我国循环经济立法若干问题研究

我国循环经济立法若干问题研究

一、引言

按照科学发展观的基本要求，在促进经济增长方式根本转变、持续推进国家现代化建设的时代背景下，循环经济作为一种全新的经济发展模式，已成为我国经济与社会发展的必然选择。要保障循环经济在生产、建设、流通和消费各领域顺利推进，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、环境和社会效益协调统一，建设资源节约型和环境友好型社会，必须借鉴国际先进经验，加快我国的循环经济立法。

目前，《中华人民共和国循环经济法（草案）》（以下简称《草案稿》）已经提请全国人大常委会审议。该《草案稿》的撰写历时2年多，综合了各方面的立法意见，总结了我国20世纪50年代以来、特别是近10年资源节约与综合利用的实践经验，吸收了相关主管部门和各行业代表、资深专家的建议，应该说是比较合乎我国实情的立法草案稿。作为一名长期从事资源综合利用、循环经济法制与政策研究的学者，笔者有幸参与了我国循环经济法的前期起草研究工作，并为这样一部法律的即将出台由衷地感到欣慰。但是既然是草案稿，必然有诸多地方仍然需要推敲和修改。笔者认为，目前提请审议的《草案稿》在循环经济法的立法架构、相关立法概念的定义表述、循环经济法部分规范内容的设置等方面，存在不少尚待完善之处，且涉及循环经济立法的一些基本性问题。本文力图依据环境资源法学理论对这些基本性问题作进一步的分析探讨，以期为我国循环经济法的出台颁布和顺利实施尽一份绵薄之力。

二、循环经济法在中国推行的时代要求和实践呼唤

任何法律制度的创建都有其目的性。“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一定的目的，即一种实际的动机。”^[1]法律的这种目的性体现了国家治理者对社会生活的理性设计和干预，并由此形成了所谓的“外部规则”，以及据此形成的“外部秩序”。和外部规则与外部秩序相对应的，是“内部规则”与“内部秩序”。后者是自然演化的，是独立于治理者的理性设计的^[2]。

构建循环经济法律规则，不仅是因为循环经济这种新的发展模式在经济发达国家已积累了丰富的成功经验，更是因为我们依赖传统的经济增长方式将不能支撑我国经济与社会的可持续发展。但是在普遍的视域内，循环经济还是一个新的尝试和新的事物。这种“伟大的尝试”需要规则的引导与规范的制约。在我国，推进循环经济主要是在国家和地方政府的主导下进行的。“立法是以政权的名义，由政权机关依据一定程序、运用一定技术、为体现执政阶级的意志所进行的制定、认可、修改、补充和废止具有普遍性、明确性、肯定性的并以特殊的政权强制力为后盾的社会规范的活动。”^[3]因此，理论上就要求通过立法将发展循环经济这种国家的意志上升到法律层面，并运用国家强制力来保证循环经济的有效推行与健康发展。

（一）传统经济社会发展的不可持续性催生着循环经济立法

我国经济发展迅速，长期以来依靠粗放型经济增长方式，对资源需求量较大。由于过度开采和低水平利用，许多资源已后备不足，资源形势十分严峻，已经构成了对经济发展和社会进步的制约。从现在到2020年的10余年间，是中国全面建设小康社会的重要时期，同时也是我国经济迅速增长但资源最为紧张环境压力最大的时期。我国由于人口众多，资源总量丰富但人均资源相对贫乏，随着人们生活水平提高和资源消耗量增大，人均资源需求量还将进一步增长，从而形成资源超常规利用、生态环境日益恶化的巨大压力。能否稳定持续地实现资源供给，以保证国民经济快速健康发展，便成为我国在实现现代化进程中亟待解决的瓶颈性难题。

从更宏观的意义上讲，未来的10至20年是中国有历史性发展机遇也面临严峻挑战的时期。如果我们能够克服因经济快速增长加上人口总量进入峰值阶段所带来的资源短缺，实现中央既定的战略目标，那么随着人口高峰的过去、人口素质和科技水平的提高，我国的资源紧张状况将趋于缓解。当前克服资源短缺矛盾的重要手段就是提高自然资源开发利用效率，推进再生资源的循环利用；否则，我们就不可能从根本上具有保障国民经济发展的资源供给能力，到21世纪中叶也就难以实现社会主义现代化的任务。

