现状及其改革趋势

第一题　瑞士行政法院的历史沿革、现状及其改革趋势

一、瑞士行政法院的历史沿革

瑞士“行政法院”一词的原文为“Verwaltungsgericht”(德语)。若探究瑞士行政法院产生之源头，则可追溯至法国拿破仑执政之时。自1803年始，瑞士受拿破仑的权力控制，行政纠纷赋予由四名普通上诉法院法官所组成而以政府的成员为审判长的行政法院来处理，当然这时的行政法院只在几个州而存在。1813年，废弃了全部上述行政法院，各州改由民事法院或仿效法国的“Kleiner Rat”来行使，此时行政诉讼开始与民事诉讼相分离。19世纪30年代受国库说以及既得权保护思潮之影响，由民事法院控制行政，同时由具有行政司法功能的刑事法院来辅助行使。到了19世纪中叶，因担心司法权过度扩张，几乎剥夺了全部民事法院及部分刑事法院的行政裁判功能，也未设立独立的行政法院。⁽³⁾

1848年，颁布了瑞士联邦宪法，⁽⁴⁾至此，“瑞士以此宪法而成联邦国家”。⁽⁵⁾联邦宪法规定设立联邦法院，有权受理民事和刑事案件(第110条、第112条)。同时在公法方面，凡联邦政府机关与各州政府机关权限争议，各州之间关于公法方面的争议，以及公民因宪法权利被侵犯以及个人关于国际条约及契约被破坏的控告，均归其审判(第113条)。于此观之，1848年联邦宪法并未明文规定联邦法院是否可受理行政案件。在1914年之前，行政诉讼一直归联邦委员会裁判，1914年宪法进行修改时增补了第114条，规定设立联邦行政法院，但在组织上不独立于联邦法院，其性质为联邦法院下的一个法庭，联邦法院行政法庭直到1928年才正式开庭。⁽⁶⁾1943年12月瑞士《联邦司法法》(Bundesgesetz uber die Organisation der Bundesrechtspflege)颁布，联邦法院的行政管辖权才有了明确的法律规定。

由于当时受国库说的影响较深，联邦法院行政法庭受理的案件范围并不宽，对于政府行为的侵犯，相对人并没有多少权利可以获得救济。为了填补这个空白，立法机关制定了一系列旨在更好保护相对人对抗政府行为的法律。首先它规定了相对人若对行政行为不服可以请求上一级行政机关对该行政行为进行审查，即发展了行政司法程序。但行政司法程序并不有利于行政行为获得公众的信赖，因为它并不能保证上一级行政机关有足够的独立性可以对自己下属机关的不合法行为作出撤销决定。于是立法机关就又设置了可以审查特殊领域行政争议案件(例如税收、海关)的特别行政法院。这些特别行政法院所发展起来的行政法基本原则甚至是当今新的行政法发展的重要来源。

由于各个特别行政法院的体系是相当复杂的，其作用也并不能完全填补被保护与未保护权利间的空白。于是律师和政治家们就要求行政法院拥有审查行政行为的普遍资格和能力。⁽⁷⁾在此背景下，1968年修改《联邦司法法》时又进一步扩大了行政法庭的权限，联邦法院行政法庭享有列举剩余的概括权限。现瑞士联邦法院行政法庭的主要法律依据即为此法。

二、瑞士联邦法院行政法庭的现状

当前瑞士的行政诉讼制度，依然充满着多元化和复杂化的特征。从实质意义上而言，在瑞士可以接受行政诉讼裁判的机关，在联邦一级就包括了联邦法院行政法庭，专门审理有关社会保险纠纷的独立于联邦法院的联邦保险法院，以诉讼委员会的形式设置的专门处理在电影、外人置产、军人、民防、关税、酒类、钟表业、征收等事项的联邦特别行政法院。因此从一般行政诉讼法的角度而言，联邦法院行政法庭实质上是联邦的一般行政法院。⁽⁸⁾

在州一级，可以接受行政诉讼裁判的机关就更复杂多样，分五大类，即独立的州行政法院、州最高法院、州高等法院或州高等法院行政法庭、州特别行政法院以及并未设立州自己的行政诉讼裁判机关而委托联邦法院行使者。当前由于联邦法院负担过重，在司法改革上采取了多种措施，其中之一就是要求各州有职权设置行政法院。“直到20世纪下半叶各州才创设独立的行政法院，仅自1997年始，各州才被要求至少在可以起诉到联邦最高法院的行政纠纷领域赋予(当事人)起诉到州行政法院的权利。”⁽⁹⁾

在审判制度上，瑞士行政诉讼原则上采取单一审级，联邦法院行政法庭并不是州行政法院的上诉审。⁽¹⁰⁾联邦法院行政法庭与各个州行政法院之间没有上下隶属关系。因为州行政法院是州一级的最终审的法院。但也不排除当事人若对州行政法院的判决不服，根据《联邦司法法》的规定也可以直接向联邦法院行政法庭上诉。1985年5月修改后的《联邦司法法》规定，只要对州的行政行为有权直接向联邦法院起诉的，各州就有义务把联邦法院行政法庭的判决作为终审判决。⁽¹¹⁾

(一)联邦法院行政法庭的组织机构及其职能

作为瑞士联邦法院的一个法庭，行政法庭共有5名成员组成，行政法庭内设有一个分庭，专门审理指控州行政当局的案件。根据《联邦司法法》第1、2、3条和第5条的规定，联邦法院行政法庭的法官与其他联邦法院各个法庭的法官一样，由联邦议会选举产生，任期6年，凡瑞士公民年满20周岁，具有选举权者，均可以被选做法官。法官不得担任联邦议会和联邦委员会的任何职务，也不得兼任其他职务。理论上被选举为联邦法院的法官不必受过法学教育，但实际上只从法院、律师及大学法律学者中甄选。联邦法院(包括行政法庭)受联邦议会监督，每年向联邦议会报告工作。当然联邦法院在执行它的司法权力过程中，其地位是独立的，仅仅服从法律(联邦新宪法第191条)。

