缅甸的政治环境变迁及其对禁毒的影响研究

缅甸的政治环境变迁及其对禁毒的影响研究

杨　朝^[1]

摘　要:长期以来，由于缅甸的罂粟种植与罂粟类毒品的生产一直稳居世界前两位而备受国际社会的关注。为了解决缅甸的罂粟类毒品问题，缅甸历届政府以及国际社会采取了诸多的禁毒措施，但最终的结果却令世界失望，导致这一结果的原因是多方面的，其中，缅甸的政治环境是根源所在。本文通过考察缅甸政治环境的历史变迁，就缅甸的政治环境与禁毒的关系问题进行粗浅的探讨。

关键词:缅甸　政治环境　变迁　禁毒　影响

20世纪70年代初至90年代中期，缅甸的罂粟种植面积与罂粟类毒品的产量一直居世界首位，1996年1月，随着缅甸境内最大的鸦片军阀昆沙宣布向缅甸政府投降，缅甸的罂粟种植与罂粟类毒品的生产开始逐年下降。1999年以后，由于阿富汗境内的罂粟种植与罂粟类毒品的生产迅速扩大，阿富汗开始取代缅甸成为世界上最大的罂粟种植地区与罂粟类毒品的主产地。不过，根据联合国麻醉品管制局(International Narcotic Control Board，以下简称INCB)提供的最新数据表明:截至2005年，缅甸的罂粟种植面积约为32 800公顷，另据联合国毒品与犯罪办公室(United Nations Office on Drugsand Crime，以下简称UNODC)的统计，到2005年底，缅甸的罂粟类毒品的产量估计为312吨，缅甸依然是世界第二大罂粟种植与罂粟类毒品的主产地。面对缅甸如此棘手的罂粟类毒品问题，长期以来，缅甸历届政府以及国际社会采取了诸多的禁毒措施试图解决这一难题，但最终的结果却令世界失望，导致这一结果的原因是多方面的，从产生根源上看，缅甸有着长期种植罂粟以及生产鸦片的历史是缅甸的罂粟类毒品屡禁不止的重要原因;从经济因素上看，缅甸境内广泛存在的贫困问题，使缅甸的禁毒措施难以实施，导致禁毒不力;此外，国际社会在禁毒方面给予缅甸的支持与协助不够也是导致缅甸禁毒不力的原因之一;除以上诸多原因外，多年来缅甸政治环境的不稳定是导致缅甸政府禁毒不力的根源所在。有鉴于此，本文拟对缅甸的政治环境变迁及其对禁毒的影响进行探讨。

回顾缅甸的毒品发展史，我们可以清晰地看到，缅甸的罂粟类毒品问题与缅甸的政治环境密不可分，缅甸政治环境的变迁左右着罂粟类毒品问题的发展。从缅甸罂粟类毒品问题产生的根源看，罂粟类毒品问题本身就是殖民政治的产物。英国对缅甸的殖民战争始于1826年，经过多年的殖民战争，英国于1886年占领缅甸。英国殖民者占领缅甸后，为了维持其在世界鸦片贸易中的绝对垄断地位，开始批准缅甸的掸邦、克钦邦等地大量种植罂粟，此后，英国殖民者又批准萨尔温江的整个东岸地区种植罂粟，使缅甸在20世纪初便成为除印度之外的世界第二大罂粟种植与鸦片生产地。在英国对缅甸实施殖民统治的时代，殖民者对缅甸的罂粟种植和鸦片生产实行严格的控制政策，为了防止缅甸人吸食鸦片，英国人甚至制定了鸦片法案，明确规定禁止缅甸人吸食鸦片，违反法律规定者，处以重罚，在英国殖民者看来，罂粟种植与鸦片生产是英国人的政治特权，禁止任何缅甸人触及，政治对于缅甸罂粟类毒品问题的影响由此可见一斑。在第二次世界大战期间，由于日本的入侵，日本与英国殖民当局在缅甸地区的战事不断，致使缅甸的政治环境陷入混乱无序的状态，缅甸的鸦片生产完全摆脱了政治的桎梏，原先由英国殖民者严格控制的鸦片生产逐渐转变为无序的自由生产，混乱的政治环境对罂粟类毒品问题的影响力明显下降。