面对危机，发展循环经济是中国21世纪实现经济社会可持续发展的必然选择。而循环经济是一个全新的制度变革或者秩序重构。这样一种“由上而下”又“由下而上”的制度建设如何才能行之有效，如何在借鉴国外经验的同时又能使制度植根于中国的现实土壤，顺利实现“本土化”目标，其前提是必须要有完备的法律法规保障。作为一种新型的经济发展模式，它需要新的规范的支撑以实现自身稳定有序的发展，这是循环经济发展的内在要求。同时，作为一场变革传统生产方式、生活方式的社会经济活动，需要一个明确的导向系统。没有明确的思想理念和价值观为指导，没有可靠的行为规范、行为准则来统一行为，将陷于混乱甚至颠覆经济发展的稳定性而走入“反向的恶化”。在转型的时代，对循环经济的观念表达、价值判断和行为规范需要依赖法律固有的规范性、预测性和强制性。因此，在经济社会发展的重要转型时期，我国经济社会持续发展与资源环境不可持续供给的背景，催生着我国循环经济立法的加速出台。

（二）构建循环经济立法是中国可持续发展的战略要求

循环经济法的出台，有利于健全循环经济产业体系和建立相关的科学技术支撑体系。循环经济产业体系的建立需要大量现代科技的有力支撑。这些现代科技应当包括清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术，等等^[4]。而这些现代科技活动的专业化、复杂化要求循环经济的建立必须是一种高度组织化、规则化和程序化的活动，是排除更多偶然性、任意性和专断性的活动。构建循环经济法可以将国家发展循环经济的战略法定化，并将这一战略具体化、细则化、程序化，确定循环经济发展的合理布局和人、财、物的合理分配。同时，构建循环经济法还可以调节循环经济发展过程中产生的各种利益关系，使国家为发展循环经济所建立的奖励与处罚机制以法的形式得以公示并落到实处，使科技成果得到合理的利用和推广。

另外，构建循环经济法有助于我国突破绿色贸易壁垒，适应参与国际市场竞争的需要。在传统的以关税征收限制进口的方式日益失效的今天，大多数国家在国家环境保护呼声高涨的形式下，开始采取苛刻的环境保护技术标准来构建新的贸易壁垒——所谓“绿色贸易”壁垒。要想使我国的产品突破这些壁垒，在国际市场上占据一席之地，就必须发展循环经济，生产绿色产品，提升产品或服务的质量与价值。为此，制定作为循环经济法律体系基本法的《循环经济法》最为迫切。只有这样，才能从整体上指导和构建系统的循环经济法律体系，将国际规则国内化。同时按照循环经济的内在要求，经济增长并非意味着超需求生产或消费更多的产品，而是必须提高满足最终消费的产品或服务的质量和价值。随着产品使用寿命的延长和耐用性的提高，虽然从件数上看会减少需求量，但不会减少其价值量；相反，消费者会转而购买质量好价值高的产品^[5]。推行循环经济可以提高我国产品在国际市场上的竞争力，亦可以增强国际市场对我国产品的认同。

因此，从可持续发展的角度审视，制定循环经济法有利于修正对于“废弃物”（另一种形式的资源）处理的传统认识，开创我国环境保护和资源循环利用的新思路。可见，循环经济法是保障循环经济发展的需要，是打破旧有环境治理观念的需要，是完善现有法律体系的需要，也是应对国际竞争的需要。

三、关于循环经济法的立法架构设计

不同的立法架构体现不同的立法指导思想，表明法律的价值偏好。其针对法律所调整的内容也有不同的侧重，并且影响到法律施行的效率。国家主导下的循环经济立法，对关涉循环经济的经济社会关系的调整，应当有更多的理性设计与干预。科学合理的法律架构设计，能够准确地反映该法律欲调整的社会关系，达至该法律欲达之目的，实现该法欲实现之功能。

（一）循环经济法立法架构的应然分析

法的应然是指：基于人的本性的、因而为各个时代和所有场合所共通的、并作为超越实定法之上的以法的原理和客观形态存在于社会生活的各个领域中的客观规范需要和理性法律价值。它是对所有的人、所有场合通用的具有普遍效力的人类法则。与法的应然相对应，法的实然是指：特定社会历史阶段的国家治理者通过其立法主体制定或认可的具有规范、指引、预测、平衡和制裁功能的工具性准则^[6]。

