我国事业单位养老保险立法思路研究

我国事业单位养老保险立法思路研究

浙江大学光华法学院教授　陈信勇

杭州市下城区司法局　李彩华

我国事业单位有120多万个，在职人员3000多万人，离退休人员900多万人，集中了教育、科技、文化、卫生等高知识群体。长期以来，事业单位从业人员为国家发展和社会进步作出了巨大的贡献，然而事业单位作为中国特有的一种组织类型，形成于计划经济之初，随着市场经济的深入，其体制改革和相关社会保障制度改革变得极为迫切。针对机关事业单位养老保险制度改革，党中央的方向已经明确：党的十六届三中全会、十六届六中全会、十七大报告分别指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”、“加快机关事业单位养老保险制度改革”、“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。2008年，国务院正式出台事业单位养老保险改革试点方案，但因为立法层次低，操作性欠佳，依然存在争议和实施的困境。事业单位养老保险制度改革进一步为社会各界所关注，从立法层面上构建事业单位养老保险制度的呼声再次提高。

本文拟从事业单位养老保险制度改革背景分析出发，探讨我国事业单位养老保险立法之必要性、可能性，并在此基础上提出事业单位养老保险立法的具体思路。

一　事业单位养老保险制度改革背景分析

（一）事业单位养老保险立法历史沿革

事业单位是新中国成立后，依据中国特有的编制分类对各类组织进行划分而形成的组织类型之一。1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

事业单位养老保险制度改革，是事业单位改革的重要组成部分，也是社会保险制度改革的重要组成部分。从1950年到现在，国家先后多次制定政策，对机关事业单位的养老保险办法作出规定。^[1]

1951年2月，政务院通过了综合性的社会保障法规——《中华人民共和国劳动保险条例》。作为新中国社会保障制度第一个基础性法规，它的诞生标志着新中国职工养老保险制度的正式建立。劳动部随后制定了《劳动保险条例实施细则草案》，并公布试行。该条例的适用范围是铁路、邮电、航运及有职工百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂。

然而，因历史条件等原因，我国国家机关和事业单位的职工，并没有适用《中华人民共和国劳动保险条例》，而适用其他单行法规和条例，如1951年11月中央人民政府内务部颁发的《一九五一年内处理革命工作人员退职办法》，1952年10月中央人民政府人事部颁发的《各级人民政府工作人员退职处理暂行办法》。1955年12月国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等法规，正式规定了机关、事业单位退休职工的待遇标准，标志着国家机关和事业单位职工退休退职制度的建立。

1958年新中国开始了第二个五年计划。为适应新形势的发展，1958年2月国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（草案），同年4月颁布该规定的实施细则。《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（草案）适用于下列单位的正式工人、职员：（1）企业单位，包括国营、公私合营的工业、交通运输、基本建设、商业等企业及其业务管理机关和附属单位；（2）事业单位，包括由国家预算的事业费开支的农业、林业、水利、地质、气象、测绘、文化、教育、卫生、科学研究等单位；（3）国家机关，包括权力机关、行政机关、法院、检察院等及其附属单位；（4）人民团体，包括经费全部或者部分由国家补贴的人民团体及其附属单位。《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（草案）的出台，统一了企业职工和国家机关工作人员的退休制度。鉴于《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（草案）的制度设计只考虑了全民所有制职工，1966年4月国务院又颁布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》、《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，首次尝试建立集体所有制企业职工的退休统筹制度。

1978年6月国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。现在我国机关事业单位的退休年龄仍依据国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》的规定，即男干部年满60周岁、女干部年满55周岁退休。该规定和1955年关于机关事业单位干部退休年龄的规定基本一致，也即我国目前事业单位从业人员的退休年龄，与20世纪50年代基本一致。

1988年国家重新组建了人事部和劳动部，并规定机关事业单位职工养老保障事宜由人事部主管。1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》指出：国家机关、事业单位和农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革，分别由人事部、民政部负责，具体办法另行制定。自此，为了适应经济体制改革的需要，事业单位的社会保险制度改革渐次启动。

1992年1月27日国家人事部下发了《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，提出机关事业单位的养老保险制度改革要充分体现机关、事业单位的特点，兼顾财政和个人承受能力，有利于人员在地区和部门之间的交流，特别要与干部人事制度改革和工资制度紧密结合起来，通盘考虑，积极稳妥地进行。同年6月开始，辽宁、山东、江苏等省人事部门相继下发有关机关事业单位社会保险改革问题的文件。然而，由于多方面原因，这一时期养老保险制度改革仅在机关事业单位劳动合同制工人、非在职人员中招收的聘用制干部中等展开，^[2]正式在编人员仍维持原有的离退休养老制度，即养老资金由政府或者单位承担、个人在工作期间不缴纳任何养老保险费用。

1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体系若干问题的决定》，构建了市场经济条件下我国社会保障体系基本框架，指明要建立包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累保障在内的多层次的社会保障体系；同时决定还指出，社会保障政策要统一，管理要法制化，社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。