在1945年至1947年间，为了争取国家与民族的独立，缅甸人民在独立之父昂山将军的领导下进行了艰苦卓绝的斗争，最终于1947年迫使英国承认缅甸的独立，不过，英国殖民者在1947年12月暗杀了昂山将军，为缅甸独立以后的政局不稳埋下了祸根。在缅甸争取政治独立期间，由于缅甸社会的焦点集中于国家独立这一唯一的政治问题上，英国殖民者以及缅甸独立运动的政治派别都无暇顾及缅甸的罂粟类毒品问题，致使掸邦地区的罂粟种植与鸦片生产逐步走向繁荣，缅甸政治环境对罂粟类毒品问题的影响能力继续下降。1948年1月4日，缅甸脱离英国的殖民统治正式宣布独立，在随后召开的临时国会会议上，由缅族控制的国会提出了一项旨在立佛教为国教的临时动议，该议案因遭到其他民族政治代表的强烈反对没有成为正式的法案，不过，由缅族控制的中央政府却一味推行独尊佛教的政策，这种政治意图可以从以前的缅甸国旗^[2]的图案中得到印证，当时的缅甸政府一意孤行地推行维护缅族利益的单边政治策略的做法，为缅甸随后的政治分裂和长期的政治动乱埋下了祸根。由于不满由缅族控制的中央政府忽视其他各族的利益和要求，从1949年起，其他各族纷纷组织了自己的武装和政府，从此，由缅族控制的中央政府与其他各族组织的政府和武装之间战事不断，缅甸中央政府与其他各族组织的政府之间形成军事与政治上的对峙局面，缅甸的政治分裂在所难免，这种局面一直持续到20世纪90年代中期才有所改变。1951年，缅甸政府曾经设立过毒品调查委员会，专门负责禁种、禁制、禁吸等禁毒工作，不过，由于缅甸政府的政治影响力无法抵达其他民族控制的掸邦和克钦邦这些传统的罂粟种植和罂粟类毒品生产地区，因此，缅甸政府的禁毒只能流于形式，政治环境的不稳定对禁毒的负面影响显现无疑，整个20世纪50年代，由于缅甸政治环境的恶化使缅甸的禁毒只能成为一句政治口号。

20世纪60年代，由于不满民选政府在打击缅甸境内的反政府武装方面无能为力的被动局面，缅甸军人走上政治的前台，开启了缅甸的军人政治时代，缅甸军人上台后便着手集中力量打击各种反政府武装，为了打击掸邦境内的反政府武装，缅甸政府曾与昆沙领导的武装组织“勒威卯”(the Lwemaw group)展开军事合作，共同对掸邦境内的反政府武装进行清剿。1968年，缅甸军方宣布昆沙领导的武装组织“勒威卯”成为军方派驻丹阳地区的第11军，专门负责镇压该地区的各种反政府武装。1969年10月20日，缅甸军方以昆沙领导的武装组织“勒威卯”不断违反缅甸的禁毒法律为由要求昆沙解散其军队，军方的要求遭到了昆沙的拒绝，昆沙随即被军方逮捕入狱，昆沙领导的武装组织与缅甸政府的合作宣告结束。20世纪60年代，在缅甸政府主导的军事打击为主的政治策略的推动下，缅甸的禁毒开始从纯粹的政治口号转变为实际行动。1961年，缅甸政府批准《联合国麻醉品单边公约》成为该公约的正式会员国，随后，缅甸政府公布了在缅甸境内受管制的毒品的种类及其范围。1962年，缅甸政府颁布了禁毒法案，正式宣布鸦片为非法物品，参加国际禁毒公约和颁布禁毒法案为缅甸政府开展禁毒工作提供了法律依据，这在缅甸的禁毒史上具有里程碑的意义。1964年，缅甸政府开始推行毒品清除计划，在缅甸政府控制的地区，这一计划得到了有效的执行，但对于掸邦和克钦邦这些传统的罂粟种植和罂粟类毒品生产地区，由于缅甸政府的政治势力无法进入导致这一计划无法实施，即使与缅甸政府采取合作态度的昆沙，在面对缅甸政府提出的禁毒要求时往往也是阳奉阴违，就在缅甸政府推行禁毒计划的1964年，昆沙的部下悄悄地与掸邦境内的其他鸦片军阀进行毒品交易，1968年，昆沙的武装获取合法的军队身份后更是明目张胆地参与鸦片的贸易，这种做法直接导致缅甸政府于1969年以昆沙领导的军队违反禁毒法律为由将其逮捕入狱。通观昆沙与缅甸政府的合作历程，我们可以清楚地看到，没有政治的稳定，禁毒便会陷入举步维艰的境地。

