建立金融危机应对基金制度

（三）建立金融危机应对基金制度

金融危机的最直接后果，是经济发展的低迷和大量企业尤其是中小企业的倒闭和破产。因此，每当金融危机爆发之后，作为政府遏制金融危机的首要措施，便是以大量资金注入的方式来“救市”。2008年，我国政府为了应对金融危机对我国经济的影响，中央政府投资40 000亿用于防止经济下滑。在美国，2008年10月3日，美国总统布什签署有史以来最大规模的7 000亿美元的金融救援计划。此外，布什政府还对濒临清盘的金融机构直接注资。2008年9月，美联储向国际集团提供了1 500亿美元的救助资金；对债券和基金进行回购和担保，宣布计划从“政府资助机构”收购100亿美元的抵押贷款支持债券，并计划动用多于500亿美元外汇稳定基金（ESF）为货币市场基金提供临时担保。可见，救市显然需要资金的支撑——如果没有足够的资金支撑——无论“救市”的意愿多么强烈，政府都会面临“巧妇难为无米之炊”的困惑和无奈，那么一个当然需要解决的问题是，资金从何处来？我们认为，建立金融危机应对基金法律制度，对于保证有足够的资金克服金融危机，具有关键的意义。

从本质上来讲，金融危机应对基金是政府引导基金，是由政府出资，并吸引有关地方政府部门、金融、投资机构和社会资本，以股权或债权等方式投资，以支持企业发展或克服特定经济情势的政策性工具。一个健全的金融危机应对基金不仅可有效抵御金融风险的发生，而且还可对中小企业的权益给予充分的保护。众所周知，由于中小企业规模小，较之于大型企业，中小企业筹资的渠道少，能力弱，金融危机对于中小企业的冲击更为严重。2009年枟UPS亚洲商业监察枠公布会上，中国社科院中小企业研究中心主任陈乃醒表示，中国社科院正在进行一个关于“中小企业在金融危机复苏中的作用”的调研，报告显示，有40%的中小企业已经在此次金融危机中倒闭，40%的企业目前正在生死线上徘徊，只有20%的企业没有受到此次金融危机的影响。^[80]因此，金融危机应对基金的建立和发展，可以使国家应对金融危机时不至于资金匮乏，更为重要的是还可分散中小企业面临的风险，为中小企业的发展提供保障，进而为一国经济的持续、快速和健康发展提供资金保障。作为制度的建构，金融危机应对基金制度的建设，应从以下三个方面做起：

（1）资金的来源。我们认为，金融危机应对基金的创设资金来源可由政府提供，国家可从国家税收当中拨付一定数额的款项作为金融危机应对基金的创设基金。然后再要求地方政府从地方财政中划拨一定数额的款项、同时吸收社会捐款，并要求符合一定条件的企业，从赢利中拿出一定数额的资金作为金融危机应对基金的资金来源，另外还可从金融、投资机构来吸纳闲散的社会资金。在整个资金筹措的过程中，要体现经济法的实质公平原则，针对不同的主体区别对待，同时要建立相应的激励机制，尤其是针对符合一定条件的企业，可以建立相应的税收减免或其他优惠措施，或者设置合理的基金收益率，保证企业有足够的动力来交付相应的资金。

（2）金融危机应对基金运行制度。金融危机应对基金的运行，是指金融危机应对基金使用的渠道、使用时机，使用对象、使用范围和使用幅度等制度的总称。我们认为，和所有的专款专用制度一样，金融危机应对基金使用的时机必须是有足够的证据证明金融风险已经对一国经济安全和健康发展构成威胁的时候才可使用，至于金融风险的大小、可控性以及需要动用多少基金，同样需要明确的程序保障。还有基金的使用，究竟哪些主体具有资格使用，基金重点扶持和保护的对象（比如符合什么条件的企业）也要通过法律制度予以明确；再比如国家动用基金进行投资以带动经济的发展，投资的领域、行业和地域都应该按照一定的原则，通过制度予以确认。

（3）金融危机应对基金监管制度。法律监督作为现代社会最重要的制度监督，对于保证金融危机应对基金的规范化具有重要意义。事实上，曾经发生在我国，在国内外引起重大影响的上海社保基金案，其发生的原因固然错综复杂，但缺乏相应的监管机制或者监管不到位，也是最为重要的原因之一。在金融危机应对基金制度的运行过程中，法律监管不可或缺。具体说来，金融危机应对基金的法律监管，首先是权力监督，“为防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”^[81]我国宪法规定，全国人大有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复，对重大问题组织特别调查委员会进行调查处理，可见，作为权力机关的全国人大常委会，可以通过多种方式对金融危机应对基金制度的实施进行监督。其次是行政监督。根据枟宪法枠和枟行政监察法枠的规定，监察部实施监督时享有检查权、调查权、建议权和行政处分权。检查权是指对金融调控机关贯彻执行金融调控法律制度的情况以及违反行政纪律的行为进行检查。调查权是指对金融调控机关违反金融调控法律制度的行为以及违反行政纪律的行为进行调查。建议权是指监察部可以对金融调控机关违反金融调控法律制度的行为，向有处理权的机关提出处理建议；可以对如何提高金融调控效能提出建议。行政处分权指监察部根据检查、调查的结果，对拒不执行或违反金融调控法律制度的行为，可以向有关部门提出监察建议，予以纠正和处理；也可以做出监察决定，直接给予责任人警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分。在金融危机应对基金的使用中，都可以直接加以适用。另外，还有司法机关的监督，笔者下文中将专门谈到，此处不再赘述。