1.立法架构应当科学合理，符合循环经济法立法之目的

“现代立法应当是科学活动。立法遵循科学原则，有助于提升立法质量和产生良法，有益于尊重立法规律、克服立法中的主观随意性和盲目性，也有利于在立法中避免或减少错误和失误，降低成本，提高立法效益。”^[7]立法意味着最大限度排除恣意和任性，使法律的立、改、废实现良性运作。同时，通过程序正义的立法能使社会各方面可能相互冲突的利益诉求得到表达或和解，既保证立法反映人民的共同意志和利益，又能使少数人的意见得到充分尊重。一定程度上避免利益格局失衡引起的冲突加剧，进而消除社会动荡的隐患。作为在我国经济社会转型时期规制经济社会可持续发展的循环经济法，应当做到法律内部结构合理，体系严谨，层次分明，避免重复，避免遗漏，符合循环经济法的目的。它们是反映循环经济法是否成熟与科学的重要标志。

发展循环经济，制定循环经济法，是应对传统发展模式的危机和实施可持续发展战略的现实选择。循环经济法调整的主要指向应当按照循环经济本身的内在要求，规范调整在生产建设、流通消费领域中的资源节约与循环利用活动。从中国资源利用的实践出发，循环经济法应当对其调整指向进行明确界定，应当针对生产建设、流通消费领域进行相应的法律规范设计，而不宜泛化和模糊。因此，应当在总则的原则指导下，进行基本管理制度的设计，按照生产、流通、消费和再利用等循环经济实践运行中的关键环节来设置中国循环经济法的架构。

2.立法架构应当反映实际，便于有效推行

立法的本质是通过人的参与实现对社会关系的调整。立法对社会关系的有效调整和权利的实现与当事人的态度是否积极密切相关。“如果没有这一行动者的概念，整个罗马法体系就会成为一堆僵死的条文，而缺失了一种使之富于生机的精神。”^[8]如果当事人放弃了自己的利益，不仅是当事人放弃自身权利的问题，还是法律的期待没有实现，并可能导致对方当事人的越界行为得不到纠正。

一项立法能否收到实效，是否具有相应价值，关键在于其能否得到社会主体的认可。在现实生活中可以发现，某项法律之所以收到实效，主要不是因为公众出于担心受到惩罚而遵守法律，而是因为该法律反映了人民群众的利益和诉求。人民群众通过对法律、法规运作效果的观察体会，在心理上、习惯上接受了它，才可能在没有直接外在强制因素的情况下也积极主动遵守法律。当法律预设的理性人的角色得不到我们普通人的认同，当法律并不承载我们的理想、信念和渴望，与我们日常生活中的利益划分漠不相关时，整个立法活动的价值可能荡然无存。“满足人的需要始终是法律永恒的主题。”^[9]处于循环经济法中的社会关系的主体包括国家、企业和个人等，循环经济贯穿于生产、流通、消费和再利用等经济运行的全过程。只有当关涉其中的各社会主体能够正确地理解循环经济与循环经济法，并且积极地“为权利而斗争”，实现“帕累托改进”，才可能使循环经济法收到实效。

（二）我国循环经济法应有的立法架构

目前的《草案稿》按照“减量化、再利用、资源化”（即“3R”原则）这种发展循环经济的基本指导原则为顺序，构建设计循环经济法的立法体例。《草案稿》由7个部分组成，分别是：第一部分为总则，主要是对立法目的、循环经济的法律定义、法律适用范围等相关方面的规定；第二部分为基本管理制度，规定了循环经济规划制度、循环经济绩效评价与考核制度、标准、计量和标识、标志、认证制度、统计制度，以生产者为主的责任延伸制度、循环经济重点企业定额管理制度等；第三部分为减量化，主要针对生产、流通、消费等阶段存在的资源浪费和污染严重的突出问题，分两节规定体现减量化要求的各项法律制度。第一节为生产过程中的减量化，第二节为流通、消费过程中的减量化；第四部分为再利用和资源化，分别从如何处理产业废物和流通、消费后的废物这两个方面规定了再利用和资源化的主要措施。第一节为产业废物的再利用和资源化，第二节为流通、消费后的废物再利用和资源化；第五部分为激励措施，主要包括循环经济专项资金、税收优惠、国家投资倾斜、价格收费押金、政府绿色采购、表彰奖励等内容；第六部分为法律责任；第七部分为附则。