20世纪70年代，缅甸政府在军事上不得不同时面对掸邦南部的昆沙和掸邦北部的缅甸共产党的双重压力，1974年9月，迫于俄罗斯外科医生人质事件^[3]的压力，缅甸政府释放了昆沙。1976年2月7日，昆沙再次掌控军事武装组织“勒威卯”，随后，他将“勒威卯”改组为“掸邦联合军”(SUA)，在昆沙的领导下，从20世纪70年代中期开始，“掸邦联合军”(SUA)公开反抗缅甸政府，双方爆发了长达20年的战争。在与缅甸政府公开对抗的同时，昆沙还对掸邦地区的其他鸦片军阀多次发动战争，通过战争，昆沙在掸邦地区取得了军事与政治上的主导权，在自己强大的军事力量的支撑下，昆沙开始全面参与“金三角”地区的毒品犯罪活动，到70年代中后期，他已经成为“金三角”地区最大的鸦片军阀，成为名副其实的鸦片之王。在缅甸北部，缅甸共产党(BCP)^[4]领导的武装在70年代多次与缅甸政府发生战争，通过在掸邦不断的军事斗争，缅共扩大了在缅甸北部地区的影响力，在展开军事斗争的同时，缅共以提供资助的方式与包括“克钦独立组织”(KIO)和“掸邦军”(SSA)等在内的克钦邦和掸邦地区的反叛力量结成政治联盟，公开与缅甸政府进行军事与政治的对抗。在20世纪70年代，缅甸政府不得不同时应付南北反政府武装的军事压力，军事斗争是整个70年代缅甸的核心政治问题，由军事斗争引发的政治环境的混乱使缅甸的禁毒形同虚设。1971年，《联合国精神药品国际公约》通过，缅甸随即加入该公约，并及时公布了缅甸境内受管制的精神药品的范围。1976年，为了有效地打击毒品犯罪，缅甸政府设立中央禁毒委员会及地方禁毒委员会，在缅甸全境全力推行禁毒工作，但由于以昆沙为首的鸦片军阀在军事上能够与缅甸政府形成对抗的局面，导致缅甸政府对掸邦和克钦邦等地方势力难以实施有效的统治与管理，缅甸政府与地方势力事实上长期处于政治对立状态，这种政治上的对立为缅甸的禁毒工作设置了无形的障碍，致使禁毒成为一种奢望与笑谈，昆沙凭借强大的军事力量迅速成为“金三角”地区的鸦片大王的事实是对缅甸政府禁毒无力的最佳注解。

