联合国气候变化谈判及其影响

第二节　联合国气候变化谈判及其影响

由于人为随意排放以二氧化碳为主的温室气体，致使全球变暖，气候异常，进而严重危害人类文明发展^[14]。联合国主导的气候变化谈判是当今世界遏制或减缓日益加剧的温室效应的最好途径。维护这种谈判框架组织，将有利于发展生态文明。

一、联合国气候谈判历程及影响

应对气候变化的国际谈判起源于1972年6月5日至16日联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的人类环境会议，截至2011年，联合国气候变化谈判大会已经举办了17次，其进程即代表了人类文明持续发展的希望、推动力，同时，这个过程也历尽曲折，充满了正义与非正义的斗争。

（一）联合国气候变化框架公约

1992年6月，载入人类发展史册的联合国环境与发展大会在巴西的里约热内卢召开。在这次规模盛大的会议上诞生了一系列关于保护地球环境的重要文件，其中之一是《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下简称《公约》），这是当前应对气候变化领域中最具国际法律权威性，最全面、影响力最广的公约。《公约》由153个国家和欧洲共同体共同签署，于1994年3月21日正式生效，这是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体的排放、应对全球气候变暖而签署的国际公约。1993年，中国加入并签署了《联合国气候变化框架公约》^[15]。《公约》的内容由序言和26条正文组成，通过对目标、行动原则、公约缔约方的义务等方面的规定，确立了国际社会为应对气候变化采取相应行动时共同遵守的准则。《公约》提出的最终目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”。《公约》作为当今世界应对气候变化的基本国际框架，为各国共同面对气候变化这一全球问题提供了一个平台，并且建立了一套影响深远的组织行动体系，使得应对气候变化的国际机制得以在一定基础上完善。

（二）《京都议定书》

1997年12月，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议在日本京都召开，会议通过《联合国气候变化框架公约的京都议定书》，通常称之为《京都议定书》（Kyoto Protocol，以下简称《议定书》）。这个具有国际法律约束力的文件对发达国家在2012年前温室气体减排的种类和额度等作出了具体规定，其主要内容包括确定主要温室气体种类、确立实现减排的激励机制和量化发达国家在2012年前减排温室气体的指标^[16]。《议定书》第一承诺期规定，在2008～2012年间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%。鉴于发展中国家的实际情况，对发展中国家没有提出具体的温室气体减排要求。2005年2月16日，《议定书》正式生效。这是人类历史上首次以法规的形式指引强力行动法限制温室气体排放。然而，美国自从2001年布什政府宣布退出《议定书》以来，对《议定书》一直采取消极态度，使得就应对气候变化议题的国际谈判笼罩在乌云之下。目前，一些工业发达国家的二氧化碳排放增长迅速，在全球排放量中的比例逐年升高。这就意味着，后京都时代必须制定更为严格、长期的温室气体控制目标^[17]。为此，全世界各个国家必须达成共识，采取一致行动。

（三）联合国框架下的气候谈判目标

联合国《公约》和《议定书》明确指出，人为的随意碳排放使得温室效应加剧，极端天气变化几率增加，其负面作用要远大于它带来的益处。全球变暖的气候变化在以下几个方面产生了严重的负面影响：水资源短缺、居住环境恶化、海平面上升、热浪袭击增加、大量物种灭绝、经济损失加剧、人类健康受威胁等。联合国“政府间气候变化专门委员会”（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）是国际上的一个权威性机构，该委员会于2007年提出了《气候变化2007：联合国政府间气候变化专门委员会第四次评估报告》（Climate Change 2007，the Fourth Assessment Report of the United Nations Intergovernmental Panel on Climate Change，AR4）。这份报告指出，全球气温上升主要是由于人类活动导致的。“人类行为所造成的气候变迁对自然系统造成了冲击，导致资源短缺，威胁全球超过10亿人口。”的确，气候变迁已经不只是单纯的环境问题，而更广泛地影响着政治、经济、社会与国家安全。因而，依据IPCC的AR4，在2009年12月举行的联合国哥本哈根气候大会上达成了一个共识，为避免人类赖以生存的环境受到毁灭性的破坏，全世界必须在2050年将地球温度升高控制在2°C以下，用相对应的温室气体排放的浓度来表示是，大气CO₂等效浓度应在420ppm～400ppm。为了实现这个目标，全球必须在2020年以前将温室气体排放相对于1990年时的水平减少25%～40%，并在2050年时实现减少总体排放50%的目标，用于保证全球气温上升幅度不超过2℃。要达到这个目标，关键措施是各国必须制定与签署《议定书》第二承诺期。为了完成这个目标，世界各国在联合国框架下进行了艰苦、曲折的气候谈判，其过程充满了国家间的政治博弈行为。

