国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁
最近在广东、浙江等省开始的“强镇扩权”和“镇改市”等改革引起了社会的广泛关注。
这些改革措施的提出，是因为当地政府意识到了传统的地方等级化行政管理体制已远不能适应城镇经济发展的空间格局。
但是，如果没有对中国城镇发展的特殊进程有深刻了解，没有站在城镇化发展的大趋势上认识这些问题，而仅从管理权限的再分配角度出发，在各级城镇政府间谈有限的放权让利的改革，是无法破解当前城镇化发展进程中一些根本矛盾的。
何谓特大镇？
特大镇指什么？我们把人口规模、经济实力已经达到或超过设市标准，甚至达到中等城市标准，却依然执行乡镇管理体制的小城镇称为特大镇。
特大镇镇区人口已达城市规模。据国家统计局的数据显示，2008年中国有小城镇19 234个，以镇区人口规模排序的千强镇，镇区平均人口规模达到7.1万，已接近中国城市设市规模标准，许多特大镇已经达到中等城市甚至大城市的人口规模。
特大镇的经济发展水平也达到了中小城市的规模。在就业方面，2008年中国财政收入千强镇平均吸纳4.4万非农产业就业人员，而县级市平均吸纳非农就业人员4.74万人，二者水平接近。其中，千强镇平均吸纳第二产业从业人员2.84万人，县级市为2.47万人，千强镇平均吸纳的第二产业从业人员超过县级市。
在创造税收方面，2008年中国财政收入千强镇共计创造税收4 027.8亿元，而县级市共创造税收4 997.9亿元。总体来说，特大镇经济集聚能力较强，经济发展规模已达到城市水平。
特大镇主要分布于东南沿海地区，千强镇主要分布于东部沿海地区，特大镇经济已经占据部分发达县市的半壁江山。
吸纳农民工的挑战
特大镇是吸纳外出农民工的重要渠道。千强镇中，平均每镇吸纳外来人口约2.62万人，占全镇人口的30.3%。特大镇共吸纳外来人口2 625万人，占小城镇吸纳外来农民工的49.6%。
2008年，外出农民工中流向地级以上城市的占63.6%，流向建制镇的占33.4%。许多特大镇吸纳的外来农民工人口已接近或超过本地人口，在千强镇中，外来人口超过本地人口的镇有136个，外来人口占全镇人口比重超过40%的有218个，超过30%的有330个。
外来农民工的管理和服务已成为特大镇政府的难题。如浙江东阳市横店镇有10万常住人口，财政收入5.4亿元，但2001年由编制部门核准的行政机构仅10个，人员编制数仅为182人。又如浙江温州市苍南县龙港镇有近30万常住人口，汽车3万辆，但在编交警仅22人，真正能上路执法的交警仅7人。
特大镇政府的财力满足不了对大量农民工提供公共服务的需求。在经济发达地区，特大镇的财政收入有的达到几十亿元，千强镇的财政收入最低也达1.3亿元，绝大部分都上缴了。上级政府只是根据镇政府的机构人员办公费用和工资，以及户籍人口的公共服务需求下拨财政支出数额。
根据个案调查，温州龙港镇2009年财政收入近10亿元，留给镇里的只有2.1亿元，除了支付8 000多万元的教师工资和8 000多万元的公务人员工资及办公费用，只剩下4 000万元的资金用于建设。而龙港这样一个拥有近30万人口的中等城市，每年所需的基础设施和公共服务支出至少要2亿元，资金缺口显而易见。
特大镇对外来农民工的公共服务支出严重不足。特大镇要负担大量外来人口增多带来的社会治安、环境卫生、义务教育等公共服务与管理费用。
例如，广东里水镇治安人员各项费用合计每人每年2.5万元，镇政府要负担各类协管人员的全部社会保障开支，以及人员工资的一半，每年支出超过2 000万元。外来人口子女义务教育方面，里水镇每年为外来人口教育投资达2 000万元，也就是说，每一个外来人口子女上学，镇政府都要投入2 000多元。这些费用只能在预算外寻找。
前提是农民工落户
2009年，全国有1.453亿农民工进入各类城镇务工就业。中央的有关文件已明确指出，这些农民工是未来城镇化政策的主体，要通过有关各项制度改革，解决农民工进城定居落户的问题。
从目前各省所进行的改革看，重点都放在了调整管理权限和利益分配上，并没有把城镇化作为改革的重要目标和重点内容。
如果仅仅解决一些特大镇所需要的权限和利益，仍把外来农民工的管理和服务放在公共服务的重点范畴之外，问题仍不会从根本上解决。
谈到特大镇的改革，不能回避农民工问题。解决特大镇的经济和社会管理权限问题，必须对户籍管理制度改革、农民工定居落户问题进行统筹考虑，才能从根本上推进城镇化进程。也只有在这个基础上，研究设市、下放权限、增加机构和编制等项改革才具有重要意义。
而目前无论是特大城市、中等城市还是特大镇，都没有把农民工落户问题纳入政策范畴之内。即使已经实施的调整县镇权限和镇改市等改革，也回避了农民工落户问题。这当然和改革开放以来没有及时调整城乡利益结构，没有及时进行户籍管理制度改革，造成了城乡居民成为不同利益群体的格局有着直接的关系。
从20世纪90年代中期开始，提出城镇化就是打算从小城镇这个薄弱环节开始，通过解决农民工落户问题来实现城镇化的重要突破。如今旧话重提，我们不应该继续忽视有关农民工在城镇落户、其他措施作为综合配套改革这个关键性问题。
如果在已经容纳了大量农民工的小城镇，改革都难以推进，那么在各类城市甚至在大城市，困难就更大。如此一来，中国的城镇化进程难有实质性进展，通过城镇化拉动内需、深化农村改革的长远目标何时才能实现？
相关改革要和户籍管理制度改革挂钩，要和农民工进城定居落户无条件挂钩，这才是城镇化政策的重点内容。
例如，解决上下级管理权限的再分配、事权和财权相一致、农村集体建设用地改革、镇改市等问题，要先讨论农民工的公共服务范畴和定居落户问题，再研究其他相应的改革才有实质意义。
机不可失，时不再来。
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