构建“后京都时代”国际气候法律制度的不同方案

三、构建“后京都时代”国际气候法律制度的不同方案

（一）全球减排行动的主要方案

到目前为止，国际社会提出了不少特别针对后续承诺期发展中国家参与全球减排行动的方案。这些方案有的由发达国家提出，代表发达国家的政治意愿；有的虽然由发展中国家提出，某种程度上反映了发展中国家的要求，但主要针对本国的具体国情。各种方案尚处于学者的设计讨论阶段，现就主要方案予以简要介绍。

1.延续《京都议定书》模式

1997年京都会议通过的《京都议定书》仅为发达国家规定了量化的减排目标，发展中国家尚未承担有法律约束力的限排或减排义务。国际上有关后续承诺期发展中国家以何种方式参与全球减排行动的讨论，其中一种方案很自然地想到沿用《京都议定书》模式，为发展中国家制定绝对排放上限。沿用京都模式有两种可能方式：一是接纳单个非附件一国家，二是启动新一轮谈判，达成控制排放的新的法律文件。无论哪种方式，为发展中国家制定具体的绝对排放上限目标都需要通过政治谈判来确定。

2.可持续发展的政策措施（SD-PAMs）

SD-PAMs承诺方案的基本思路是从发展目标出发，转向可持续的发展道路，其核心在于实施可持续发展政策措施，而不在于确定排放目标。SD-PAMs充分考虑并认可发展中国家将经济发展作为优先领域的政治现实，它不同于公约中现行的要求工业化国家采取的政策措施，因为它并不要求优先考虑对温室气体排放和清除产生效果，而是首先考虑发展中国家的发展目标和需求，然后考虑如何以更可持续的方式来实现这些目标。其中有的政策措施可以大量减少温室气体排放，有的可持续发展措施也可能增加排放，因此，需要加以具体选择适用。

3.从基于项目的CDM扩展到基于部门的CDM

CDM是《京都议定书》引入的基于市场的三个灵活机制之一，也是唯一与发展中国家有关的灵活机制。国际上有一种观点认为应该在保留现有《京都议定书》基本框架的前提下，通过CDM的拓展和强化，将现有基于项目的CDM演化为基于部门的CDM，促进发展中国家在全球减排行动中发挥更大的作用。

4.二元强度目标

《京都议定书》采用的绝对排放目标缺乏灵活性，由于发展中国家未来的经济和排放具有双重不确定性，因而设定固定排放目标不是限制发展就是增加了温室气体的排放，不利于发展中国家的参与。为了克服这一缺陷，有学者提出了将动态目标与二元目标结合起来的二元强度目标。所谓二元强度目标，就是一个国家同时制定两个排放强度目标，较低（更为严格）的下限目标为卖出目标，较高（较为宽松）的上限目标为履约目标或买进目标，在上限与下限之间，作为“安全区”，以降低经济波动性带来的履约风险。

5.将巴西案文方法^[23]延伸到发展中国家

京都会议前夕由巴西政府提出的巴西案文，尽管未被第一承诺期谈判所采纳，但作为一种基于历史责任的减排义务分担方法，有可能在后续承诺期的谈判中为发达国家利用，作为为发展中国家制定限排或减排义务的工具。

6.均等的人均排放权方案构架

解决全球气候变化问题需要包括发展中国家在内的各国的广泛参与，但《京都议定书》的两个特点却阻碍着这一进程。一是《京都议定书》以发达国家1990年排放水平为基础通过谈判来确定其减排目标，没有考虑保护全球气候的长远目标；二是《京都议定书》没有提供为不同国家制定不同减排目标的规则，减排目标主要由各方的谈判实力决定，不能提供一个公平合理的且可以重复应用的框架。发展中国家相比发达国家，由于排放量很低但增长速度很快，且谈判实力相差悬殊，因此明显处于不利地位。人均排放权的方案构架希望以不同的思路获得发展中国家的支持，推动广泛参与的步伐。

7.多个分组的承诺方案

瑞典学者提出后续承诺期最有可能的方案是各国分化为多个小组，附件一国家仍沿用目前的京都模式（有约束力的绝对排放量目标），低于某一人均GDP水平的最不发达国家不承诺义务，其余发展中国家按“能力”和“减排机会”进行分类，部分有条件的国家采用有约束力的排放强度目标，条件尚不具备的发展中国家采用没有约束力的绝对排放量目标。^[24]

（二）主要方案的定性评价标准和各国偏好

上述国际气候制度构架基本要素的系统分析框架，对于分析和比较国际上各种减排义务分配方案的特点具有非常重要的指导意义。但不同方案各具优缺点，各国的可接受程度也有所不同。德国学者从环境、政治、经济和技术4个方面提出一套定性评价标准。

1.环境标准

从环境有效性看，是否能达成一个严格的全球排放目标，确保公约最终目标的实现。另外，是否鼓励尽早采取行动，能否鼓励那些尚未承诺限排或减排义务的国家尽可能维持较低的排放水平。