（四）全球二氧化碳减排任务繁重

2011年11月3日，美国能源部（United States Department of Energy，USDE）公布了一项统计数据，2010年，全球二氧化碳排放量比2009年增加了18.8亿吨，1年的增加量创下历史新高。不包括土壤的排放，全球二氧化碳排放在1990年的水平上增加了45%。其中，日本2010年排放量为11.39亿吨，比2009年增长6.8%。2012年5月24日，国际能源署（International Energy Agency，IEA）发布公告，2011年全球二氧化碳排放量达到创纪录的316亿吨，同比增加3.2%。全球二氧化碳排放量的增长势头已经超出了联合国“政府间气候变化委员会”所设想的本世纪末平均气温比20世纪末上升4℃以上的最坏状况，升温幅度或将高于预期。面对地球温室气体不断增加的严重局面，联合国框架内的减排行动持续不断。例如，2007年的《巴厘路线图》（Bali Roadmap）、2010年的《坎昆决议》（Cancun Resolution）、2011年的《德班协议》（Durban Agreement）等，这些结果表明了全世界民众的共同愿望。但是，实现减排温室气体的全球长远目标，依然是任务繁重。发展国际间碳交易买卖，将有利于减排目标的实现。

二、中国参加气候谈判的主要行动

中国多年以来一直在维护《公约》的原则，遵守《公约》的义务，在国内实施了一系列的减排措施。

（一）维护《公约》和《议定书》的基本义务与责任

中国积极承担《公约》规定的责任与义务，不但在全球应对气候变化的谈判中始终是公正、积极与负责的，而且实施的政策与采取的措施表现出了对全球国际事务负责任的大国态度。中国既坚持原则，维护国家和发展中国家的权益，警惕和反对国际上有可能出现的“环境霸权主义”，又富有灵活性，寻求合作和共赢，发挥建设性和引导性作用^[18]。中国一直在积极努力，目标是促进形成对发展中国家较为有利的全球气候变化国际体制和实施机制。

2011年11月22日，国务院新闻办公室又发表了关于中国应对气候变化而实施的政策与行动白皮书^[19]。这份文件指出，2006年，中国提出了2010年单位国内生产总值能耗比2005年下降20%左右的约束性指标，2007年在发展中国家中第一个制定并实施了应对气候变化国家方案，2009年确定了到2020年单位国内生产总值温室气体排放比2005年下降40%～45%的行动目标。为完成上述目标任务，中国在“十一五”期间（2006～2010年）采取了一系列减缓和适应气候变化的重大政策措施，取得了显著成效。文件还提出，中国在2011年制定实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确立了今后5年绿色、低碳发展的政策导向，明确了应对气候变化的目标任务。它们是，将碳排放强度（即单位国内生产总值二氧化碳排放）降低17%，使非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，森林碳汇从2010年的20.36%提高到2015年的21.66%等。中国政府的政策得到了国际社会有识之士的赞赏，中国实际采取的减排措施也为减缓温室效应作出了贡献。

目前，中国已经把法治作为应对气候变化的重要手段，制定出台和实施了一系列法律法规^[20]。各地正在建立与完善发展低碳经济的法治保障机制，目标是确立具有法律效力的低碳体制。

