电视剧法制化管理形成时期(～年)

三、电视剧法制化管理形成时期(1990～2004年)

从1990年起,我国开始正式实行电视剧制作许可证制度,以此为开端到2000年广电总局发布《电视剧管理规定》为标志,我国电视剧管理的完整体系基本形成。2004年《行政许可法》生效,随后的广电总局34号令《广播电视节目制作经营管理规定》、40号令《电视剧审查管理规定》、41号令《中外合作制作电视剧管理规定》、42号令《境外电视节目引进、播出管理规定》等四个有关电视剧管理的规章出台,由此,电视剧法制化管理进入了较为完备的状态。在这一时期,对于电视剧的各个环节的管理不断强化,各种效力等级、各种形式的规范性文件不断出台。这说明对电视剧的管制成为这一时期的整个广播影视领域最为重要的工作之一。在主管部门的工作安排中,重心首先是直接体现喉舌功能的新闻报道和宣传,其次就是广播影视节目的管理。其中,电视剧节目的行业准入、制作许可、播出发行许可、播出管制、进出口审批、电视节审批、评奖活动等成为管理部门管理工作中突出的部分。由此带来的后果和影响是,我国对于电视剧领域的各个环节都有了相关规则。这包括电视剧制作的原则,制作行业的准入条件和程序,一部电视剧制作许可的条件和程序,发行播出管理的条件和程序,电视剧进出口的条件和程序,电视剧评奖和电视节的相关规定,电视剧交易,违反相关电视剧管理规定的行为的责任等。从法制的角度来说,立法环节已臻全面和严密了。

这一时期,对播放管制的实际执法方面也在加强。原广播电影电视部和后来的广电总局对播出机构未能按照要求播放电视剧的行为进行处理的事情时有发生。这种情形的出现,主要在于播放机构不能摆脱对利益的追求,在现行规定不能给予合法活动的空间中冒险违规。这些事件是市场经济发展的深刻影响在电视剧播放领域的显现。同时,也折射出我国电视剧管制方面的问题以及播出机构的自律问题。

这一时期的电视剧管理,具有以下特点：

(一)建立了对电视剧全面管理的机制

1996年,我国开始被称为“电视剧大国”。因为此时我国电视剧在制作数量、播出数量、播放时间、观众人数、收视率、制作单位、从业人员、社会影响等方面都达到了史无前例的规模和数量,在世界上也处于前列。管理部门开始明确地意识到必须通过一定的规范化管理来贯彻党和国家的意志。这一时期,伴随着电视剧的快速发展,出现的问题也越来越多。比如电视剧的质量问题、内容问题、引进剧的问题、黄金时段的播放问题、制作机构的散乱问题等等。同时,改革开放以来电视剧领域的实践,也为管理部门的管理探索积累了不少经验。1997年国务院发布的《广播电视管理条例》,1998年广电总局发布的《关于实行国产电视剧发行许可证的通知》,1999年广电总局发布的《电视剧审查规定》,2000年广电总局发布的《电视剧管理规定》,是对在此之前我国改革开放20年来电视剧管理的做法和制度的全面总结和概括。由此形成了我国电视剧管理的全面系统的制度。特别是《电视剧管理规定》,其内容分为总则、电视剧的制作、电视剧的审查、电视剧的进口和出口、电视剧的发行和播放、罚则等六部分,对电视剧领域的各个环节都做出了规定。

