美国应对金融危机的对策

（一）美国应对金融危机的对策

2007年4月，美国第二大次级房贷公司——新世纪金融公司的破产首次暴露出美国次级抵押债券的风险；同年8月，美国次贷危机全面爆发并迅速蔓延成影响多个国家和地区的世界金融危机。为应对大萧条以来最严重的金融危机，美国政府、财政部和联邦储备委员会联手推出了力度空前的金融救援和财政刺激计划。这一系列针对危机不同阶段的救市措施——从金融救援到实体解困，从危机处理到结构调整——对遏制经济深度下滑，提振美国经济，促进美国可持续增长的基础具有积极作用。^[4]

1.救助金融机构的财政政策

金融危机爆发后，美国财政部和联邦储备银行迅速向金融机构注入资本金以增加市场信心，具体措施包括直接向金融机构注入资本金和购买金融机构不良资产两个方面。2008年10月，美国财政部实施了高达2 500亿美元的金融业注资计划：一是使用1 250亿美元用于收购花旗银行、美洲银行等具有系统重要性的金融机构的股份；二是直接购买房利美公司和房地美公司的股票。收购完成后，美国财政部持有花旗银行36%的股份；持有房利美公司和房地美公司各79.9%的股份。2009年3月，为改善金融机构的资产负债状况，美国财政部再次投入750亿～1 000亿美元资金，与私人投资者的资金结合，通过美国联邦存款保险公司成立基金，用于购买金融机构5 000亿～10 000亿美元的不良资产，以清理金融机构资产负债表中的遗留贷款和抵押贷款从而支持债券。^[5]

2.刺激经济复苏的财政政策

金融危机使美国银行体系遭受重创，信贷资金的供给无法满足实体经济的资金需求，美国经济陷入衰退。为提振市场信心，美国政府采取了多种刺激经济复苏的政策。首先，美国政府实施了大规模的减税退税政策。旨在通过降低个人所得税和公司所得税税率等方式，以减轻居民和企业的税收负担。美国政府多项减税政策的税式支出预算规模高达5 660亿美元。2008年2月，布什政府实施了总额大约为1 680亿美元的大幅退税方案；2008年10月，布什政府批准的枟经济稳定紧急法案枠针对企业和中等收入家庭的个人所得税减税总额约为1 100亿美元。此外，奥巴马政府经济刺激计划中的减税额也高达2 880亿美元。其次，美国政府通过财政补贴方式刺激实体经济。如为扶持美国汽车产业，2009年7月，美国政府推出了财政补贴资金总规模高达30亿美元的“旧车换现金”计划：消费者通过“以旧换新”的方式购买更为经济和环保的小轿车和卡车时，每辆可获得联邦政府3 500～4 500美元的财政补贴。美国运输部的数据显示，2009年7月美国汽车销量大幅回升，消费者通过“以旧换新”方式购买了18万辆汽车，占同期销售总量的72%；美国通用、福特和克莱斯勒三大汽车公司同期47%的汽车销售是通过“以旧换新”方式实现的，故而成为该计划的最大受益者。

3.应对金融危机的货币政策

为应对金融危机，美国联邦储备银行除使用全部常规货币政策工具为金融市场增加流动性外，还通过创设货币政策工具，扩张联邦储备银行资产负债表等非常规方式向政府和企业注入流动性，主要的政策措施包括：

（1）下调再贴现率和延长再贴现期限。美国联邦储备银行的再贴现业务主要是针对美国商业银行以政府债券作抵押向美联储的借款。2007年8月，美联储将再贴现率由6.25%降至5.75%，缩小了再贴现率与联邦基金利率的差距。随后，美联储降低联邦基金利率的同时多次下调再贴现率：2007年底将再贴现率降至4.75%；2008年降至0.5%。此外，再贴现期限也从30天延长至90天。

（2）下调联邦基金利率和操作公开市场业务。次贷危机导致金融机构资产损失严重，进而引起信贷紧缩，货币市场上联邦基金利率升至6%左右，超出了美联储原定的5.25%的水平。为降低市场利率，2007—2008年，美联储先后10次下调联邦基金利率，使联邦基金利率降至0～0.25%的低位。与此同时，美联储还通过连续操作公开市场业务，累计向市场注入了10 000多亿美元。

