我国社会保险基金筹集组织体系构建研究

我国社会保险基金筹集组织体系构建研究

浙江大学光华法学院教授　陈信勇

天津新港海关干部　陆　跃

社会保险基金的筹集是整个社会保险机制运转的起点，决定着社会保险制度效用发挥的水平。鉴于其在社会保险体系中的重要地位以及我国社会保险基金缺口严重的现状，关于如何充分保障社会保险基金有效筹集的问题已经引起了国内各界人士的广泛关注，其探讨的内容主要集中于社会保险基金筹集模式的选择以及筹集渠道的拓宽等焦点问题之上，相关方面的理论研究正在不断深入，基金筹集的实践操作能力也在日趋成熟。自1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》颁行以来，我国已改变了长期以来养老保险费用完全由国家和企业承担而劳动者不必支付任何费用的传统做法，要求职工个人也要缴纳一定数额的保险费用，开始确立国家、企业和个人三方共同负担的基金筹集原则，逐步与国际通行的筹资方式相接轨，提高基金筹集的规范化水平。相比之下，社会保险基金筹集机构组织体系的构建却并未得到同样程度的关注。无论采用何种模式、通过何种渠道进行基金的筹集，都必须有相应的筹集机构来实际完成筹集工作的各类具体事项，保证社会保险制度保障、互济的宗旨得以实现。因此，为社会保险基金的筹集建立一个健全的组织体系是有力保障我国社会保险基金得以顺利、充分筹集的必然要求。

一　建立我国社会保险基金筹集机构体系的必要性

社会保险是国家和社会以保障基本生活为目的，对于因年老、疾病、失业、伤残、生育等原因失去劳动能力、工作机会而没有正常劳动收入来源的人进行物质帮助的制度，在社会保障中处于核心地位。换言之，社会保险就是确保劳动者能够获得基本生活的一种保障体系，在这种体系的保障下，劳动者在由于特定原因而面临生存危险的情况下，可从国家和社会得到一定帮助，将这些危险进行分散和化解。其中，国家和社会给予劳动者的各种帮助并非以一种无形的、精神化的形式出现，而是实在的、物质形式的帮助。这种物质帮助是社会保险制度存在、运行并发挥功效的基本物质基础，在整个社会保险体系中的集中表现形式就是社会保险基金。可以说，社会保险基金是社会保险体系的“命脉”，时刻为社会保险提供着维持正常运转所需要的“养料”，因而社会保险的各项具体制度几乎都是围绕其分配的科学合理与运行的顺畅有效而展开的。同时，社会保险实务中出现的各类问题也都大多集中在保险基金运行体制的各个具体环节之上。因此，社会保险基金的运行状况不仅关系到整个社会保险制度基本目标的实现程度，更直接关系到每个劳动者所能切身享受到的社会保险待遇水平。而完善整个基金所要面临的首要问题就是：如何保障基金得到合理、有效地筹集。如果不能有效地筹集足以维持社会保险制度运行所必需的资金，出现严重的资金缺口的话，也就谈不到其后如何对其进行科学运营、公平分配以达到充分保障的问题了。

社会保险制度是典型的社会公共产品，必须依靠公共权力推动其形成与发展，针对保险基金的筹集方面来说，国家的基本任务主要有两项：其一，完善社会保险立法，明确基金筹集渠道与筹资模式；其二，建立相应的筹集机构组织体系，切实落实基金的筹集工作。在某种程度上，后者也是前者一部分相当重要的内容，筹集机构体系的确立也必须有立法层面的规范与保障；但后者同时也是前者得以实现的组织保证，法律规定的制度措施只有在得到充分执行的条件下才能使其效用得到充分的发挥。在社会保险费用的实际筹集的过程中，各种问题在不断凸现，从侧面暴露出筹集体制的弊端，集中表现为基金收缴困难，费用拖欠现象严重。究其原因，一方面在于企业本身，一些企业经营效益较差，甚至濒临破产，根本无力支付保险费用；^[24]另一方面，则主要在于我国现行法律缺乏针对此类问题的有效约束，相关规定仅分散于国务院及其各部委颁布的法规和规章之中，执法力度不尽如人意，筹集机构没有充分履行其职责，放松了对企业的制约，致使一些企业少缴或不缴保险费用，逃避缴费责任。因此，必须尽快建立起完善的社会保险基金筹集组织体系，使各筹集机关权责分明，这样就可以在很大程度上从体制上避免基金筹集工作中出现的多头执法、相互推诿的局面，减少不必要的纠纷，保证基金筹集的效率和效果，也可以避免权力过于集中，导致腐败滋生，切实提高基金筹集的透明度，保证基金的安全运作。