笔者认为，这种立法架构设计就立法技术和法律适用来看是欠周到的。这种立法架构设计固然突出了发展循环经济的指导原则，但是若将原则本身作为一种制度实施环节，上升到法律结构高度来规制社会经济行为，则在理论上是值得商榷的，在实际运行中是难以对应把握的。这不仅无法做到立法层次清楚、易于理解与实践的要求，而且在规范内容涵盖上也不够全面。比如，减量化作为章标题，并不能全面表述资源节约及合理利用概念的丰富内容。因为，节约并不完全等同于减量；太阳能、地热能等可再生能源的循环利用就不是减量的问题，而是需要鼓励多用。在这种分章设计下尽管条文少，也不得不牵强重叠地设“节”，以放置分别反映生产、流通、消费领域中与章标题含意挂钩的相关条文。

循环经济法调整的主要指向应当按照循环经济本身的内在要求，规范调整在生产建设、流通消费领域中的资源节约与循环利用活动。我国循环经济法应当对其调整指向进行明确界定，应当针对生产建设、流通消费领域进行相应的法律规范设计，而不宜泛化和模糊，更不能以循环经济的实施原则概念分别作为立法框架的章节设置。

笔者认为，如果按照生产、流通、消费和再利用等循环经济实践运行中的关键环节来设计我国循环经济法的框架体例，该法应当由以下9个部分组成：

第一部分为总则。本部分主要对事关发展循环经济全局的、重大的和原则性的事项进行规定。内容包括：立法目的、循环经济的法律定义、法律适用范围、基本原则、管理体制、政府、企业、社会组织、一般公众等社会经济活动的主体在发展循环经济中的责任、义务和权利等。

第二部分为基本管理制度。本部分主要规定发展循环经济的基本法律制度。发展循环经济的基本法律制度应包括：循环经济规划制度，循环经济产业政策，固定资产投资项目审核制度，资源循环利用认定制度，清洁生产制度，产品环境友好评价与生态设计制度，生产者责任延伸制度，循环经济绩效评价与考核制度等。

第三部分为资源节约与开发利用。本部分应当突出指明，发展循环经济必须长期坚持和实施节约优先的方针，把节约资源作为基本国策。主要规范内容应涉及区域循环经济的建设，自然资源合理开发的基本要求及其土地、矿产、森林、水资源、生物资源等各种自然资源的开发利用的要求。从政府的管理措施、单位和个人的具体行为等方面进行规范。

第四部分为产业废弃物综合利用。本部分主要针对生产建设阶段存在的突出问题。重点规定了产业废弃物循环利用的一般要求，其中包括固体废弃物、工业用水、废气、余压、余热、建筑废弃物等产业废弃资源的循环利用，同时还包括产品包装物设计和生产、发展循环农业等方面的制度和措施。

第五部分为再生资源回收利用。本部分主要规定再生资源回收利用的基本要求、再生资源回收利用体系建设、废旧物资的进口管理、再生资源回收利用经营管理、废旧汽车及机电设备回收、废旧家用电器回收、生活垃圾及废旧物品回收等内容。

第六部分为可持续消费。本部分主要针对消费领域予以规范，涉及可持续消费的一般性要求，政府、企业、社会组织、个人等相关主体，比如政府的绿色采购、公共设施和服务业节约管理、水电气等日常生活必需资源的循环利用以及对一次性消费的限制等。

第七部分为鼓励政策。国家的鼓励、扶持政策是资源循环利用的重要推动力。在本部分应当从国家投资导向、价格机制、税收政策、专项资金、金融扶持等方面制定经济优惠与激励的规定。

第八部分为法律责任。本部分是义务性和禁止性的规定。但不要以罚为目的，而是要通过责任的承担起到促进我国循环经济发展的目的，要在制裁和激励之间达到一种平衡，科学合理地安排好法律责任的幅度等差。