1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求在全国范围内建立统一的企业职工基本养老保险制度，提高统筹层次，增强社会保险管理服务的社会化水平，并指出：“实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行。”至此，企业出台全国统一的养老保险制度，而各地事业单位养老保险制度政策仍然不同，做法体现出较大的差异。

1998年3月劳动和社会保障部成立，将包括公务员和事业单位工作人员在内的全体社会职工社会保险工作划归其负责，从此我国社会保险事业的管理体制更加统一和规范。

2000年12月发出的《国务院关于完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》指出，要改革机关事业单位职工养老保险办法，其中公务员和财政全额供款的事业单位维持现行养老保险制度仍不变；改制为企业的事业单位执行城镇企业职工基本养老保险制度；财政差额拨款事业单位的养老保险办法在调查研究和试点的基础上另行制定。2001年劳动保障部、财政部、人事部、中编办发布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》，就解决企事业单位人员流动中养老、医疗、失业保险关系接转问题提出相关意见。

目前，我国机关事业单位的离退休养老制度的依据是2006年人事部、财政部关于印发的《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》的通知。根据该办法的规定，事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90％计发；工作年限满30年不满35年的，按85％计发；工作年限满20年不满30年的，按80％计发。可见，待遇确定型的退休金计发办法，是事业单位养老保障制度区别于缴费确定型企业职工基本养老保险制度的最大特点，即事业单位从业人员退休金按照本人退休前最后一个月工资的一定比例计发，工作年限越长比例越高，并且离退休费用不实行社会化发放，由原工作单位负责发放。

通过对事业单位及其养老保险制度的历史回顾，可以看出事业单位和企业的养老保险制度有很大不同。企业采用的是缴费确定型的养老金计发办法，^[3]而事业单位采用待遇确定型的养老金计发办法，退休待遇和本人在职时最后一个月工资挂钩；养老金替代率较高，一般可以达到80％以上；个人不缴纳养老保险，或者缴了也不和退休待遇挂钩，个人账户形同虚设；以单位管理发放为主，统筹层次低，抗风险能力差。

（二）事业单位养老保险改革试点方案试行现状

由于事业单位养老保险制度改革进展较为缓慢，为了完善社会保障体系，保证事业单位改革顺利进行，促进人员流动，保障退休人员基本生活，2008年初，国务院出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。根据该方案，试点主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。^[4]关于改革的适用范围，方案明确“适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员”。可见，这次事业单位养老金改革试点的范围基本是社会公益类事业单位，主体是医疗卫生和高等院校、科研院所等。可以推断出，该方案所确立的事业单位养老保险改革方向，是行政管理类事业单位往机关靠，生产经营类事业单位往企业靠，公益服务类事业单位独成一家，从而形成机关、企业、公益服务类事业单位不同的养老保险制度。

然而，上述改革试点方案出台至今已历时2年，且从国内各大主流网站以及试点省份的官方网站可以发现，各地对此次改革的呼声很高，但有关改革的实质性进展却很少见到。

以广东省为例。2008年，按照中央的部署和要求，广东省编办在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，会同广东省人事厅、财政厅、劳动保障厅等部门拟订了《广东省事业单位分类改革实施意见》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），拟于2009年在广东省推进事业单位分类改革。该《征求意见稿》尽管明确指出事业单位养老保险制度改革的新办法将遵循“保障待遇水平不下降”、“老人老办法、新人新制度”等原则，同时还规定了可办理提前退休手续的年龄和工作年限，但当《征求意见稿》于11月书面征求该省直属有关部门和部分事业单位的意见时，仍带来批判和反对声一片，部分符合《征求意见稿》中所提到的“提前退休条件”的高校教师还作出“提早退休”的申请，引起了媒体和网友的热议。

再来看浙江省的做法。2008年，浙江省人民政府出台了《关于建立健全覆盖城乡居民的养老保障制度的意见》，指出：要“推进事业单位养老保险制度改革”，在事业单位分类改革的同时，除参照公务员法管理的事业单位外，其他事业单位纳入事业单位养老保险制度改革范围；基本养老保险费由单位和个人共同负担；同时建立多层次的养老保险体系，事业单位在参加基本养老保险的基础上，应建立工作人员职业年金制度。然而，有关“基本养老金计发办法”，笼统规定“具体办法另行制定”；有关“事业单位职业年金制度”，仅说明“具体办法由省劳动保障厅会同省人事厅、省财政厅制定”。浙江省劳动和社会保障厅陈小恩厅长2009年曾表示：“事业单位养老保险制度改革涉及面广、情况复杂敏感、关系个人切身利益，要积极稳妥地进行。”^[5]目前，浙江省事业单位养老保险制度改革试点还没有实质性推进。