20世纪80年代，军事斗争依然是缅甸政府面临的首要政治难题，与70年代面临的南北两线作战的严峻形势相比，80年代缅甸政府军事打击的重点主要集中在昆沙身上。1984年，为了控制掸邦地区的鸦片贸易，昆沙对掸邦地区的其他鸦片军阀发动战争以削弱其势力。经过多次战争，昆沙的势力开始向掸邦的中北部地区渗透，到1985年底，昆沙已经完全控制缅甸与泰国北部接壤的“金三角”地区。为了对抗缅甸政府，从1985年起，昆沙以提供资金和资助军火的方式与莫亨领导的“掸邦革命联合军”(SURA)结盟，不久，昆沙与莫亨共同组建了“泰人联合解放军”(UTLA)，并成立了“掸邦爱国者联合委员会”的自治政府，随后，昆沙又将“泰人联合解放军”(UTLA)改组为“掸邦军”(SSA)，通过政治联盟的方式，昆沙的势力开始向掸邦北部地区拓展。20世纪80年代末期，昆沙再次改组“掸邦军”并正式成立“猛泰军”(MTA)。通过军事扩张与政治结盟，到80年代末期，昆沙已经完全控制缅甸境内的整个“金三角”地区。与南部的昆沙势力的异常活跃相比，20世纪80年代以后，由于失去国外的支持，在缅甸政府的军事与政治的双重打击下，北部的缅共势力开始走向没落。在20世纪80年代，面对昆沙咄咄逼人的军事与政治攻势，缅甸政府也只能穷于应付，为了有效打击昆沙的军阀势力，以丹瑞大将为首的军人于1988年重新改组政府，成立了具有中央政府性质的机构——恢复国家法律与秩序委员会，新政府成立后确立了军事打击与政治谈判并重的政治策略，从80年代末期开始，缅甸政府加紧打击昆沙的军事力量。为稳住北方的局势，缅甸政府从80年代末期开始与北方的反政府武装展开政治谈判，力争以政治的手段结束北方的政治分裂状态。与缅甸政治环境的改变相对应，1988年以前，由于在军事与政治上均无法取得对昆沙武装势力的战略优势，缅甸的禁毒工作只能在缅甸政府控制的南部地区展开;至80年代末期，以缅甸掸邦地区为主的“金三角”，已经成为世界上最大的罂粟种植与罂粟类毒品加工地区，禁毒在昆沙的地盘里只能成为一种良好的愿望。虽然缅共的势力在80年代走向没落，但缅共并没有轻易地选择向缅甸政府妥协和投降，为了筹措武器和粮食，1980年以后，缅共领导的军事武装开始从事海洛因的生产和贩运，从此走向武装贩毒之路，缅共的武装贩毒使克钦邦境内的毒品犯罪活动迅速兴盛起来，与该地区日趋平稳的政治环境相比，毒品犯罪却呈现日趋严重的态势，禁毒不但没有因为政治环境的改变而得到顺利的推进，相反，禁毒只能继续停留在字面意义上。当然，随着《联合国禁止麻醉品和精神药品非法运输国际公约》于1988年被通过，缅甸政府也及时加入这一禁毒公约，并迅速公布了缅甸境内受管制的易制毒化学物品的范围，使缅甸的禁毒范围进一步扩大，这表明缅甸的禁毒还是取得了一定的进展。