第九部分为附则。本部分主要是科学界定资源、废弃物等循环经济法的相关术语，说明我国循环经济法与我国参加的国际公约的关系，循环经济法生效的日期等。

按照生产、流通、消费和再利用等循环经济实践运行中的关键环节来设置中国循环经济法的架构，是我国循环经济法的应然要求。这样可以使其立法逻辑更为周延，法律体系更为严谨，层次更为明晰；易于人们按照其生产与生活的常识规律来熟悉和理解循环经济与循环经济法；便于循环经济法在实践中的操作，达到循环经济法实施后的预期效果。

四、关于循环经济法中的若干概念表述

概念是反映事物属性的通过词语来表达的一种思维形式。它是人们在实践基础上通过感性认识上升到理性认识而形成的。人们通过实践，从接触到的各个事物中抽象出某种共同属性而形成概念，从而运用其进行判断、推理和论证。大陆法系的法学理论往往是概念法学，而概念清晰与否，如何理解概念，则往往就成了法学关注的核心和法律规则的基点。

任何学科都需要自己的各种概念。“如果我们试图完全摒弃概念，那么整个法律大厦就将化为灰烬。”^[10]法律概念的内涵和外延都不是固定不变的，它们随着社会生活的发展、法制水平和法学家认识水平的发展而不断发展变化。中国循环经济立法应当对一些基本概念进行清晰地界定，这样“不仅能够澄清认识，进行理论创新，并成为新的知识负载，将一种研究传统维持下去，而且，它还可能引发新的值得思考的问题，引导人们在继承传统知识体系的同时能够对原有的知识体系产生新的质疑。”^[11]

（一）关于循环经济的定义

循环经济实质上是一种生态经济，它要求按照生态系统的能量守恒转换的循环规律，将经济活动纳入到“资源——产品——再生资源”不断循环反复的闭合系统（这种系统改变了传统的“资源——产品——废弃物”的单通道的系统模式），以实现经济生产的低消耗、高质量、低废弃，从而将经济活动对自然资源的影响与破坏降低到最低程度。循环经济是人们对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济发展模式深刻反思的产物，是克服环境污染、资源短缺、追求可持续发展的一种必然反应和有效尝试，是一种试图有效平衡经济、社会与环境资源之间关系的新型发展模式。循环经济是一个涉及社会再生产领域各个环节的系统性、整体性经济运作方式。在不同的社会再生产环节上，它有不同的表现形式，但不能因此将其割裂开来看待。只有通过整个社会再生产体系层面的系统性协调，才能真正实现资源的高效循环利用。

循环经济的核心内涵是资源循环利用。循环经济的中心含义是“循环”，强调资源在利用过程中的循环，其目的是既实现环境友好，也保护经济的良性循环与发展。这里“循环”的直义不是指经济自身的循环，而是指经济赖以存在的物质基础——资源在国民经济再生产体系中各个环节的不断循环利用（包括消费与使用）。它不是一个目标，而是一个过程，是可持续发展指导下的社会经济运行模式^[12]。在借鉴德国、日本等世界上循环经济发展较早的国家成功做法的基础上，我国循环经济在实践中体现为资源高效循环利用贯穿于生产、流通和消费全过程的经济运行模式。

因此，笔者认为对我国循环经济法中所称循环经济应作如下定义：

循环经济是指人们在生产、流通和消费过程中遵循生态规律和经济规律，以资源循环利用为核心，按照减量化、再利用和资源化的原则，实现资源高效利用和最少废弃物排放的活动。

（二）关于使用“废弃物”涵盖“废物”概念

借鉴国外关于循环经济成功的立法经验，结合我国社会经济现实，在我国的循环经济法中应当使用“废弃物”的概念，涵盖目前《草案稿》中多处使用的“废物”概念。“废弃物”从外延上包括了“废物”和“弃置物”。“弃置物”是可以在一定技术加工手段下生产出再生产品的主要来源。而且在生产、建设、流通、消费领域中可再利用“弃置物”的种类和数量非常庞大。