山西、重庆、上海的改革进程也不乐观。2009年10月，《中国经济周刊》记者曾就事业单位养老保险改革试点情况赴五省市调查。山西省人力资源与社会保障厅工作人员在接受采访时表示：“改革进展情况对媒体保密，一来是吸取广东的教训，避免媒体炒作带来负面效应；二是，今年6月山西省机构改革，人事厅与劳动厅刚刚合并，新组建的人力资源与社会保障厅许多工作还没有捋顺，可能进展确实不大。”山西省社科院副院长贾桂梓则表示：“当前大家最关心的是事业单位的分类改革，对养老保险制度的改革还没有太在意。”重庆市有关部门人士表示，目前重庆市的事业单位养老保险制度改革试点还没有启动，有关改革方案正在论证和调研中，不便接受采访。而据知情人士透露，截至目前，上海市也没有公布具体的政策与实施方案。^[6]

五省市此次试点工作至今不能以顺利开展，原因至少有如下几个方面：试点方案未统筹解决好事业单位职工养老保险制度改革与公务员养老保险制度改革、城镇企业职工基本养老保险制度的相互关系，未解决好改革前后事业单位退休人员养老金水平应如何平稳过渡的问题；在事业单位分类改革还没有成熟的情况下，单独把公益服务类事业单位拿出来进行养老保险制度改革，时机过早；对于建立职业年金没有任何具体细节和弥补措施。^[7]归根结底，该制度不像法律那样确定，过于原则和笼统。可以想象，任何改革，如果没有良好的预期，如果民众无法从改革中看到希望，就无法取得成功。

（三）有关事业单位养老保险的研究述评

事业单位养老保险制度改革的重要性已被国家和社会各界所公认。但是由于事业单位本身的特殊性，使得事业单位养老保险制度的建立面临一系列的难题，我们无法简单地将其纳入城镇养老保险体系或者参照企业退休养老保险体系。鉴于此，一直以来，社会保障、法学、经济学等领域的学者们积极研究对策，以期能设计出一套既适应事业单位自身特点，又能很好地融入整个社会保险制度的养老保险方法。

粗览现有的研究资料，国内学者们无外乎就以下几个方面进行讨论：中国事业单位体制改革与养老保险制度改革之间的关系如何理顺；养老保险制度改革的目标选择和价值取向；事业单位与机关、企业之间的养老保险制度体例如何安排；事业单位职业年金制度如何建立；社会保险基金如何监管；如何考虑老人、中人、新人的前后衔接等。这些研究成果大致特点如下：在2008年中央有关事业单位养老保险改革试点办法出台前，大多数理论研究者把“机关事业单位养老保险制度”放在一起进行研究，没有跳出传统对机关事业单位的统一定位；对机关事业单位与企业之间的养老保险制度对比较多，对机关与事业单位之间的比较和差异研究较少；对地方上养老保险制度的改革及做法进行实证研究多，但是理论认识有待进一步深入；对事业单位养老保险制度具体的立法体例安排和制度设计少，尚停留在《中华人民共和国社会保险法》（草案）统一规定的层面，没有细化。

2008年，事业单位养老保险改革试点办法正式出台，引起了学者们新一轮的激烈讨论，代表性观点如下。

中国社科院拉美所所长郑秉文认为，应建立独立于事业单位之外的、资产型的、信托制的职业年金制度，这样才能推动全国范围内的事业单位改革。应实行三个“联动”：一是养老保险改革与建立职业年金“联动”；二是事业单位从事公益类、行使行政职能类和从事生产经营活动类三个类型“联动”；三是事业单位和公务员“联动”。^[8]清华大学公共管理学院教授杨燕绥的观点与之相似，认为应把事业单位的养老金分为基本养老金和补充养老金，其中基本养老金参照企业计算方法；另外再设事业单位职业养老金制度，以体现普遍性和特殊性结合。^[9]

中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成认为，现阶段，在事业企业制度并轨方面还值得商讨，因为财政支撑的单位无论是单位缴费还是个人缴费，都不能改变其来源于纳税人的税收这一事实；是否为公务员或者公职人员建立个人账户存在着争议，因为将财政资金划入个人账户并加以积累其实并不符合效率原则。^[10]

中国社会科学院政策研究中心秘书长唐钧认为：事业单位养老保险制度改革的时机尚未成熟，应该是事业单位体制改革在前，事业单位养老保险制度改革在后。等体制改革确定后，一部分事业单位向企业靠，顺理成章其养老保险跟企业走；另一部分事业单位向政府机关靠拢，养老保险跟机关走。同时他认为医生、教师作为和人的健康、教育密切相关的专业技术人员，不应该向企业靠。^[11]

以上仅是列举了国内几位代表性学者的观点。可以看出，由于社会保障立法及事业单位养老保险立法的复杂性，学者们基本上仅是从宏观上进行制度设计，且宏观上的编排也是仁者见仁智者见智，有赞成事业企业制度并轨的，有赞成先事业单位体制改革再事业单位养老保险制度改革的，也有认为事业企业养老保险制度并轨时机尚未成熟的；但是有一点达成共识，即事业单位养老保险制度改革是必须的。就事业单位养老保险立法的具体实施办法，各位学者尚未给出相应的意见；各试点省份在推行过程中，也因为具体实施办法难以制定而导致试点办法迟迟无法落实。本文希望能在理论研究实证调查的基础上，不仅在立法体例上对事业单位养老保险改革作出一个宏观设计，更有一个具体的实施制度安排。