2.政治标准

是否能涵盖需求、能力和责任3个方面的公平原则。在现有立场不变的情况下，能否为所有主要大国所接受。

3.经济标准

能否考虑不同国家的具体国情。能否通过不同国家之间的义务分配，使全球减排成本最小化并为各国完成减排义务提供足够的灵活性。

4.技术标准

能否与现有公约和议定书的国际制度构架保持较好的相容性。是否简单易行，仅有少量问题需要国际机构单独作出决策，所有必要的数据和工具的可得性和可靠性如何。^[25]

总之，一个理想的、能为广大缔约方所接受的分配方案应该尽可能兼顾各个方面。如果在任何一个方面存在严重的缺陷，该方案都不可能在国际气候谈判中获得广泛的共识。各国从本国国情和维护自身利益出发，必然对不同方案有不同的偏好。例如，对于京都模式的固定排放上限，一些经济衰退的国家希望通过参与国际排放贸易，出售“热空气”来增加经济收入，但固定排放上限缺乏灵活性，经济增长较快或波动性较大的国家的经济发展可能受到制约。SD-PAMs方案强调可持续发展，容易获得发展中国家的支持，但由于环境效果不确定，可能受到一些国家或国际组织的批评。此外，SD-PAMs方案的实施需要工业化国家提供资金，因而可能受到发达国家的反对。实施基于部门的CDM方法的前提是发达国家承诺更多的减排义务，否则难以在发展中国家产生对基于部门CDM项目的需求。二元强度目标解决了固定排放上限的缺陷，考虑了发展中国家经济波动较大的特点，但也减少了一些国家获得“热空气”的机会。巴西案文无论如何修改或延伸，总的来看是基于累积排放总量的分担方法，对排放总量较大且增长较快的国家显然不利。人均排放权方法强调人均排放权的逐渐趋同，现有人均排放水平特别低且增长不快的一些国家，可以获得“热空气”且允许较长时期的增长，但人均排放水平大大高于世界平均水平的发达国家必然会强烈反对，同时，人均排放水平增长较快且日益接近世界平均水平的一些发展中国家，对此必将非常谨慎。

对于中国而言，结合中国具体国情上述各种方案的可接受程度是不同的。其中有些方案是中国肯定不能接受的，如京都模式的绝对排放上限；而有些方案对中国的影响和利弊仍不够清晰，如排放强度目标、人均排放权方法等。^[26]一些方案表面上有利但实际上可能有害，或者短期内有利的方案从长远来看可能有害，如果不加分析地接受，必然会损害我国的根本利益和发展权益。面对国际上针对发展中国家参与提出的众多方案，中国应如何权衡取舍，需要进一步开展深入的分析和研究。

（三）“后京都时代”国际减排方案的理性设计

我们讨论人类社会应对气候变化中的“公平”性问题，首先面对的就是一个不公平的背景和现实。现在的问题是要在不公平的现实基础上去寻求一个所谓“公平”的原则。在目前世界上已提出的20多种碳排放权分配方案中，尽管大都论证了它的“公平”性，但背后都反映了其所代表国家和国家集团的利益，实际上，也不可能存在让全球所有国家和集团都公认的所谓“公平”性的原则和指标。^[27]

对发达国家来说，应该正视自己的历史责任和当前人均排放水平仍然居高的现实，制定更加长远和更加严格的目标，持续不断地进行减排，带头节约和合理利用能源。同时，发达国家还应该帮助发展中国家更快更好地发展。对于发展中国家来说，最重要的是转变发展方式，走可持续发展道路。发达国家一直在对发展中国家施加“减排”压力，使得一些发展中国家产生受害情结。有人甚至认为，全球变暖是发达国家抑制“后发”国家发展势头的阴谋。结果，“先发展后治理”的观点在一些发展中国家很有市场。发达国家应该承担更大的责任，发展中国家的发展权利也不能被无理地剥夺，这没有错。问题是，发达国家对于气候造成的负面影响是无法逆转的，这并不意味着“后发”国家也要重走同样错误的道路。况且，发展中国家转变发展道路，在发展经济的同时避免给气候变化带来负面影响，这实际上是对自己负责，而不是对发达国家卑躬屈膝。因为在面对全球变暖带来的灾害时，发展中国家比发达国家更脆弱，更经不起折腾。^[28]

随着后京都时代的到来，京都议定书即将届满，继续沿用京都议定书对于缔约国义务的配置显然是一种无效的选择，终将使《公约》目标落空。因此，在后京都时代新的气候变化国际法律框架中，应当对缔约国的国际减排义务进行重新合理的配置。考虑到发展中国家未来的排放潜力，在不危及其可持续发展的基础之上，要求附件一的国家承担更严格的减排义务，非附件一的新兴经济体承担适度的排放义务，并通过附件一国家提供的缓解基金，帮助新兴经济体完成其在新体制下的承诺，保证公约目标的实现。