英文中有waste、junk、rubbish、trash等单词来表述与废弃物或废物相类似的概念，它们的含义也是有区别的：①waste（n.）——“废弃物”；是一种统称的普遍用语，指任何被遗弃或失去原有价值的物品与物质。②junk（n.）——“废弃的旧物”；具体指用坏了的、已经破烂了的废弃物。③rubbish（n.）——“垃圾，废物”；具体指体积较小、破碎的、已经无用的垃圾。④trash（n.）——“废物”；具体指小型无价值的杂物、废物或无价值的作品。可见，在英文的词义中waste和junk都有废弃物的意思。但是英文在实际应用上，当具体表述工业、生活废弃物和核废弃物时一般是用waste，有的也用junk。我们可以发现无论在美国还是在欧洲国家法规里，但凡与循环经济相关的废弃物处置和利用的法律文本，其中的用词都是waste而没有使用rubbish的。

中文里“废物”与“废弃物”在其含义和字面上都有明显的区别。在环境治理类法律中用“废物”表述另当别论；而在资源利用类和经济运行类法律里用“废弃物”表述应该更为切合实际。这既可以使在我国经济建设长期实践中明确与熟知的提法继续沿用，使循环经济立法用语更为严谨和科学，也可以使我国循环经济立法中的主要用语表述能与国际上相关法律的用语表述接轨。

（三）关于“再生利用”和“资源综合利用”的含义

《草案稿》中关于“再生利用”的解释为“经过加工将废物的全部或者部分作为原料予以使用，其产品为再生产品”；关于“资源综合利用”的解释为“再利用、资源化以及对共生、伴生矿产资源进行合理利用的总称”。结合实践稍作分析就会察觉，这样的含义解释是不完善的。对“再生利用”的解释欠周延，对“资源综合利用”的解释欠严谨。这两个概念在法律上的准确界定对于理解循环经济法的具体内容至关重要。

笔者建议将这两个概念的含义表述修改为：

再生利用是指将再生资源的全部或者部分回收再加工后重新使用的行为，其制成品为再生产品。

资源综合利用是指包括自然资源合理开发、能源原材料节约使用、废弃物资源回收再生利用的行为。

五、循环经济法若干规范内容的再分析

我国循环经济法的法律表述与内容规定是将循环经济法的理念、立法目标和指导思想条文化，它是“根据一定社会的社会生活的需要，运用一系列法律手段（法律规范、法律关系、实现法的活动，等等），对社会关系施加的有结果的规范组织作用”，^[13]以符合该法律创制的目的，使寓于法律规范中的权利义务内容在社会的实际生活中获得实现，从而形成理想的社会秩序状态。但是，有关《草案稿》具体内容的规定还存在诸多有待完善之处。

（一）应予规定而《草案稿》未作规定的内容

1.关于固定资产投资项目审核制度的规定

固定资产投资项目审核是从源头控制资源浪费和实行减量化措施的重要一环，是与循环经济规划制度、循环经济产业政策、资源循环利用认定制度、清洁生产制度、产品环境友好评价与生态设计制度、生产者责任延伸制度、循环经济绩效评价及考核制度等处于同一序列的重要制度。因此，我国循环经济法应当在基本管理制度内容中规定固定资产投资项目审核制度。

其内容表述为：国家对固定资产投资项目的资源利用效率实行审核制度。新建、改建、扩建和迁建项目应当进行能源、原材料、水资源、土地资源等资源利用效率审核。建设项目的立项报告、可行性研究报告和工程设计应当包括建设项目的资源节约与循环利用技术方案。建设项目环境影响评价应列出资源利用效率审核专题。未经国务院经济综合宏观调控部门或者地方经济综合管理部门审核或者审核未予通过的，有关部门不得审批、发放《建设许可证》和《规划许可证》。

2.关于鼓励资源节约、抑制资源浪费的规定

《草案稿》第26条规定了抑制城市水、电、气等资源浪费的内容，但是仅涉及在城市中抑制水、电、气等资源的浪费，范围相对太窄。国家建设小康社会中的一个重要内容是小城镇建设，因小城镇建设而带来的居民资源消费应当成为法律引导和调整的内容。因此，应将本条第一款规定为：国家对城镇居民生活所用的电、气、自来水等资源性产品，根据实际需要和可能实行累进加价收费制度。即超出消费定额的部分，按消费越多价格越高的原则实行累进加价收费。