瑞士行政法院制度的发展，深受其国家政治体制以及传统司法国家思想的影响，由于直接民主制度的盛行，公民频繁地直接参与行政，形成了“行政法院并非最有效，而为必要之权利保护机关”的想法。⁽¹²⁾有学者指出:“曾经认为在确保个人利益上，相比联邦最高法院对联邦法律的溯及既往的审查而言，公民直接投票是一个更加有价值的工具。”⁽¹³⁾“作为具有妥协内涵的政治文化的效果来说，议会至上的法律传统，违宪审查的限制致使政治冲突有可能在传统的政治论坛和舞台上产生并得到解决，而不是在法院。”⁽¹⁴⁾正因如此，瑞士联邦法院行政法庭的职能并非如欧洲其他大陆法系国家那样，被寄予厚望，相反其职能较弱，仅在于督促行政机关遵守宪法、法律，维护公益并妥善保障人民合法权益，免受公权力的侵害。当然，随着近几年司法改革的深入，联邦法院行政法庭和各州行政法院的职能正在得到扩大并加强，后将述之。

(二)联邦法院行政法庭与其他法庭、法院的关系

目前，设在洛桑的联邦最高法院和设在琉森的独立于联邦最高法院的联邦保险法院组成了瑞士的最高级法院。为了减轻联邦法院的过重负担，联邦最高法院下的刑事法庭自2004年4月1日起已被设在贝林佐纳的新的联邦刑事法院所代替，其性质为管辖刑事案件的联邦一级的初审法院。联邦法院除下设行政法庭外，还下设了两个公法法庭和两个民事法庭。因此下文将在联邦层面上分别论述联邦法院行政法庭和其他与行政诉讼案件有紧密关联的公法法庭和联邦特别行政法院的关系。

1.联邦法院行政法庭与联邦法院公法法庭的关系

根据《联邦司法法》第83、84条的规定，联邦法院公法法庭有权审理以联邦当局与州当局之间的关于职权的争议以及各州之间的关于公法方面的争议而又没有其他法律途径的，因此从联邦法院公法法庭所能受理的上述列举权限而言，公法法庭的性质类似于保障宪法实施的机关，虽然瑞士并没有设置专门的保障宪法实施的机关。

很显然，联邦与州之间的职权争议主要是它们之间的权力与义务之争，特别是指各州执行联邦法律时和联邦在行使联邦监督时所发生的争议。这种争议案的性质则是属于高层次的宪法性争议案。这是因为，各州必须执行联邦法律，联邦对各州具有联邦监督权，各州的各种行政执行行为必须符合联邦宪法秩序和法律秩序；各州的宪法秩序和法律秩序必须符合联邦宪法原则。所以，如果因州执行联邦法律和联邦行使联邦监督权而产生争议，必然是属于是否违背联邦宪法原则这一最高原则的宪法争议案。而因对联邦政府的行为不服而向联邦法院行政法庭起诉的行政案件则属于较低层次的部门法诉讼。

各州关于公法上的争议，主要是指对于宪法和行政法方面产生的争议案。一般地说，行政法方面的争议案应由行政法庭管辖，但是有的争议案直接涉及宪法方面的问题而又不能由行政法庭管辖，即所谓“没有其他法律途径”时，则由公法法庭管辖。

2.联邦法院行政法庭与特别行政法院的关系

在联邦这一层次，原则上由联邦最高法院对司法事项拥有管辖权，但是，以诉讼委员会的形式设置的特别行政法院对涉及联邦各机关的行为的起诉也有权作出裁决。绝大部分涉及与联邦行政法适用相关的争议首先由联邦仲裁委员会和特别行政法院来作出裁决。例如，联邦特别行政法院可以对联邦税收领域的争议和联邦与它的雇员间的争议作出裁决。

在社会分工日益细密化的今天，各个特别行政法院的存在加强了行政法院的专业化，有助于正确裁判，但由于联邦法院行政法庭与联邦特别行政法院各自权限的划分与认定经常会发生困难，这也是实践中的一大不足。于是在当前的联邦司法机关改革过程中，于2006年启动的设在圣加林伦的联邦行政法院将代替这30个特别行政法院而起作用。

三、联邦法院行政法庭的改革措施

如前所述，为了减轻联邦最高法院的沉重负担，近年来瑞士的司法改革之一是要求各州有义务创设行政法院，同时联邦最高法院自身也进行了积极的改革。与新设的联邦刑事法院的性质相似，计划设在圣加林伦的联邦行政法院作为联邦一级初审法院，其工作范围既包括了原先30个特别行政法院的工作，也包括了当前的一般行政诉讼工作。⁽¹⁵⁾

一般来说，联邦行政法院将受理对联邦行政机关行为不服的案件。联邦行政法院的设立本质上将起到三个作用:“第一，它将统一30个特别行政法院和隶属于联邦最高法院的行政法庭这两者的工作，或者像受理庇护案件的特别行政法院一样，成为一个终审法院。第二，它将填补迄今为止还没有建立起任何一个更低一级法院的空白。联邦行政机关现在平均每年发布的将近3 000个命令却不能被起诉到特别行政法院。第三，它将保证实现对由目前联邦委员会和联邦行政机关各部门作出的最终裁决不服而起诉到独立法院的基本权利的行使。”⁽¹⁶⁾