20世纪90年代，缅甸政府于1990年将恢复国家法律与秩序委员会，并更名为国家和平与发展委员会，政府机构名称的改变意味着缅甸政府将国家政治环境的稳定列为90年代的核心政治问题，为了实现国家既定的政治目标，缅甸政府从1990年起加大对反政府武装的军事打击力度。1992年，随着昆沙的“猛泰军”(MTA)的军事力量不断壮大，缅甸军方不得不将其列为首要的打击目标，双方的战争从1992年12月起一直持续至1995年底。除在军事上与缅甸政府进行对抗外，昆沙还采取了一系列的政治措施与缅甸政府形成政治上的对抗。1990年，昆沙公开宣称自己是掸邦地区的合法代表，他将引导掸邦的掸族人走向自由和独立，并宣称将在掸邦地区建立独立的“掸国”。1991年12月6日，昆沙宣布组建自治政府“掸邦复兴委员会”(SSRC)。1992年12月1日昆沙在贺勐地区召开了掸邦地区代表大会，会议通过了重组“掸邦复兴委员会”(SSRC)的决议并选举昆沙为该委员会主席，此后，由年长村民、和尚和“猛泰军”(MTA)军方人员组成的大会再次在贺勐地区举行，会议最终宣告掸邦为一个独立的国家，组建了由35人构成的“掸邦国会”，选举昆沙为“总统”，重组“掸邦复兴委员会”为“掸邦人民代表委员会”(SPRC)，作为掸邦的“中央政府”。1994年4月，昆沙为了争取国际社会对其政府的认可，决定展开一场独立战争，将掸邦从缅甸分离出去，战争在孟角地区爆发，昆沙的“猛泰军”(MTA)大败，损失了不少人员和军事物质。此次战役的失败使“猛泰军”(MTA)迅速走向分裂，1995年6月，随着康畏(Kan Ywet)领导的“掸邦国民军”(SSNA)的成立，昆沙领导的“猛泰军”(MTA)开始走向分裂。军事上的失败、“猛泰军”(MTA)的分裂再加上美国政府的施压，在内忧外困的窘境下，走投无路的昆沙不得不于1996年1月向缅甸政府无条件投降以保全其身家性命。昆沙的投降对缅甸的政治环境产生了深远的影响，具体体现在:首先，加速了缅甸的和平统一步伐;其次，为在缅甸展开大规模的扫毒行动奠定了坚实的政治基础;最后，为在缅甸实施罂粟作物替代种植计划提供了政治保障。在对昆沙的军事与政治斗争取得决定性胜利的同时，缅甸政府在对付北方的缅共势力方面也取得了长足的进步。1985年，国外对缅共的物资、军事的资助以及政治上的支持完全终止，缅共在政治上逐步走向孤立，面对缅甸政府的军事与政治的双重打击，缅共领导的人民军在军事上节节败退导致其军事实力日渐衰微，军事上的溃败加剧了缅共的内部矛盾。20世纪80年代末期，缅共陷入了完全分裂的状态，缅共领导的人民军也随之分裂成若干武装派别。趁着缅共分裂之机，缅甸政府适时地抛出劝降计划，1989年3月12日，彭家声率领其军事武装“果敢民族民主同盟军”正式宣告脱离缅共向缅甸政府投降，随后，缅甸政府将果敢地区列为掸邦北部第一特区并交由彭家声继续管理以作为“果敢民族民主同盟军”向缅甸政府投降的回报。“果敢民族民主同盟军”的投降标志着缅甸政府的政治和谈取得初步的成功。1989年以后，缅甸政府在北方地区推行政治和解与武器换和平计划的政治策略，经过多年的努力，从缅共分离出来的一些军事武装以及许多的北方反政府武装纷纷放下武器向缅甸政府投降，缅甸的和平进程初现曙光，缅甸的政治环境开始好转。与缅甸政治环境的好转相比，缅甸的禁毒局势也随着政治环境的改变而大为改观。1991年，美国禁毒署(DEA)对昆沙发出国际通缉令，指控昆沙是美国20世纪七八十年代鸦片类毒品泛滥的元凶。从1995年起，国际社会在禁毒领域加强了与缅甸政府的合作，联合国的INCB和UNODC开始在禁毒信息、技术以及资金方面给予缅甸政府相应的帮助与支持。1999年，UNODC开始在缅甸实施一年一度的罂粟种植和罂粟类毒品生产情况的调查计划，并于2000年首次公布了缅甸的罂粟种植和罂粟类毒品生产的具体状况，为国际社会了解缅甸的禁毒形势提供了数据支撑。在国际社会的支持下，缅甸政府在推进政治和平进程的同时，也不忘适时地推动本国的禁毒工作。1990年，国家和平与发展委员会下设的内务部成立了专门的中央禁毒机构——中央禁毒委员会，专门负责领导和指导缅甸境内的禁毒工作，在各邦和地区则相应地成立地方禁毒委员会，具体负责禁毒工作的实施。1993年1月，缅甸政府制定并通过《麻醉品与精神药品法》，1995年7月，通过《麻醉品与精神药品法实施规则》，为缅甸的禁毒提供了法律依据。缅甸禁毒机构的成立以及禁毒法律的实施使缅甸的禁毒开始走向正轨。