（3）对存款准备金付息。联邦基金利率降至较低水平后，为使利率政策继续发挥作用，美联储自2008年10月起改变存款准备金零利率政策，开始对存款机构在美联储的存款准备金付息。受金融危机影响，多数存款机构的贷款紧缩措施直接降低了对超额存款准备金的需求，进而对联邦基金利率产生了下行压力。为预防联邦基金利率下滑到零后联邦基金利率工具失效，美联储通过对存款机构的存款准备金付息，使存款机构主动增加超额存款准备金，从而稳定利率水平。

（4）创新非常规货币政策工具。为应对金融危机爆发后市场资金流动性严重不足的问题，除采用上述传统货币政策工具外，美联储还先后创设了针对存款机构、交易商、货币市场、借款人和投资者的五类货币政策工具，包括期限拍卖工具、定期贴现措施、定期证券贷款工具、货币市场投资基金便利、投资者融资便利。上述金融创新工具旨在延长贴现贷款的期限、扩大贴现贷款的对象范围和抵押品范围，降低金融机构的融资门槛和融资成本。^[6]

（5）后期的货币政策。2009年3月，美联储维持联邦基金利率0～0.25%水平的同时，推出了一系列更为激进的货币政策措施，一是增加购买7 500亿美元的抵押贷款支持证券和2 000亿美元的机构债，继续为抵押贷款市场和房地产市场提供流动性支持；二是直接收购3 000亿美元长期国债，并配合扩张性财政政策以刺激经济。2010年11月，美联储出台了第二轮定量宽松货币政策，并于2011年6月前再次购买6 000亿美元的美国长期国债，以进一步刺激美国经济。^[7]

4.应对金融危机的系列法案

为预防和遏制金融危机，美国先后通过了有关金融机构救助，刺激经济复苏，促进就业，加强金融监管和税收征管等一系列法案。为及时救助深陷危机的金融机构，美国国会于2008年先后通过了枟住房和经济复苏法案枠（Housing and Economic Recovery Act）以及枟紧急经济稳定法案枠（Emergency Economic Stabilization Act）。前者授权美国财政部动用不超过4 000亿美元的财政资金购买房利美公司（Fannie Mae）和房地美公司（Freddie Mac）的优先股并为其发行的公司债券提供担保；后者授权美国财政部动用不超过7 000亿美元的财政资金主要用于购买银行和非银行金融机构的问题资产，对金融机构进行救助，修复金融体系。

为刺激经济复苏，促进就业，美国国会于2009年通过枟美国经济复兴与再投资法案枠（The American Economy Recovery and Reinvestment Act），该法案授权美国财政部动用7 870亿美元（35%用于减税，65%用于投资）财政资金用于刺激美国经济复苏并创造350万个就业岗位。^[8]该法的具体措施还包括授权州和地方政府发行两类“建设美国债券”：第一类债券以联邦税收抵免的形式向购买者提供补贴；第二类债券则通过适用“可退还税收抵免”政策实现对州和地方政府债券发行者的补贴。

2010年3月，总统奥巴马签署了总额为180亿美元的一揽子促进就业方案，即枟雇佣激励以恢复就业法案枠（Hiring Incentives to Restore Employment Act）。该法案为劳工的雇佣和留用提供了诸多激励措施，将有关小型企业费用扩大扣除的规定适用期延长一年，并对“建设美国债券”的规则做了调整。法案的核心内容是针对私营企业实行价值130亿美元的税收优惠，用以改善2010年对失业者的雇佣状况。该法案包括两个方面的激励措施：一是雇主可为符合法定条件的新雇员享受社会保障税豁免；二是如果此后雇主至少连续52周对该员工持续留用并发放工资，就可获得一定的税收抵免。^[9]