人力资源社会保障部副部长胡晓义接受中国政府网专访时曾指出，事业单位门类复杂，按照新的分类方法，有一部分事业单位实际上是从事行政执行功能，应该算是行政机关的执行单位；还有一批事业单位已经在市场经济当中自主经营、自负盈亏，实际上是企业性质；真正的事业单位是从事公益性服务的单位。^[12]

二　事业单位养老保险立法的必要性和可行性分析

（一）事业单位养老保险立法的必要性

1.适应社会保障法律体系完善的需要

实行改革开放政策以来，特别是中央决定建立社会主义市场经济体制以来，我国的社会保障法律体系逐渐完善。以社会保险制度为例，虽然社会保险法尚未出台，但已经制定了《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《企业职工生育保险试行办法》、《企业年金试行办法》等法规规章。但是上述社会保险法规规章基本上适用于各类企业，既不适于国家机关，也不适用于事业单位。可以说，我国现行的社会保障法律体系是残缺不全的。我国社会保障体制改革的目标，绝不局限于建立统一的企业社会保障体系，社会保障法律体系也不能变成企业社会保障法律体系。由此可见，事业单位养老保险立法是社会保险立法的组成部分，是不可或缺的。

当前，我国的养老保险制度呈现碎片化现象。依据财政供养状况之不同，养老保险制度被切割为公务员养老保险、事业单位工作人员养老保险和企业职工养老保险（前两种尚未建立）；另因城乡居民身份之不同，单独建立农村养老保险。社会保险（尤其是养老保险）的碎片化现象，是我国统一社会保险制度创建之障碍，也是社会保险法制定中的主要难题之一。

2.适应事业单位自身改革的需要

虽然自1978年以来在中央“政事分开、政企分开”原则的指导下，事业单位进行了一系列的改革、引导和调整，但是目前事业单位改革仍然处于局部试点、单项推进的探索阶段，改革并不彻底，缺乏应有的广度、深度和力度，很多单位都是为了精简人员或者是为了缩减经费而进行改革的。很明显，这样的改革并不能改变现有的管理体制，治标不治本。事业单位改革不彻底，问题的关键在于一些深层次的问题如养老保险问题还没有从根本上解决。

事业单位养老保险制度，虽然至今国家也没有统一的政策，但是从现有的运行模式我们可以了解到：事业单位和企业实行完全不同的养老保险模式，严重影响了事业单位的人才进出和单位自身的发展。首先，事业单位养老保险与企业养老保险缴费的比例不一样，目前事业单位养老保险个人缴费和退休后的待遇不挂钩，绝大多数事业单位个人不缴纳养老金、没有养老保险个人账户，在这样一种情况下，如果事业单位人员进入企业工作，那么其养老保险账户就变成“空户”。其次，事业单位养老保险与企业养老保险结算方式不同，目前事业单位退休职工的退休金尚未实现社会化发放，而是由离退休工作部门负责管理，而企业的退休职工是由社会保险机构全额支付。最后，缴费的义务与享受的权利不对等。在这种情况下，事业单位职工一旦离开所在单位，就失去了相应的社会保险待遇，事业单位改革的“能上能下、能进能出”也从某种意义上成了一句空话。以上问题严重阻碍了劳动者在不同行业间的正常流动，成为如今事业单位改革的一大主要障碍。随着事业单位改革的不断深入，要求事业单位养老保险制度与企业养老保险制度并轨的呼声越来越高，从这个角度而言，事业单位体制改革已经进行，迫切需要建立体现事业单位特点并与企业相衔接的养老保险制度。^[13]

3.适应社会政策法律化的需要

目前我国的事业单位养老保险制度改革仍停留在政策试点的层面，政策的朝令夕改和不稳定性，严重影响了事业单位养老保险制度的运行效果及整个社会保障制度的可持续发展。2008年国务院所下发的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并非事业单位养老保险制度改革的第一次启动。早在1992年，原人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，同年6月开始，辽宁、山东、江苏等地人事部门相继下发有关机关事业单位社会保险改革问题的文件。但最终由于各地试点步调不一，没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案等原因，改革以失败告终。^[14]而1997年人事部、财政部起草的《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革试点的意见》，因社会保障管理体制改革（1998年劳动和社会保障部成立）等种种原因，各省在实际工作中也未得以执行。不难看出，由于事业单位养老保险制度至今仍停留在政策层面，改革思路、改革设计均没有法律的可行性、严密性和规范性，改革试点势必遇到阻力、甚至出现无法推进的现象。

法律法规是社会政策的重要表现形式。社会政策法律化是指国家机关将经过实践检验的社会政策上升为国家的法律法规，赋予社会政策以法律效力和国家强制力。社会政策法律化是非常必要的。首先，法律化的社会政策更具规范性。法律化的社会政策比非法律化的社会政策更具有规范性。非法律化的社会政策毕竟不是法律，不具有法律规范所独有的严密逻辑结构，在实施过程中作为行为规则和裁判规则缺乏法律的操作性，因而影响其实施的效果。其次，法律化的社会政策更具强制力。法律既不同于一般社会规范，也不同于非法律化的社会政策。最后，法律化的社会政策更具持久性。社会政策一旦法律化就上升为国家意志，由于立法程序的严谨性，体现社会政策的法律不经过立法程序不能修改和废除。

