用目前不很频繁，但一般认为这是一种非常重要的确保议会监察专员的决定被各国家机关遵守的有效方法。这也意味着在一些重大的案件中，不是议会监察专员而是法院有最终的发言权。如果一个法官所犯的错误可能导致纪律处罚，议会监察专员只是通知有权处罚的部门作出处理。

公民向议会监察专员申诉虽然没有时间限制，但议会监察专员一般不对两年前的案件进行调查。

议会监察专员有权查阅各个国家机关的所有文件，每个官员和机构都有义务提供所有信息及其他协助。议会监察专员调查的方法通常第一步是通过电话要求法院提供口头信息和相关文件。一般情况下，他就可能判断一些申诉是否有充分理由。第二步(有时是第一步)要求法院对被申诉的案件提供一个书面的解释。这种要求直接向法院院长传达，法院院长有义务查明事件真相，向议会监察专员汇报，并表明自己对所查明的事实的观点。

如果在调查的过程中，议会监察专员发现有理由认定法官有罪，例如，过失行使公共权力，议会监察专员像总检察官(唯一有权力起诉法官的检察官)一样有职责去启动一项刑事调查。

议会监察专员虽然主要是受理申诉，但也有权力自行启动一项调查。议会监察专员可以实地检查法院或其他机构的工作。如检查那些长时间悬而未决的案件以查明法院是否履行了职责，程序是否已经停止。他们也研究判决以确定这些判决以一种可以被执行的方式陈述，案件中的原告和被告的观点是否被恰当地表述，判决的理由以一种可被接受的方式给出等。^[27]

6.议会监察专员对法官监督的作用

Claes Eklundh先生认为，议会监察专员在司法领域中发挥广泛和重要的作用，它在解释程序法和为法院建立道德规范方面作出重大贡献。公民向议会监察专员申诉法官行为的权利也具有安全阀的重要社会功能。议会监察专员使每个公民感到被一个独立、公正、高质量的机构保护以防止法官的偏袒或其他不适当行为的侵害，因此，议会监察专员对维护司法领域中的公众信心也是至关重要的。

从这一制度介绍中可以看出，我国人大的个案监督面临着与瑞典议会监察专员相类似的问题，它们的一些理念和采取的一些监督手段有类似之处，只是我国人大的个案监督缺少法律性和规范性。我国人大从事的个案监督实际上缺乏合理性和合法性。

根据我国的宪政理论，人大可以监督法院，但合法的原则是常委会应集体行使职权。而从监督法院审判的性质上讲，作为一个民意代表的议会机关，监督法院去审判一个案件既不可行，也不能保证其司法的公正。议会擅长表达民意而不擅长判断适用法律，司法是法律专业性的活动，需要具有法律素质的人才能从事，而民意代表则偏向公众情绪和感情，不适合作理性的、专业性的法律判断。调查表明，我国当前人大的个案监督实际上是人大的专门工作机构的少数工作人员在做。它说明议会作为一个议事群体不适合监督，如果真的让全国人大常委会来讨论一个案件是非常可笑的。所以改革最好的选择是使监督向少数精通法律的专业性人士授权的方向发展。既要体现民意机关尊重民意，尊重公民的申诉权，监督司法机关，又要使监督规范、合法，并且能够在能力上胜任、在手段上有效的监督机制。瑞典监察专员制度就提供了很好的范例。

所以，我强烈主张，人大个案监督的改革应该直接借鉴瑞典议会监察专员制度。具体的改革设想是，由全国人大常委会立法授权在设区的市以上(或省以上)的人大常委会设立几名监察专员，监察专员从资深的法官、检察官、律师和教授中选任。主要受理并处理公民向人大的申诉，人大常委会的信访部门成为监察专员的办公室。

监察官员有权就下列方面监督法官:(1)对法官违纪和徇私枉法行为的控告进行了解和调查。(2)对公民对已经生效判决提起的申诉进行审查，认为必要时可要求法院或有关部门报告信息、提供情况，要求自己复查并报告处理结果。如再不满意时可进行必要的调查。若再认为必要时，可提请有权部门对案件提起再审。(3)对公民提出的司法审判中的程序违法或拖延的申诉，监察官员可以及时了解调查，指出违法行为并要求其纠正。

监察官员有相当于检察官的法律调查权，有关机关有提供信息和协助调查的义务。必要时建议有关部门对法官作出纪律处分或提请人大常委会免去法官职务。监察官员认为对违法法官需要起诉的，可以提请检察院起诉。检察院除非有正当理由驳回的，应予起诉。监察官员有一项有效的权力就是公开批评违法的法官，向社会发表每年的监督年度报告。