（二）承担起责任：节能减排势在必行

中国在节能减排、低碳经济中正在走向世界前列，并承担起自己的减排责任，这些做法不仅是对中国人民、对中国的子孙后代的责任，也是对世界人民的责任。

1.实施低碳经济的社会转型

低碳经济是一种面向未来的经济发展模式，也是一种企业盈利或生存模式。因为，伴随着经济高速增长而来的是环境危机和资源短缺，主动地降低能耗，提高能效技术、再生能源技术和温室气体减排技术，建立起低碳发展的制度和体系，这些已经是社会的潮流。所以，低碳经济已成为世界经济发展的最重要的支柱和新的增长点，已经成为一场新的工业革命的起点。

2.深刻认识节能减排的历史意义

发展低碳经济，首先要做的事情是节约能源、减少二氧化碳排放，即节能减排。世界各个国家都认识到了环境污染问题、全球变暖问题的严重性，都在采取步骤节约能源、减少排放。所以，节能减排不仅是发展低碳经济的第一步，而且已经成为世界潮流。节能减排也是一个道德问题，因为，无视环境污染给国民和社会发展带来的种种危害，只顾当前经济发展利益和局部利益，就是一种严重不道德的行为。

（三）坚持“共同但有区别的责任”原则

联合国1992年制定的《公约》是个具有国际法律约束力的文件，其核心内容之一是“共同但有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibilities）。这个原则的含义是，不管是发达国家还是发展中国家，所有人类生活在同一个地球上，拥有同一个大气层，所以，我们拥有共同的减排责任。因而，“共同但有区别的责任”原则是更公平、更实际、更易于为广大发展中国家所接受的原则。依据“共同但有区别的责任”的原则，发达国家的减排是义务，而发展中国家提出的措施是自主行动。

然而现在，发达国家和一些直接面临气候危机的岛国认为，中国、印度和巴西等发展中国家现在也成了主要温室气体排放国，为什么这些国家仍不需要承担强制减排义务？这首先是因为这些国家的人均排放与发达国家存在很大差距，或者说，这些国家的大部门碳排放仍然是必需的“生存排放”。更重要的一点是，目前大气中的二氧化碳含量高主要是由西方国家的工业化进程所造成的，而不是当前这些发展中国家的碳排放加大造成的。

中国政府一贯在应对气候变化方面作出许多富有成效的行动，践行着“共同但有区别的责任”，体现出一个大国高度负责的风范^[21]。当然，发展中国家也应该履行自己的责任，积极采取应对气候变暖的减排措施，避免走发达国家“先污染、后治理”的老路。

（四）中国向发展中国家提供力所能及的减排资金和技术

作为主要的发展中国家，中国责无旁贷地担负起自己的责任，向发展中国家提供一些力所能及的资金、技术支持，同时，督促发达国家向发展中国家提供减排资金和技术。这些不但是中国对发展中国家的责任，同时也是对世界的责任。

中国在力所能及的范围内，向其他发展中国家应对气候变化行动提供支持，主要包括能力建设、适应技术和节能节水产品技术的推广等方面。例如，2011年，中国政府组织安排和拓展了应对气候变化领域“南南合作”的范围，从四个方面为发展中国家应对气候变化提供支持。

一是适应气候变化基础设施建设。帮助受极端天气气候事件严重影响的发展中国家建立天气预报预警系统和天气预报站台，以便提高气象灾害监测预警能力。

二是适应气候变化技术推广。依托中国政府援外农业技术示范中心，向有需要的发展中国家推广农业抗旱节水技术、森林可持续经营技术、生物多样性保护技术、海平面上升监测技术等适应技术。

三是节能、提高能效和可再生能源产品技术的推广应用。组织节能、节水、可再生能源产品与设施推广活动，大力开展节能改造技术示范，援建一批小水电和太阳能建设项目，帮助有需要的国家建立必要的垃圾处理站。

四是继续开展针对发展中国家需要的能力建设。特别是在清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）领域加强合作，帮助发展中国家提高CDM项目的注册成功率。