（二）事业单位养老保险立法的可行性

1.民生政治为事业单位养老保险立法提供了政治基础

改善民生是经济发展的根本目的。只有着力保障和改善民生，经济发展才有持久的动力，社会进步才有牢固的基础，国家才能长治久安。而在统一的养老保险立法内构建符合事业单位特点的养老保险制度，不仅是完善覆盖城乡居民的社会保障体系的重要内容，也是民生政治的重要体现。一直以来，党和政府都把民生政治提到十分重要的位置进行表述。在2007年的新年贺词中，胡锦涛主席提出：“着力促进社会发展和解决民生问题，推动经济社会发展切实转入科学发展的轨道。”同年春节团拜会上，温家宝总理强调：“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是我们党全心全意为人民服务宗旨的要求，是人民政府的基本职责。”2007年党的十七大报告提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”、“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度”。在2010年温家宝总理所作的政府工作报告中，再次强调“着力保障和改善民生，促进社会和谐进步”。

社会主义大国的民生政治，为养老保险立法和社会保障体系的建设提供了坚实的政治基础，也必将成为社会保障制度的坚强后盾。

2.经济持续稳定发展为事业单位养老保险立法提供了物质基础

《中华人民共和国宪法》第14条第4款作出如下规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”也就是说，养老保险等社会保障事业的发展要与经济发展水平相适应。

一个国家的经济发展水平，通常可以用国内生产总值（GDP）、人均国内生产总值、财政收入、外汇储备、产业结构、城镇化程度等指标来衡量。国内外的相关研究表明，国内生产总值的发展水平与增长速度直接制约和影响着社会保障支出的水平与增长速度。^[15]

根据国家统计局提供的统计数据，我们可以发现：30年间经济实现世界少有的年均9.8％的增长速度、经济总量连上几个大的标志性台阶、人均国内生产总值成倍增加、国家财政实力不断增强、外汇储备实现由短缺到富足的历史性转变、大型公司（企业）不断涌现并迅速发展壮大。

随着经济的不断发展，各级财政根据社会保障支出的需要，不断加大社会保障投入的力度。据财政部副部长丁学东2008年11月6日在中国社会保障论坛第三届年会上的讲话，各级财政部门按照公共财政体制要求，坚持“有所为有所不为”的原则，转变财政职能，压缩生产性补贴和可以通过市场补偿的事业性支出，加大以社会保障等为主要内容的公共服务领域投入，支持各项社会保障制度改革。^[16]从国家财政支出结构上社会保障支持和福利支出的比例，也可以看出我国在经济发展的基础上对社会保障的投入力度。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调要健全公共财政体制，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在社会保障等方面的投入。确实，虽然改革开放以来我国财政社会保障支出增长较快，但仍然不能满足日益增长的社会保障支付需求以及积累需求。中国倘若不能在当前这个唯一的机遇期、窗口期积累相当数量的社会保障基金，则难以应付清偿社会保障历史债务和人口老龄化的双重压力。随着我国财政收入快速增长，政府财力大大增强，目前中国具备了财政支出结构向民生倾斜的条件，理应在社会保障问题上予以更多的投入。

3.现有社会保障立法为事业单位养老保险立法提供了立法经验

我国养老保险及社会保障方面的法律法规和政策虽然存在立法层次参差不齐、立法重心各有侧重的问题，但是也初步建立起了中国特色的社会保障法律制度体系，在摸索中为事业单位养老保险立法提供了立法经验。

我国宪法对公民的社会保障权益及老年人的合法权益作出了原则性规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”、“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救助和医疗卫生事业”。

《中华人民共和国老年人权益保障法》对老年人依法应享有的权益作了进一步规定：“国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”、“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。老年人依法享有的养老金和其他待遇应当得到保障，有关组织必须按时足额支付养老金，不得无故拖欠，不得挪用。国家根据经济发展、人民生活水平提高和职工工资增长的情况增加养老金”，等等。

从社会保险领域来看，20世纪80年代以来我国出台了一系列社会保险法律法规，如《中华人民共和国劳动法》（1994年，该法对社会保险作了专章规定）、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年）、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005年）、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998年）、《社会保险费征缴暂行条例》（1999年）、《失业保险条例》（1999年）、《工伤保险条例》（2003年4月）、《企业年金试行办法》（2004年）、《企业年金基金管理试行办法》（2004年）、《企业年金基金管理机构认定暂行办法》（2004年），等等。此外，我国各地也制定了大量社会保障方面的地方性法规、地方政府规章等规定。应该说，这些立法都为事业单位养老保险立法提供了很好的经验，比如基本养老保险的规定，立法可以参考《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。事业单位职业年金的设置，则可以吸收《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》、《企业年金基金管理机构认定暂行办法》的立法经验。