人大个案监督改革总的思路是要使监督专门化、专业化，设立专门的人大监察官员，并通过立法给予它适当的地位、权力、职责范围、监督手段，这样达到统一规范人大监督的目的，免去人大个案监督的多头开花、领导权力干预、个人监督的现象，把人大的信访都纳入这个处理轨道。又可避免名曰人大常委会集体行使职权，而实际上又不能到位的局面。把人大的个案监督通过法律机构规范化、制度化，把监督权名副其实地赋予少数真正精通法律的人来进行，并授予一定的司法性调查权和处理权，也解决人大的信访处理长期没有手段和监督不力问题。

设立人大常委会的监察专员制度，确实涉及我国的众多监察机构的职责交叉和整合问题。我认为，现行行政机关的监察部门基本没有发挥太大的作用，应予以撤销，部门职能转移到人大常委会的监察专员之手。对于检察院与人大监督专员的关系，检察院仍然依法行使它对诉讼过程的司法监督职能，现在很多向人大投诉的问题和人大进行的个案监督问题，大都是检察机关监督职责行使不到位造成的，如很多对法院程序违法的投诉，都是检察机关可以监督的事，对法官违法也是检察机关可以监督的而没有监督。所以检察机关应依法把它的职责行使到位。人大的监察专员是从民意机关处理公民投诉的角度，来监督法院和行政机关官员。它的监督比检察机关更超脱，它不像检察机关那样是一种严格的法律监督职能。它不能监督所有的哪怕是合理的投诉，而只能有限地监督部分有典型意义案件的投诉。它的监督应该更多地依靠检察机关、督促检察机关、与检察机关合作进行，只有在检察机关没有监督或不能有效地监督时，才由人大的监察专员进行监督，但在监督过程中也尽量让检察机关去从事具体的调查，监察专员只是在必要的时候才采用司法调查手段。

只要我们认同人大个案监督改革的这一思路，至于监督制度的具体设置可以进一步研究。

【注释】

[1]原载《人大研究》2004年第3期。
　　本文是北京大学人民代表大会与议会研究中心同美国加利福尼亚大学洛杉矶分校法学院、耶鲁大学中国法律中心合作研究项目“监督与司法公正”的一项研究成果。本研究是在大量个案调查基础上完成的，仅人大对司法监督的个案有近60例。本文引证的案例均引自“人大与议会网”(www.e-cpcs.org)中的“中心活动”栏目中。

[2]辽宁省台安县三律师王百义、王力成和王志双因履行律师职责被检察院逮捕，申诉到全国人大引起全国人大常委会的关注，在当时全国人大常委会彭真委员长的指示下，全国人大常委会办公厅信访局与有关部门多次督促协商，使该案在1988年得到纠正，三律师无罪释放。

[3]辽宁省朝阳市市长刘相荣因受贿罪被逮捕，很多当地老干部和群众向全国人大常委会写信，反映刘是一个清廉的群众拥护的好干部，认为这是一起领导班子不团结造成的诬陷案。全国人大经过多年对该案的监督，使刘无罪释放。

[4]根据《立法法》规定，法律议案提交常委会审议2年内没有通过的即为废案。

[5]浙江嘉兴人大法制机构1998～2001年受理涉及司法信访409件，涉及法院281件，占69%。
　　甘肃省人大从1998～2001年受理信访23 935件，对司法申诉70%左右，涉及法院占信访总量的40%。
　　安徽省芜湖市人大法工委收申诉案500余件，其中对法院的申诉占70%。

[6]此表有关数字分别来于山西省人大崔伟、浙江省人大丁祖年、广东省人大李焕新、安徽省人大张国安和蔡定剑的人大监督案例报告。参见http://www.ecpcs.org/yhyj-readnews.aspx?id=2460＆cols=171511，2006年12月23日浏览。

[7]这些数字不包括有些地方人大对法院评议工作提起的监督案。在一些省的地方人大评议法院工作时，一次评议工作会提起十多起要求监督的个案。这种集中监督案件的方式只是在少数地方人大开展。

[8]这样做有不相信司法的因素，也有认为这样比诉讼省便的原因。

[9]不少地方人大和地方法院有类似的规定。

[10]少数经专门委员会主任会议同意。

[11]根据本次调查的人大对司法监督的案例统计。

[12]世界上很多制度的建立都是迫于实际的需要，如美国的法院的司法审查制度，美国国会两院制的建立，瑞典的议会监察委员制度等都是基于某种现实需要而建立的。

[13]参见崔伟:《山西省人大监督法院案例》案例三。