二　我国社会保险基金筹集组织体系设立的基本要求

（一）各机构的职责范围之间应相互衔接

社会保险基金的筹集主要包括基金的收缴、管理、运营、监督以及相应责任的追究等若干具体环节，其中每一个环节都有其不可或缺的作用，譬如，筹集基金首先需要制订出具体的收缴办法（包括征缴的对象、范围、费用标准等等），在此基础上，缴纳义务人必须根据规定将应缴费用上缴，而上缴的费用又应当得到规范的收存与管理，同时，缴纳和征收基金的行为要受到必要的监督，一旦出现违规或违法行为时，还应有相应责任的追究，因此，社会保险筹集机构的职责必须充分覆盖到上述的所有流程，这样才能确保没有制度上的“死角”遗留，不至于出现某一环节“无人承包”的现象，维持基金筹集程序的完整顺畅。

（二）各机构具体的权责界限应当明晰

确定了社会保险基金筹集机构体系应当覆盖的权责内容，接下来的任务就是要确定各机构具体的职责权限。不同的机构在职责范围相互衔接的基础上，还应当明确各自权责界限。如果不同机构的职责相互交叉重合，势必会出现争夺或推诿管辖事项的情况，也可能出现各行其是、重复管理的尴尬局面，使得缴纳义务人无所适从，降低基金筹集的效率，扰乱正常的筹资管理秩序，不利于维护社会保险基金的有效运行。明确各筹集机构的职责范围，各机构就可以在法定的权限内履行其确定的职责，这样既有益于保险基金筹集的规范性和统一性，也有利于激发各机构工作的热情和责任心，不断完善本职工作，改进工作方法，提高工作效率和业务水平。

（三）各机构间权限的设置应符合其自身的能力特点

不同的机构具有不同的性质和特点，机构自身的能力决定了其可能完成任务的层次和类型。因此，只有将不同内容的任务交由具备相应条件和资质的机构完成，才能取得满意的效果。比如，制定基金收缴办法的任务就应当交由权威性较高、具有资金收缴经验的机构来完成，而基金收管的任务则适于委托富有资金管理经验的金融性机构进行。这样就可以充分发挥各机构的特有优势，保证任务完成的质量和效率。

（四）各机构间的权力分配应达到制约和平衡

有权力，就应有所制约。权力间的相互制约，最终达到相对的平衡状态，有助于权力的正面效用得到最佳的发挥，使权力的负面因素得到有效的抑制。因此，在社会保险基金筹集机构体系设计之时，尤其应当注意各机构间权力分配的平衡，尽可能使各机构之间形成基本的权力制约，而不宜将权力过多集中于某一机构，以防权力过分集中所引发的种种弊端，这也是维护基金运行安全性方面的基本要求。当然，出于效率的考虑，筹集机构也不可设置得过于分散，以避免机构上的繁冗与程序运行的低效。

三　我国社会保险基金筹集组织体系之构想

我国社会保险基金筹集组织体系应由社会保险基金的征缴机构、社会保险基金的收管机构、社会保险的监督机构及责任追究机构构成。

（一）社会保险基金的征缴机构

目前，我国社会保险基金征缴部门的设置较为繁冗，劳动部门、人事部门、卫生部门以及相关的用人单位都在实际履行着收缴社会保险费用的职能，难免出现收缴办法不尽一致、征收标准参差不齐以及筹措手段缺乏规范的问题，导致基金流失现象频繁出现，从而影响基金运行的效益和安全。^[25]因此，有必要尽早结束这种混乱管理的局面，设立统一的社会保险基金征缴机关，保证基金收缴的合理性和有效性。

社会保险基金征缴机构的设置与基金的征缴形式密切相关。社会保险基金征缴机关的确定应当取决于基金筹集手段的选择。如果仍旧维持以社会保险费的形式筹集基金，则宜逐层设立统一的、独立于行政主管部门的社会保险经办机构作为基金的征缴机关，这样不仅便于制定统一的征缴规范，确立统一的操作办法，也为地区间的基金协调提供了稳定的组织保障，提高基金的征缴、流通与利用的效率，也可以尽量排除行政干扰，保证基金运作的安全。但如果将社会保险费改制为税，则显然由税务部门统一征缴比较妥当。