4.逐步形成的社会保障共识为事业单位养老保险立法提供了思想条件

社会共识是推进社会改革的基本思想条件。在改革开放的30年中，党和国家通过经济体制、政治体制等改革以及一系列重大决策，引导社会保障相关共识的形成，如社会风险及社会保障意识，社会保障制度改革关系改革、发展和稳定全局的意识，更加注重社会公平的公平意识，关注社会保障等民生问题的民生意识，社会保障的个人、用人单位和政府三方责任的共同责任意识，人人享有基本生活保障的公民权利意识，社会保障水平与经济发展水平相适应的意识，公共财政意识，民生政治的意识，多支柱、多层次生活保障的保障意识，等等。^[17]事实证明，培养社会保障共识的成效是非常显著的。

在2002年以来历年的《社会蓝皮书》中，零点公司关于“城乡居民生活质量”的调查表明，对“社会保障”的社会关注率基本上都名列前三。^[18]

2010年全国两会前夕，人民日报政治文化部和人民网就关系百姓生活的热点问题，联合开展“2010两会调查”。结果显示，“养老保险”超过前两届调查冠军“反腐倡廉”，网友关注热词排行榜榜首。81％的网友认为企事业单位和公务员养老制度实行“双轨制”非常不合理；在社会保障制度中，45％的网友最关心四项基本社会保障制度（养老、医疗、失业、工伤）；而在养老、医疗、失业等各项城镇职工社会保障制度中，近半数网友最关心养老保险。

而在2010年全国两会上，代表们就养老保障、医疗保障、失业保障、残疾人社会保障、社会保障法制建设、社会保险缴费等方面提交的提案议案更是多达几十条。仅养老保障方面，就有“城镇居民养老保险采取普惠制待遇和自愿缴费原则”、“让养老保险转续无障碍”、“简化养老保险关系转移接续手续，实行全国通用社会保障卡”、“将‘家属工’纳入养老保险统筹范畴”、“发挥保险机制作用推进新农保工作”、“西部地区新农保覆盖亟待提速”、“大力构筑农村养老保障网络”、“新农保试点应推广政府购买服务方式”、“完善税收政策，加快企业年金发展”、“养老保障应注意‘未富先老’”、“应对‘银发浪潮’为老年人上‘看护保险’”、“应逐步取消贫困区新型农村社会养老保险配套资金”、“关于完善农民工养老保险体系的提案”、“允许在农村信用社为新农保开立账户”、“新农保政策应为计划生育家庭提供更优惠财政补贴”等提案议案。^[19]当然，许多社会保障意识还需要继续培育，因为只有建立在全民共识基础上的包括事业单位养老保险在内的社会保障体系才无比坚固。

三　事业单位养老保险立法的基本构想

（一）立法体例安排

事业单位养老保险制度的立法体例问题，主要包括两个方面：一是是否制定单独的养老保险法的问题；二是是否制定单独的事业单位养老保险法的问题。

关于是否制定单独的养老保险法的问题。纵观世界各国养老保险立法的体例，有囊括在统一的《社会保险法》中的，也有就各社会保险项目分别立法的。如美国制定统一的《社会保障法》（1935年），德国则分别颁布《疾病保险法》（1883年）、《工伤保险法》（1884年）、《老年和残障保险法》（1889年）和《失业保险法》（1927年），世界上多数国家根据社会保险项目分别立法。^[20]国内学者关于养老保险法是应该整合在社会保险法中还是单独建制的观点也是各有千秋。^[21]

我们认为，随着2008年12月《中华人民共和国社会保险法》（草案）的公布，各方人士对该法提出众多的可行性意见和建议，使得该法的框架和具体细节日趋科学、严密和完善，制定综合性的社会保险法已具备了很好的条件。但是，综合性的社会养老保险法毕竟只能对养老保险制度立法作出较为原则性的规定，以目前的《中华人民共和国社会保险法》（草案）为例，仅凭第二章“基本养老保险”10个条文的规定，很难对养老保险制度作出全面细致的规定。因此，有必要在社会保险法之后制定养老保险法等具体社会保险立法。社会保险法为一般法，养老保险法为特别法。

关于是否制定单独的事业单位养老保险法的问题。在此层面，我们赞同这样的观点：“对公务员基本养老保险的制度安排，宜与企业职工基本养老保险并轨，以避免制度分异激化阶层冲突、增加运行成本；但从有利于将社会精英吸收到公务员队伍出发，亦应在基本养老保险制度之外再行建立补充待遇，根据职级高低、在国家机关服务年限长短、正常离退职与非正常离退职等情形实行一次性补偿。”^[22]公务员队伍如此，事业单位也是如此。

因此，我们建议：第一层面，建立统一的职工（或职业）养老保险制度。这是一种职业关联的养老保险制度。在缴费上，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费，这里的职工应包括机关、事业、企业单位的职工，按照社会统筹与个人账户相结合的原则，为所有从业人员建立基本养老保险个人账户，以便与企业养老保险制度相衔接，从而保证所有退休人员均享受同等的退休待遇，即机关、事业和企业人员的退休养老金占工资的比例应相同。第二层面，在统一的职工养老保险制度之外，建立事业单位补充养老保险制度（职业年金制度）。