1.采用平等排放综合指标

《公约》《京都议定书》和《哥本哈根协议》都是通过规定附件一国家温室气体排放的上限来配置各国减排温室气体的义务。发展中国家的可持续发展需要新的国际气候机制对其设定允许其经济发展的排放上限。同时排放上限的设置可以提高发展中国家的能源使用效率和经济发展的低碳模式，促进其经济、社会的可持续发展。目前，发展中国家所极力主张的是人均排放量配置标准。但我们也应看到，人均排放量标准还存在争议：一是公约规制的是发展中国家和发达国家之间的关系以及国家应承担的相应减排义务，但如果采用人均排放标准，就会出现权利的主体与义务的主体不统一的现象；二是如果使用人均排放标准，就会在一定程度上为人口较多的发展中国家不承担国际减排义务提供了借口和依据，但就人口较多的发展中国家目前巨大的总排放量以及未来的排放潜力而言，这样的标准不利于实现国家之间的平等。

因此，在新体制中，我们需要设计一个体现公平，包括代内公平和代际公平，能有效减缓和预防未来温室气体排放的合理指标，即平等排放综合指标。这一指标不再片面地以人均排放水平作为排放上限设置的唯一标准，而是以风险预防原则和可持续发展原则为指导，通过历史责任和未来排放潜力作为综合指标。

1）历史责任指标

历史责任指标，是指通过分析各国在已实现的经济发展过程中历史上的人均碳排放作为其在新体制下获得碳排放上限的指标。这一指标表明，发达国家历史上通过排放大量的温室气体实现了目前高水平的经济，因而，其应当获得较低的排放上限，在原有的排放水平上大量减排；同时，该指标为发展中国家实现可持续发展提供了有利的条件，由于发展中国家历史排放责任较低，因而允许其享有较高的排放上限，为其提供实现经济发展、消除贫困的期限，延缓其承担碳排放控制的义务。

2）未来排放潜力指标

未来排放潜力指标，是体现代际公平和风险预防的关键指标，在平等排放综合指标中扮演非常重要的角色。它是通过分析目前各国经济发展趋势和能源使用趋势，预测各国在未来排放温室气体的潜在能力，并通过其碳排放潜能配置其在未来承诺期内碳排放的上限。未来排放潜力指标主要是考虑到高速发展的新兴经济体中的国家所呈现的日益增长的碳排放，为了预防其在未来更大的排放而设置，回应了国际社会对平等的呼吁，有效预防更严重的气候变化问题，有效实现公约的目标。

采用平等排放综合指标，“历史责任低和未来排放潜力低的国家将被设置最高的排放上限”，满足了其目前经济发展的要求，因而几乎不承担温室气体排放控制义务，如非洲国家和亚洲的一些小经济国家，以及小岛国；“历史责任高和未来排放潜力高的国家将被设置最低的排放上限”，因而承担最严格的减排义务，如附件一的国家；历史责任低，但是未来温室气体排放潜力较高的国家将被设置适中的排放上限，相应地承担适度的温室气体排放控制义务，如中国、巴西、印度、墨西哥、南非和其他快速工业化的国家。^[29]

2.创建三类缔约国的义务配置模型

目前的温室气体排放控制体制并没有对所有的国家绑定减排义务，因而使得公约的目标难以实现。因此，在后京都时代，对缔约国重新归类，形成发达国家、新兴经济体、其他发展中国家和不发达国家三类缔约国的义务配置模型。

1）附件一国家的义务配置模式

附件一国家这一类缔约国仍沿用京都议定书中附件一国家的分类，包括发达国家和部分工业化国家，其对于温室气体排放负有主要的责任，因而后京都时代应继续有义务承担首要的温室气体控制义务。同时，为了有效遏制气候变化带来的不利影响，促使国际减排目标早日实现，在后京都时代应该为附件一国家规定更加严格的减排指标并设置相应的惩罚机制。附件一国家还应当继续履行其技术转让和资金援助义务，以帮助易受气候变化不利影响的广大发展中国家在适应气候变化的基础上，进一步减缓温室气体排放。

2）新兴经济体国家的义务配置模式

新兴经济体是指“中国、印度、巴西、墨西哥、南非和其他快速工业化、排放量较大，并具有较高排放潜力的发展中大国。^[30]”这些国家的温室气体排放量占到全球排放总量的50%左右，并且未来这一比例还有可能进一步增长。在后京都时代，为了缓解美国和这些新兴经济体之间的紧张对峙局面，需要对这些国家设计一种合理的减排义务。其一，义务的设置不再沿用议定书中没有区别的豁免所有发展中国家的减排或限排义务；其二，要以“共同但有区别的责任原则”为基本出发点，要求发达国家和达到一定经济水平和排放潜力的发展中国家共同承担后京都时代温室气体排放控制的义务；其三，应当根据各国不同的经济情况和技术能力配置有区别的义务。

3）其他发展中国家和不发达国家的义务配置模式

其他发展中国家和不发达国家主要是指非洲国家，也包括亚洲的一些小经济国家，以及一些小岛国。这一类缔约国无论是从历史排放量还是从现实排放量来看，都占有非常小的比例，但由于其较低的经济发展水平和较弱的适应气候变化不利影响的能力，因此也是最为脆弱的一类国家。对于这一类缔约国而言，消除贫困和提高其适应气候变化的能力建设是当前的首要目标，因此这些国家无须承担减缓温室气体排放的强制义务，相反，这些国家最有资格最先获得附件一国家提供的资金和技术援助。^[31]