自二战以来，社会保障税在西方发达国家一直处于相当重要的地位，在某些国家甚至成为政府的支柱性税源，为其社会保障制度的运行提供了稳定而有力的资金支持。所谓社会保障税，实际上也就是社会保险税，社会救济、社会优抚等保障形式由于在运行原理与社会保险存在差异，不以权利与义务的对等为原则，因此也就不存在通过向被保障者筹集基金以维持自身运作的问题。对于是否应在我国开征社会保险税以取代目前社会保险费的征缴，理论界迄今大体上持肯定态度。但考虑到社会保险制度模式、地区经济发展水平以及国民经济发展状态等因素的制约，有学者主张对社会保险筹资方式的改革速度不宜过快，应慎重行事。^[26]然而，无论社会保险费改税的进程状态与具体制度的最终安排如何，相对于社会保险费，税制集资手段的优越性及其确立趋势都是显而易见的：

首先，有利于增强社会保险费用征缴的权威性。税收之所以可以成为国家财政的最主要来源，关键就在于税收是以国家政权为依托的，实际上就是将资源从私人经济部门向公共经济部门的强制转移，具有较高的权威性，因此，税收目标可以在国家权力的保障下得以最大限度的实现。此外，我国业已建立起一套关于税收征纳、税务监管以及责任追究的较为系统的法律体制，将之比照适用于社会保障税的征缴与监管是完全可行的，即便需要另行制定社会保障税法，也有大量相关的立法经验可以借鉴，从而有助于立法效率的提高，节约制度建设的成本。

其次，可以提高社会保险费用筹集的效率。将社会保险费改为税影响最大的还是用人单位，因为劳动者个人的保险费可由用人单位从工资中直接代为扣缴，无论是税还是费，都可以同样方式筹集到劳动者个人部分的社会保险基金。而用人单位所缴纳的保险费用则需要其自行申报、登记，一旦有关部门疏于管理约束，这部分基金就极易发生流失。目前，我国法律对于“逃费”、“欠费”的监管与责任追究与税收相比在力度上有明显的欠缺，而“逃税”、“偷税”的法律后果对用人单位来说显然更具威慑力。通过费改税，可以大大加强对企业缴纳社会保险费用的约束，有效地督促其履行缴费义务，提高社会保险费用筹集的效率。

尽管税收具有确定性的特征，但这并不意味着税率标准必须是一成不变的，而是要求其征收标准的改变必须经过更为审慎的考虑和更加严格的程序。由于社会保险的参与与费用的征缴均具有强制性的特点，这种程序约束的必要性毋庸置疑，但只要符合法定条件并经由法定程序，保险费用的征收标准也是可以进行灵活调整的。另一方面，由于我国目前并不存在实行自治管理的社会保险法人团体，政府便很自然地担当了社会保险主办者的角色，^[27]如果这种保险体制不发生变化，即使转变了社会保险费用的筹集方式，财政风险转移的可能性也不大。因此，担心将社会保险资金纳入财政范畴会增加国家的财政风险是完全没有必要的。此外，税制征缴手段与基金制（即积累制）也并不矛盾，劳动者个人缴纳的社会保险税可被存入并积累于指定的个人账户而形成其个人部分的保险基金，采用相对稳定的税率，实行社会保险统筹基金与个人账户基金分开管理，同样可以起到积累基金、预防人口老龄化冲击的目的。

因此，社会保险税应当是我国社会保险基金征缴形式改革的基本方向。确定了这一征缴形式，随即也便可以基本确定相应的执行机关了。由税务机关承担规费收缴的任务在法律上固然缺乏有力依据，但管理征收赋税的相关事宜却是税务机关不可推卸的法定职责，而且，也只有税务机关才有依法征税的资格，这是由税收自身的本质特点所决定的。由税务机关代表国家权力作为社会保险费用的统一征缴机关，除了可以有效提高基金征缴的权威性之外，还可以借助运行中的诸如基础管理、征纳程序、稽核检查等一系列税务法律制度以及一整套具有专业经验的工作人员队伍以改善社会保险基金征缴管理的规范水平。

（二）社会保险基金的收管机构

无论社会保险基金征缴机构统一在政府税务部门还是独立的社会保险经办机构，其性质都具有强烈的行政色彩，不管在软件管理、硬件设备还是人力资源上都不具备保管基金的合格条件，而由行政性机构来收管庞大的社会保险基金也于法无据。另外，将基金征缴与收管的职能均交由同一部门行使，还会有碍于权力的制约与平衡，难以保证收缴程序的公开透明、维持良好的基金管理秩序。因此，基金的征缴机构应当与收管机构分行设立，由征缴机构负责制定基金征缴的具体办法、管理费用缴付的申报与登记，并对缴费人履行义务的情况进行检验与核查，而基金收管机构则专门负责代理接收并保管投保人缴付的保险费用，但其必须严格遵照保险征缴机构规定的费率进行收缴。