为遏制始于华尔街的金融危机，美国政府于2009年6月正式提出金融监管改革方案，美国参众两院历时一年多最终通过了枟多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案枠（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）（以下简称枟多德-弗兰克华尔街法案枠），总统奥巴马于2010年7月21日签署了该法案。枟多德-弗兰克华尔街法案枠被誉为“美国金融监管史上史无前例的”金融监管改革法案，^[10]无论是深度还是广度都有许多重大突破。首先，美国财政部将牵头建立一个由财政部部长任主席，相关金融监管机构负责人和总统任命的专家等十名成员组成的金融稳定监督理事会（Financial Stability Oversight Council）。理事会主要负责分析美国金融监管稳定方面存在的问题、不足以及需要采取的措施。具体包括：与联邦保险办公室共同评估美国金融体系风险，并收集银行控股公司和非银行金融机构的资料；监察金融市场以确定潜在威胁；加强对非银行金融控股公司的监管；加强资产评估和信息披露；就金融监管机构对银行控股公司和非银行金融公司在美国金融市场中可能造成的流动性、信用和其他风险执行新标准等提出建议；极端情况下，直接拆分对金融市场稳定存在威胁的金融机构。^[11]其次，将场外交易的金融衍生品纳入监管体系。法案严格规定了新型金融衍生品市场的准入制度，并赋予商品期货委员会（CFTC）和证券交易委员会（SEC）制定有关金融衍生品法律法规的权力，以及同财政部协商后禁止场外金融衍生品市场准入的权力。第三，加强对信用评级机构的监管。法案规定证券交易委员会下设一个履行对信用评级机构监管职能的监管办公室。法案同时加重了信用评级机构信息披露的义务，处罚的措施以及法律责任等。最后，加强对商业银行的监管。法案对商业银行的资产管理、关联交易、衍生品交易、资本金水平等均进行了明确规定，尤其是确立了控制商业银行的沃克尔法则。总之，法案不仅加强了对金融机构的监管，还建立了全方位监管金融市场的架构；不仅完善和构建了国内金融监管体系，还建立了国际金融监管标准，以促进国际合作；不仅规定了金融消费者和投资者免受不当金融行为损害的诸多政策措施，还明确了政府应对金融危机所需的金融政策工具，为政府预防和遏制金融危机提供了具体的法律依据。

为保证政府的经济刺激方案能顺利执行，美国国会先后通过了几个针对国际避税地、税收监管制度的法案以增加政府财政收入：一是2009年通过了针对作为避税地的国家和地区的枟禁止滥用避税天堂法案枠（Stop Tax Haven Abuse Act）。法案将符合一定标准的国家和地区列入“离岸保密管辖区”这一“黑名单”，然后对其采取包括更长税收调查时限、加强对其离岸税收案件中传票的使用等措施。二是2010年3月总统奥巴马签署了针对接受美国居民投资的境外机构的枟海外账户税收遵守法案枠（Foreign Account Tax Compliance Act）以防止美国居民滥用离岸地避税。法案规定境外金融机构以及非金融机构有义务向美国税务局提供符合条件的美国客户的名单、地址、税务识别码等信息，否则将对其征收30%的预扣税。^[12]同时规定“有影响的顾问”应当披露其协助购买海外资产客户的名单以及购买的资产。三是美国政府扩展了针对拥有海外账户的美国纳税人的税务规则——枟境外银行及金融账号申报规则枠（Foreign Bank（and Financial）Account Reporting Rules），并强化了其责任规定。^[13]上述三个法律文件相互配合，有效地改善了美国国内法对国际避税监管无力的局面。枟禁止滥用避税天堂法案枠和枟海外账户税收遵守法案枠使避税地的政府和金融或非金融机构向美国政府提供美国客户的账户信息，美国税务局再将此信息与枟境外银行及金融账号申报规则枠中纳税人自主申报的信息相结合：一方面可以验证申报信息的真实性；另一方面可通过严格的法律责任对不实申报的纳税人进行威慑，有力地强化了国内法对国际避税的法律监管。^[14]

5.金融机构高管薪酬的限制性措施

金融危机前，美国金融业高管薪酬制度存在高额资金薪酬，薪酬机制与风险脱钩，与业绩相关性不强等缺陷。这些缺陷导致高管人员选择短期高收益高风险业务、追求短期收益最大化，以及为获取高额利润，高杠杆持有金融衍生品并将金融衍生品交易由风险对冲变为纯粹金融赌博等冒险行为，因此，美国金融业不合理的薪酬体制是金融危机的真正元凶。^[15]应对金融危机的过程中，美国政府采取了一系列针对接受政府救助的金融机构高管人员的薪酬限制措施，具体包括：接受政府“特别救助”企业的高管人员年薪不得超过50万美元，额外部分须以限制性股票形式发放且须待企业还清政府救助后才能兑现；受助企业在专机使用、假日聚会以及办公室装修等方面不得奢侈；高管离职时不得享有被称为“金色降落伞”的丰厚补偿等。此外，2008年枟紧急经济稳定法枠的要点之一就是限制公司高管人员的薪酬，枟多德-弗兰克华尔街法枠中虽未将金融机构高管人员的薪酬机制作为重点，但也涉及加强对高管人员薪酬信息披露的内容。