进入21世纪以来，缅甸的政治环境继续好转，政治环境的改善使缅甸的禁毒步入快速发展时期。为了加强禁毒工作，缅甸政府于2001年2月通过《总检察长法》，2002年6月又颁布了《反洗钱法》，从而使缅甸政府的禁毒法制更趋合理，为缅甸政府进行深入的禁毒工作提供了制度保障。由于政治环境的持续好转以及一系列禁毒措施的相继实施，自2000年以来，缅甸的禁毒取得了丰硕的战果，以2002年为例，缅甸在掸邦地区销毁的罂粟种子就达117 892.394千克，在首都仰光地区举行的第16次毒品销毁活动上，总共销毁鸦片3 027.832千克，海洛因240.462千克，吗啡130.38千克，冰毒517.89千克，咖啡因3 021.8千克，ATS片剂34 946 966片和麻黄素片剂4 050 947片，这些毒品价值10.78亿美元。^[5]从缅甸政治环境与禁毒关系的历史变迁中，我们可以清晰地看到，政治环境对于缅甸的禁毒问题具有决定性的影响，只有政治环境稳定，缅甸的禁毒才会有面目一新的改变，如果缅甸不能实现政治环境的安定，要解决缅甸的罂粟类毒品问题将无从谈起。^[6]

综上所述，无论从历史还是现实的角度看，缅甸的政治环境变迁对禁毒都具有决定性的影响，稳定的政治环境是缅甸全力推行禁毒工作的基础，在缅甸的政治环境日益好转的情况下，缅甸的禁毒工作也正在有条不紊地进行，相信只要缅甸保持政治的稳定，困扰缅甸以及世界的东南亚罂粟类毒品问题最终会得到有效的解决。^[7]

(原载《云南警官学院学报》2006年第3期)

【注释】

[1]杨朝，云南大学法学院教师。

[2]1948年缅甸宣告独立后，缅甸的国旗图案定为红蓝两色，蓝色图案的中心为金光灿灿的仰光大金塔，在缅甸的佛教文化中，大金塔为缅甸佛教的标志性建筑，2004年以前，缅甸以大金塔为国旗的中心图案表明佛教在缅甸占据独一无二的政治地位。

[3]1969年10月20日，昆沙被捕入狱，为了营救昆沙，其部下劫持了两名在缅甸宕夷(Taunggyi)地区the Sao SamHtun Hospital医院工作的俄罗斯外科医生作为人质，并以此为要挟要求缅甸政府释放昆沙，昆沙部下的要求遭到了缅甸政府的拒绝，两名人质随后被转移至泰国北部境内，昆沙的部下以此为政治筹码继续要求缅甸政府释放昆沙。1974年9月，昆沙被释放后两名俄罗斯人质才被释放。

[4]1939年8月15日，以德钦昂山和德钦索为首的一群缅甸青年人在仰光秘密成立了共产主义小组，后来，该组织最终发展成为缅甸共产党(BCP)，德钦昂山任总书记，他组建了人民革命党。1944年1月，缅共第一次党代表大会召开。1948年3月28日，缅共正式利用军事手段对抗缅甸政府。1950年，缅共发出了在两年内夺取政权的宣言，随后，缅共与缅甸政府之间发生多次战争，军事斗争失利后，缅共转入地下斗争。20世纪60年代，缅共在缅甸北部地区建立军事基地并成立革命委员会，准备进行长期的军事斗争。20世纪70年代中期以后缅共开始走向衰落。

[5]16th Destruction of Drugs［EB/OL］．(2002－06－26)［2005－10－08］http://www.myanmar－narcotic.net/Destruction/2002destruction.html.

[6]联合国麻醉品管制局.Report of the International Narcotics Control Board for 2005［EB/OL］．(2005－11－01)［2005－11－12］http://www.incb.org/incb/en/annual_report_2005.html.

[7]联合国毒品与犯罪办公室.Myanmar OpiumSurvey 2005［EB/OL］．(2005－11－08)［2005－11－16］http://www.unodc.org/unodc/en/crop_monitoring.html.