中央机构编制委员会办公室于2006年7月制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，对中国事业单位改革提出了初步的思路。事业单位分类改革以后也是一个大方向。因此，我们认为，事业单位养老保险制度也应该和事业单位分类改革同步协调进行。《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。笔者认为，承担行政职能的事业单位，其补充养老保险应该和国家机关完全一致，从事生产经营活动的事业单位，其年金设置办法应该和企业一致，从事社会公益类的事业单位才有自己单独的补充养老保险办法，这一点与《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》所注明的“本方案适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员”是一致的。

（二）基本原则

事业单位工作人员养老保险立法的基本原则与国家机关公务员、企业职工养老保险立法的基本原则应当是相同的，也就是社会保险法的基本原则。我们建议以以下四项基本原则指导事业单位工作人员养老保险制度的建立。

1.保障公民社会保险权原则

公民享有社会保险权是建立社会保险法律制度的逻辑前提，因此保障公民社会保险权就应当成为社会保险法的首要原则。养老保险等社会保险项目的设置、参保资格、待遇支付等制度设计方案，应当体现人人享有社会保险权的基本要求，不得任意排斥、阻挠公民社会保险权的行使和实现。通过社会保险立法实现社会保险制度的改革，本身就是社会改造的重要途径，必须破除社会歧视和社会排斥观念，尊重现实的社会生活条件，又要改造极不合理的社会秩序。社会保险立法负有社会改造的使命。保障公民社会保险权原则体现了普遍性原则的要求。事业单位工作人员因为首先是公民，所以应当享有社会保险权。

2.基本生活保障原则

基本生活保障原则直接体现基本保障理念，同时也体现建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度的要求。基本生活保障原则为《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》所确认，也与党的十七大提出的“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的目标和任务完全相符。事业单位工作人员养老保险应以满足退休养老的基本生活要求为保障标准。

3.共同责任原则

国家、用人单位和公民都是社会保障的受益者，就社会安全和社会保障存在共同利益。在社会保险的多数项目中，国家、用人单位和公民三方共担费用。国家、用人单位和公民同时承担监督社会保险基金的共同责任。这项原则要求各社会保险主体既享受法定的权利（职权），又要承担法定的义务。在事业单位工作人员养老保险制度中，国家、事业单位和事业单位工作人员依法承担共同责任。

4.规范性原则

规范性原则就是法制原则，反映了自社会保险制度建立以来各国社会保险事业的实践经验，也体现“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的要求。正如郑功成所言：“世界各国的社会保险制度都是通过立法来确立的，先立法后实施是这一制度的内在要求。这主要是因为社会保险制度是消除劳动者后顾之忧和不确定风险而给人以安全感与安全预期的，这一制度主体各方的责任也只有通过立法机关的讨论才能实现合理分担，这一制度的公平性、强制性与可靠性更是需要通过上升到法律规范才能得到保证。”“从现阶段国家发展的客观需要、城乡居民的普遍呼声及社会保险领域中存在的问题出发，我国社会保险改革确实需要尽快通过立法规范来进入定型、稳定、可持续的发展阶段。改革面临的问题急切需要通过法律规范给予明确回答，社会保险制度的稳定性与可靠性需要通过立法来确立，社会保险责任分担机制亦只有通过立法机关的审议才能更为充分地兼顾各方的权利与责任。因此，制定社会保险法是确立社会保险制度的内在要求，是维护劳动者福利权益的必要保障，也是促进社会和谐的重要途径。”^[23]规范性原则是确保社会保险事业顺利发展的基本保障，事业单位工作人员养老保险也不例外。

（三）老人、中人、新人的平稳过渡

关于基本养老金计发，为体现平稳过渡原则，应实行“老人老办法，中人逐步过渡，新人新制度”。事业单位养老保险制度改革及相关法律制度的确立，从本质上来说，是一种利益关系的再调整过程。趋利避害，是人们的正常天性。法律制度能否得以顺利实施，不仅取决于正确的目标、主观的努力，还取决于能否给大多数人带来利益。因此，在确定改革措施及方法时，应充分正视改革中的利益问题，充分评估可能导致的利益冲突以及由此产生的阻力，充分考虑“中人”等主要利害关系人的利益。

第一，“老人”保险养老金问题。为体现政策的稳定性，老人仍然维持现有的养老保险制度。但是，因为目前已经离退休的事业单位的职工没有养老金积累，所以对已离退休人员养老金的隐性负债应进行估算，并由国家财政单独筹集，不与改革新出台的基金筹集模式混在一起。

第二，“新人”保险养老金问题。总体而言，新人不存在养老保险制度施行中的历史欠账问题。新的事业单位养老保险方案出台后，“新人”筹资按社会统筹、个人账户养老金两部分筹集。关键是解决好事业单位养老保险制度本身的统一性和与企业养老保险制度的整合性，以及新人的个人账户如何做实，而非“空账运营”。