如果单单是基金收存的任务，现有的商业银行完全可以胜任。但实际上，收缴所得的保险基金并非只是单纯的静态性储蓄积累，而是需要不断地流动经营以达到基金增值的目的，更好地保障社会保险的物质基础。因此，社会保险基金的收管机构还应当承担起运营基金的职责。但若为此再另立一套专门的基金营运机构或另行委托信托机构主管运营工作，又难免会产生较大的运营成本。鉴于社会保险基金对于整个社会保障制度的重要意义，这项任务当然应交给既有金融管理经验、又富有经营能力的机构来完成，而政策性银行无疑是最佳的候选。政策性银行一般由政府创立、参股或保证，为国家特定的经济政策服务，从经济发展的角度选择支持项目，具有非营利性的特点，经营相对稳定，其信贷资金以国家财政或拨款为基础，同时向国内外筹集资金，具有较强的风险抵抗力，由专门管理社会保险基金的政策性银行作为统一的基金收管机构并负责基金的运营，对基金征缴规范水平的提高、基金的安全增值以及整个社会保险制度的系统化都具有相当重要的意义，同时也为个人账户的做实提供了有力的技术支持。

（三）社会保险的监督机构及责任追究机构

1.社会保险基金筹集的监督机构

建立社会保险基金筹集的监督机构主要目的在于实时监督负有缴纳义务的企业和个人以及负有征缴职责的机构及相关人员切实依法履行各自的征缴义务。由于监督机构的任务具有检查、评断的性质，其工作的行为往往可能对被监督者的利益产生不同程度的影响，而出于被监督地位的征缴机关与收管机关实际上都带有相当的行政色彩，因此，为了保证监督机构的中立地位，保证监督的效果，监督机构应当由专门的、独立于政府的非行政性机构担任，吸收法律、金融、财会等相关专业的技术人才，提高基金筹集监督的能力和水平。

监督机构应对缴费主体以及征缴主体的资产收益水平以及财务管理情况进行定期检查或不定期抽查，对其缴费活动进行动态监控，一旦发现问题，立即采取纠正措施；定期向社会公布企业缴纳社会保险费用的基本情况，借助社会舆论的监督力量，促使企业自觉履行缴费义务，同时，也为职工了解、监督其所在单位缴费义务的履行情况提供必要的信息渠道。此外，还可以引进先进的基金管理信息技术，建立包括预警系统在内的基金监测评估体系，对基金的征缴进行有效地监测、评估和改进。^[28]

2.社会保险基金筹集的责任追究机构

社会保险的利益回报具有长期性和间接性的特点，而现实中有相当多的企业所追求的仅是短期的直接利益，这与社会保险的宗旨与功能是存在根本冲突的，加之监督机制尚待完善，监管措施缺乏力度，致使企业规避基金收缴的现象屡见不鲜，严重扰乱了社会保险制度的正常运行，影响其保障效用的发挥。因此，在积极推进社会保险各项制度建设的同时，也必须逐步确立对应的责任体系，规范从征缴机构、收管机构、监督机构到用人单位及其相关主管人员以至劳动者个人等各方主体的相关行为，保证基金得到顺利筹集和运行，进而确保社会保险制度推行的强制性和有效性。

根据行为的内容及性质，相应的行为责任也有所不同。对于一般违反行政性法规的行为，其行为责任可以由相关的行政主管机关来追究，给予相应的行政处罚；对于触犯法律的行为，则应由司法机关依法追究其刑事责任，但由于我国目前尚未出台统一的《社会保险法》，社会保险规范的立法阶位普遍较低，各地方的具体规定也有不同程度的出入，责任体系不甚明晰，刑法上对相关的行为——譬如骗取社会保险金——也没有作出及时的评价回应，导致很多行为都缺乏对应的责任依据，损害了社会保险推行的权威性。此外，对于不缴、少缴及迟缴社会保险费用的行为还可以由收管机构将之记录于该企业或个人的信用记录，称为其信贷档案的不良信用记载，影响其日后的信贷利益。

综上所述，对社会保险基金筹集的组织体系按照征缴、收管、监督、责任追究四个基本环节加以设计，结合机构自身的特点，将不同环节的工作职责交由不同的机构承担，既可以明确各筹集机关的具体职责，避免职权设置的重合，也可以体现各机关在基金筹集过程中的地位及其相互关系，各机关在负责其本职工作的基础上同时肩负彼此协作、制约的任务，共同结成基金筹集的组织保障，将纸上的制度付诸实践，以保证社会保险制度物质基础的稳固形成。