3.关于促进循环经济科技进步的规定

促进循环经济科技进步是促进循环经济发展激励措施中一项重要内容。因此，我国循环经济法激励措施内容中应具体规定为：国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加大对资源节约和循环利用的科技投入，制定发展循环经济的技术政策、技术导向目录，加快新技术、新工艺、新设备的研究和推广应用，建立循环经济技术咨询服务体系，开展循环经济信息咨询、技术推广、宣传培训，推动循环经济技术国际交流与合作。各级人民政府科学技术行政主管部门应当设立循环经济科技专项，将资源节约和循环利用作为科技创新和技术开发的重点，支持循环经济共性和关键技术的研究开发，推动循环经济科技进步。

4.关于可持续消费的规定

可持续消费是循环经济在消费领域的具体形式，是循环经济发展的内在动力。但是，《草案稿》除了对一次性消费品和消费累进加价制度作了规定外，缺乏有关引导可持续消费模式的规定。建议增加有关消费者义务的规定。比如，消费者交回商品包装的义务；为促使消费者交回商品包装，商品包装实行回收押金制度。消费者生活废弃物分类回收的义务；即消费者应当根据生活废弃物可利用属性与种类实行分类回收。再比如，在消费过程中，城镇应当推广中水回用和雨水积用，建设节水型城镇，城镇建设和旧城改造必须规划和建设中水回用管网。新建小区必须具备完善的中水回用系统。已建成的城镇区域应当逐步进行中水回用系统建设。在建成中水供水管网的区域，禁止将饮用自来水用作市政用水。

（二）《草案稿》应加以完善或可不做规定的内容

《草案稿》第30条关于产业固体废物综合利用，具体规定了在筑路等工程中要掺用一定的粉煤灰。这样的规定从实际需求来看是有道理的，但在基本类型法律中规定显得过于具体，容易引起法律适用的困难。如果要规定，应当将生产建设中的大宗产业废弃物如煤矸石、尾矿渣、建筑废料等，同样作类似具体的规定为好。

《草案稿》第42条关于生活垃圾、污泥的资源化的规定也欠妥当。污泥处置问题主要涉及的是污染处置问题，应当在环境保护法律中规定，不适宜在循环经济法中提出。制定循环经济法的一个重要问题就是要处理好循环经济法与关联法律的协调问题。循环经济法其主要的调整范围为资源节约与开发利用、产业废弃物综合利用、再生资源回收利用与可持续消费等，而不能将污染防治相关内容规定于循环经济法中，引起法律之间重复甚至矛盾，减损法律的实际操作性。

《草案稿》第45条关于税收优惠的规定中，要求对进入名录的技术、工艺、设备和产品进行认定，但缺乏相应的操作性。企业只要生产或采用名录中的技术、工艺、设备和产品，就应该鼓励，并享受税收方面的优惠。因此，本条应当规定为“企业生产或者采用列入国家清洁生产、资源综合利用鼓励名录的技术、工艺、设备和产品的，按照国家有关规定享受税收减免等优惠”。

《草案稿》第58条中关于监管机关的规定模糊，这容易导致行政执法中行政监管权限纠纷。监管是有效施行循环经济法的重要环节，应当对监管机关到底应是公安机关还是工商行政管理机关作出明确规定，以保障循环经济法的有效执行。

六、结语

随着经济的快速发展，传统的粗放型经济增长模式导致资源供给矛盾日益加剧，环境治理压力越来越大，不仅制约了我国经济社会的可持续发展，也直接影响到我国的国际地位与声誉。中国在资源开发与环境保护中要走出传统生产方式的困境，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节逐步建立全社会的资源循环利用体系，形成有利于节约资源的生产、流通和消费模式，才能实现经济的良性循环，步入经济与社会可持续发展之路。

我国正在制定的《循环经济法》是一部以战略的高度、全局的眼光制定的节约资源、保护环境、促进经济社会协调可持续发展的重要法律，意义十分重大。《循环经济法（草案）》现已经进入人大会议审议阶段，这让我们看到了我国循环经济发展的法制化近在眼前。笔者也相信，在生态文明理念的引导下，一部健全而完善的循环经济法必将为我国资源节约型、环境友好型社会的构建，为在我国本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，提供更为坚实的法律保障。

［本文载于《现代法学》2008年第2期］

【注释】

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