第三，“中人”保险养老金问题。中人也就是目前在职、但在实施新制度之前参加工作的人员。在过去的工作年限中，他们的养老金已经通过“预先扣除”转化为过去的政府收入，没有养老金积累。新制度开始后，“中人”的过渡问题便成为整个事业单位养老保险金筹集方式改革的关键。“中人”退休待遇应该与“老人”相当，为了鼓励中人积极地参与新办法，甚至应该给新制度设计比老办法更好的预期，否则新养老保险制度的推行会有阻力。具体而言，“中人”的平稳过渡办法可从两个方面入手：一方面，制度变革前的隐性养老金负债，同“老人”一样由国家财政负责；另一方面，制度变革后的养老金筹集完全等同于“新人”。

（四）事业单位职业年金制度的设计

1.企业年金和公务员职业年金的经验借鉴

企业年金、公务员职业年金和事业单位职业年金将成为补充养老保险的三种基本形式。退休企业职工、公务员和事业单位工作人员在共享基本养老保险的同时，将分别享受企业年金、公务员职业年金和事业单位职业年金。年金将成为中国补充养老保险的代名词。

自2004年5月1日起施行的《企业年金试行办法》，建立了自愿型的企业年金制度。这种由企业及其职工缴费、企业职工享有的补充养老保险制度，已经取得一定的经验和成果，为公务员职业年金和事业单位职业年金的推行提供了一个范本。据《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2009年末全国有3.35万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1179万人。2009年末企业年金基金累计结存2533亿元。《企业年金试行办法》关于企业年金方案、企业年金基金的组成、职工企业年金个人账户、企业年金的领取以及企业年金基金管理等规定对事业单位年金制度的构建具有参考价值。

深圳市从2008年开始，配合行政机关聘任制公务员制度试点，实施了《深圳市行政机关聘任制公务员职业年金计划总体方案》（经深圳市委、市政府批准，深圳市人事局于2008年8月7日印发）。该项计划适用于行政机关所有聘任制公务员（含参照公务员法管理的事业单位聘任的工作人员）。方案确立了该项职业年金计划的四项基本原则，即：统一实施原则；权利与义务对等原则；与聘任制公务员考核、奖惩制度及反腐倡廉工作密切结合的原则；综合平衡原则。具体缴费办法是：财政为每个聘任制公务员建立专门的职业年金个人账户，由聘任单位将职业年金列入部门预算，每月按其缴费基数（即每月税前工资收入）和比例（暂定为8％）向账户中缴交资费。聘任制公务员个人不需缴费。依方案规定，因工作单位变动，职业年金与企业年金的账户资金可以互相转移。方案还规定，职业年金计划与聘任制公务员的考核、奖惩及廉洁自律表现挂钩。工作表现突出的聘任制公务员，可以奖励一定额度的职业年金，计入个人账户。聘任制公务员因违反勤政廉政规定而受到处分的，其个人账户内的职业年金由财政部分或全额收回。

2.事业单位职业年金的方案构想

第一，事业单位职业年金应当强制建立。企业年金的非强制性影响了该项年金计划的覆盖面。设立事业单位职业年金，一方面是为了避免转制造成事业单位退休人员实际收入降低，降低退休后的实际生活水准；另一方面是为了吸引和留住事业单位高端技术和管理人才，以利于增强事业单位内部的凝聚力和外部的市场竞争力。此外，企业年金的建立与企业经营状况和经济效益直接相关，事业单位是为了社会公益目的而举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，不直接追求利润，故不采取企业年金自愿建立的方式，应当建立强制型的职业年金制度。

第二，依据事业单位和人员编制类别制定不同的职业年金方案。事业单位中的教育、科技、文化、卫生的单位，其工作人员的职责不同，考核标准也不同。人力资源和社会保障部门可以为不同事业单位、不同编制人员分别制订职业年金方案。

第三，事业单位及其工作人员共同缴费。事业单位职业年金基金应由事业单位缴费、事业单位工作人员个人缴费以及职业年金基金投资运营收益等项组成。事业单位及其工作人员共同缴费，可以体现社会保险的共同责任原则。

第四，职业年金与事业单位工作人员的考核、奖惩挂钩。工作表现突出的事业单位工作人员，可以奖励一定额度的职业年金，计入个人账户。事业单位工作人员因违反职责而受到处分的，其个人账户内的职业年金可部分或全额收回。

第五，职业年金可以一次性或分期领取。事业单位工作人员办理了退休手续并在社会保险经办机构正式开始领取社会基本养老保险金的，其职业年金个人账户积累额既可以一次性领取，也可以按职业年金方案规定分期领取。职业年金个人账户内的资金余额可以继承。

中国社会的发展及事业单位分类改革的推进为事业单位养老保险制度的发展提供了经济、政治、文化方面的基础条件以及很好的立法环境，我们能否把握机会，完善社会保险及其相关的事业单位养老保险法律制度，不仅关系到对事业单位从业人员的权利保护，更关系到事业单位养老保险制度改革的模式选择、整个中国养老保险制度改革的历史进程，关系到社会的稳定与和谐。