(二)管理部门开始注意到法制管理的必要性

1994年2月26日,全国电视剧题材规划会在杭州召开。艾知生部长做了题为“一手抓管理,一手抓繁荣,以优秀的作品鼓舞人”的讲话。刘习良副部长对电视剧创作、制作、播出等方面的宏观调控措施做了总结,并进一步强调：1994年的电视剧行业要“加强学习、加强创作、加强管理”。加强管理包括加强管理机构自身管理,生产许可证的发放管理,引进电视剧的审查、播出管理等。对国产电视剧的强化管理包括创作、制作和播出三个环节的管理；对境外电视剧的管理强化包括进口、审看和播出三个环节的管理；综合采用行政、法规、经济等手段管理。刘习良副部长的这一讲话,意味着我国电视剧管理开始步入一个正规化的管理阶段。首先,国家行政管理部门开始明确对电视剧进行管理的范围；其次,明确了对电视剧进行管理的手段和方法。过去,靠不具有完全政府职能的事业单位行使管理职能,不具有制度化稳定性的每年一次的电视剧规划会议,靠领导在会议上的讲话精神来对电视剧进行宏观管理,靠一些研讨会来解决电视剧创作、制作中存在的问题的管理方式,已远远不能适应现实的需要,于是逐渐被新的规范化的做法所替代。

在1996年广播电影电视部的工作要点中,将“继续强化管理,促进管理工作的科学化、规范化、法制化”作为一项重要工作。这项工作内容主要包括：建立电台、电视台年检制度；建立广播电视执照制度；健全节目制作许可证制度；加强广播电视节目的制作和流通管理；建立健全引进审查制度；加强进口影片和电视节目的管理；建立广播电视节目视听评议制度；加强对接受卫星传送的境外电视节目的管理等。

1996年12月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加强新闻出版广播影视业管理的通知》,要求采取有力措施,治理新闻出版、广播电视业中散、滥现象。这一通知对于广播电视领域的法制化管理促进很大,直接促成了从1997年开始广播电影电视部及后来的广播电影电视总局的大规模的部门规章的出台。

(三)管理的中心环节是内容管制

这一时期的内容管制包括不断制定有关内容审查标准的法律文件,加强审查环节对内容的把握,对播出节目内容有问题的进行严厉查处等等。

在这一时期,关于内容管制方面的法律文件,既有国家颁布的法律、行政法规,也有国家广电总局发布的各项规章,以及其他各项规范性文件。管制领域涉及：制作电视剧、合拍电视剧、播出电视剧、引进电视剧、发行电视剧、专门针对青少年保护的领域、特殊题材的领域、传输领域,等等。

1990年11月28日,广电部发布了广发地字〔1990〕817号文件《关于引进海外电视剧的审查标准》。在此后的十几年中,原广电部和国家广电总局通过规章、其他各种规范性文件,包括以“通知”、“回复”、“批复”、“明电”、“通告”等形式规定内容管制的问题。

1993年11月22日,广播电影电视部广发字〔1993〕799号文件《关于进一步加强播出海外影视剧管理的通知》,对引进海外影视剧的内容审查及播放进行强化管理。同时,为了在体制上保证对引进剧的内容管制,1997年12月21日广发社字〔1997〕877号文收回了北京、上海、福建、广东、四川等五省市的省级电视台境外影视剧自审自播权。

1995年8月30日,广播电影电视部召开了“重大革命历史题材影视创作领导小组”成员会议。会议认为,在重点题材创作中必须强调加强管理,要明确重大革命历史题材创作的基本原则和“重大革命历史题材”范围的界定。这实际上也是对电视剧内容管理的特别措施。在1997年年初举行的全国广播影视厅局长会议上,中央电视台台长杨伟光专门做了“加强重大革命历史题材影视剧的创作和管理”的发言。1997年8月还举行了全国重大革命历史题材影视创作会议。

1998年7月7日,广电总局广发编字〔1998〕425号文件《关于在广播影视节目中做好保护青少年身心健康宣传的通知》规定：广播电视要控制暴力性新闻报道,如爆炸、凶杀、绑架、放毒、劫机、制造骚乱等犯罪活动,防止诱发青少年犯罪。该通知还对影视节目中要禁止和删减的内容、镜头做了规定。

(四)开始建立适应市场需求的机制

1990年5月10日至14日,全国电视剧创作题材规划和引进海外电视剧管理工作会议在北京举行。艾知生做了题为“进一步端正创作方向,繁荣电视剧艺术”的报告。王枫做了题为“统筹规划,加强管理,发挥系统优势,注重综合效益”的讲话。会议重申,要将贯彻“二为”精神和“双百”方针放在首位。

1993年的电视剧题材规划会在西安举行。这次会议的领导讲话几乎都强调了对电视剧创作、生产、流通、管理体制的改革。艾知生讲了几点意见：一是要求电视剧工作者进一步明确电视剧创作思想,坚持娱乐功能、教育功能并进,社会效益、经济效益并重,突出爱国主义、社会主义、集体主义的主旋律。坚持发展多样化,不断开拓新题材,发展新风格,创造新式样,做到百花齐放,万紫千红。二是不断适应市场经济和两个文明建设的需要,积极稳妥地搞好电视剧创作、生产、流通、管理体制的改革。艾知生部长首次谈到电视剧的娱乐功能,谈到生产、流通体制的改革要不断适应市场经济的需要。

1993年,邓小平“南巡讲话”之后,市场经济发展的速度开始加快。当时广播电影电视部提出,对进入中央电视台黄金时间播出的一年360集电视剧首先实行“优质优价优播”的原则,电视剧市场被注入了活力。

随着境外境内卫星频道的开播,对影视节目需求量的增加,再一次促进了节目源的开发,各种经济成分的电视节目制作机构应运而生。随着跨境制作越来越多,缺乏节目制作能力和综合竞争能力、特别是缺少资金的影视制作机构开始转向外部寻求合作,合拍、协拍的情况也越来越多,外资逐步进入中国电视节目制作领域。

1994年2月26日,在全国电视剧题材规划会上,刘习良副部长对电视剧创作、制作、播出等方面的宏观调控措施做了概括,并继续强调中央电视台实行优质优价。

1994年4月,浙江影视创作中心与浙江东方电视电影创作所联合举办了浙江省首届影视剧本交易、合作洽谈会,这在国内属于首次。1994年5月23日和24日,京沪两地电视剧市场机制研讨会在上海召开。与会者认为,电视剧作为商品的观念已经越来越成为共识。随着电视剧创作的不断繁荣,电视剧进入市场的条件正趋于成熟。而市场机制的建立,可使电视剧制作从单纯的生产型转化为生产经营型,并将竞争机制引入到电视剧生产中,优胜劣汰,按质论价。通过市场使电视剧生产形成良性循环。但从实践上看,要建立电视剧市场,需要观念转变；要打破垄断机制；严格将电视剧的制作和播出分开；在电视剧播出机构和电视剧制作公司之间建立牵线搭桥的中介公司；确立独立核算、自负盈亏、以制片人为中心的制片体制并不断完善提高制片人素质；完善电视剧市场机制的法制建设；用经济政策扶植和培育电视剧市场。会议形成的认识,是对电视剧市场化的一个总的期待和构想,确实这不仅在观念上,而且也在实践上对于电视剧的市场化产生了相当的影响。

(五)管制制作机构成为另一工作重心

早在1986年,针对拍摄电视剧的“草台班子”过多的状况,广播电影电视部便决定实行电视剧制作许可证制度。当时设计的许可证制作的内容有：电视剧制作许可证分长期的和临时的两种,临时许可证只限所申报的剧目使用,无许可证的单位,无权制作电视剧及录像制品；获得长期许可证的主要是影视艺术单位,而对系统外的机构制作电视剧予以限制,对私人、特别是境外机构则严加禁止。

卫星电视发展起来后,广播电影电视部开始加强对影视制作机构在境内以联合制作、协作制作、委托制作等方式制作电视剧(录像片)的行为进行管理,授权社会管理司审批设立各类影视制作经营机构。广播电影电视总局社会管理司从1998 年11月1日起核发《广播电视节目制作经营许可证》和《电视剧制作许可证》。从2000年1月1日起,又对所有经过审查通过的电视剧(包括国产电视剧、合拍剧、引进剧)一律核发由广电总局统一印制的《电视剧发行许可证》。广播电影电视总局2000年6月15日发布的《电视剧管理规定》(总局令第2号)明确规定：禁止出租、出卖、转让或变相转让电视剧各类许可证。