十年回顾与完善建议

在近现代社会，认定一个国家或地区是民主型还是非民主型，其政治民主化和人权状况如何，一个突出的标志就是看其广大居民（公民）是否享有法律所赋予的广泛的基本权利和自由，并得到切实的保障。自从1776年美国的《独立宣言》、1789年法国的《人权和公民权宣言》（亦称《人权宣言》）发表以来，否定神权，打败君权，开创了人权的时代，人权被宣布为自然赋予的、不可动摇和不可剥夺的。但是，200多年来，“全部近代历史表明，权利问题绝不是像启蒙学者和18世纪末美国和法国的《宣言》所宣告的那样是自然赋予的，而是有其非常复杂的社会历史背景。”同时“权利问题是一个不能不谈而又不能抽象地谈论的问题。”（孙伯鍨教授语）[1]本文拟从这一历史唯物主义观点出发，结合澳门特别行政区基本法（简称基本法）有关规定和10年实践，探讨澳门特区居民所享有基本权利的特点，进而着重阐述权利的基本保障及存在问题，最后就如何进一步完善权利保障体系提出若干建议。

澳门基本法关于特区居民基本权利和义务的规定的根本特点，就在于它体现了“一个国家，两种制度”的方针，从澳门的实际情况出发。基本法关于澳门居民的基本权利和义务的规定，“就是序言和总则关于‘一个国家，两种制度’的原则性规定的延伸。”[2]具体说来，主要有3个基本特点：一是按照中葡联合声明中所载入的中国政府对澳门的方针政策拟定的。（见中葡联合声明第2条第4款、中葡联合声明附件一第5节）二是强调澳门居民享有的基本权利必须以基本法为主要依据。（基本法第4、11条等）三是享有基本权利居民（主体）的多元性。即无论是具有永久性居民资格，还是具有非永久性居民资格，葡萄牙后裔居民和澳门居民以外的其他人，均依法享有广泛的基本权利和自由。（基本法第24、42、43条）。

笔者认为，要全面、准确理解澳门特区居民的基本权利和义务，从目前的情况看，值得注意的问题至少有下列几个，为避免文章冗长，在此作些提示：

（一）研究居民基本权利的阶段性。即从研究居民基本权利法律条文为主的阶段逐步向以研究居民基本权利的实现和保障问题为主的阶段发展。在香港、澳门基本法制定的过程和实施初期阶段，人们把注意力集中在对基本法条文的解释上，深刻领会其立法原意，并贯彻执行，这无疑是正确的。现在澳门已回归近十年了，现阶段应着重研究基本法规定的居民的基本权利究竟实现的程度如何，有哪些经验教训，怎样进一步完善居民基本权利的保障体系等。这是澳门各界人士，也是国际人权组织所关注的问题。希望学术界认真深入研究。笔者此文也想试一试抛砖引玉。

（二）研究居民基本权利的整体性。一般而言，特区居民要了解自己享有哪些基本权利，通常是学习基本法第三章居民的基本权利和义务，这是可以理解的。但是，对于研究人员来说，这是远远不够的。除研究基本法第三章外，还要了解基本法其他章节的条文也从不同的角度，对澳门居民享有的其他一些权利和自由作了规定。（例如基本法第4条、第6条及第103条、第21条、第六章文化和社会事务有关条文）同时，除研究基本法有关规定外，还要特别留意有关国际公约在特区的适用情况（基本法第40条）；除研究居民基本权利外，还要特别关注居民应当履行的基本义务（基本法第44条），因为权利与义务是对等的。只有注意这三个方面的问题，才能对特区居民的基本权利和义务有一个较为完整的认识。

（三）研究居民基本权利分类的科学性。如前（二）所述，澳门特区居民享有广泛的基本权利，涉及基本法的许多条款。为了深化研究，提高认识，不能不对广泛基本权利的内容进行必要的科学分类。目前，学术界客观上存在着不同的分类方法。主要有两种不同的意见：一是北京大学著名法学教授肖蔚云，把基本法对澳门居民享有的各项基本权利归纳为14类，即平等权；选举权和被选举权；其他政治方面的权利和自由；人身自由权和人格尊严；诉讼方面的权利；住宅和其他房屋不受侵犯；通讯自由和通讯秘密；迁徙、移居和出入境自由；信仰的自由；学术自由及选举职业自由；婚姻家庭等方面的权利；社会福利的权利；葡萄牙后裔居民的合法权益；其他人享有的权利和自由。[3]二是澳门著名学者杨允中教授把基本法规定的基本权利划分为5类：即政治权利；人身权利；经济与工作权利；社会保障权利；其他权利等。[4]

笔者比较赞同杨教授的分类法，理由有三：1．这种分类法是以基本法第三章和其他章节有关居民基本权利的规定为依据，内容较为完整；2．这种分类法与各国关于居民基本权利和自由的分类法比较接近；3．这种分类法概括性较强，又容易记忆。不过，笔者提出如下修改意见：保留政治权利、人身权利、其他权利的分类法，把“经济与工作权利”、“社会保障权利”合并改为“经济、文化和社会福利权利”，增加“人身诉讼权利”一项，因为基本法第29、36条明确规定，澳门居民享有诉讼权及获司法补救的权利，同时受到“无罪推定”和“罪刑法定”两个原则的保护权。

（四）研究居民基本权利的优越性。澳门基本法规定的居民基本权利和自由，不论在内容还是范围方面，不仅比中国内地，而且比香港特区都更完善、更广泛。澳门特区居民享有罢工、迁徙和自愿生育的权利和自由，内地居民就没有。“香港基本法第三章共有19条，澳门基本法第三章有21条，有一些权利和自由是香港基本法上没有的。”[5]如关于保障妇女的合法权益，关怀和保护未成年人、老年人、残疾人，保障葡后裔居民利益，保障澳门居民的名誉权，私人生活和家庭生活隐私权，居民申请人身保护令，居民受罪刑法定原则保护，选择工作自由以及承认澳门回归前依法确认的少量私有土地等的规定，都是香港基本法中所没有的。可见，澳门特区居民依法享有的基本权利具有一定的优越性。

（五）研究基本权利和基本人权的一致性。“人权”（Human Rights）这一概念，泛指人身自由和政治民主权利。它最初是英国资产阶级革命时期，为反对中世纪神权和封建特权提出的口号。1776年美国《独立宣言》，被马克思称为“第一个人权宣言”。如前（三）所述，澳门特区居民所享有的基本权利，主要包括：政治权利，人身权利，人身诉讼权利，经济、文化和社会福利等。这四个方面权利的总和，就是澳门特区居民所享有的基本人权。基本权利和基本人权内涵是基本一致的，“人权”概念源于西方，但不是西方的专利。两部基本法维护和保障两个特别行政区居民的基本权利，就是对香港、澳门居民基本人权的尊重和保障，也是对人权事业发展的新贡献。

国内有学者认为：“通常讲权利保障，有两个层面的含义：一是指权利实现时的无阻却性保障；二是指权利实现出现障碍时的司法救济保障。”前者是指“权利未受侵犯或破坏之前就存在的各种措施或制度的保障”；后者是指“权利受侵犯、破坏之后而存在的权利救济。”[6]下面分别阐述：

（一）权利的无阻却性保障

权利的无阻却性保障在前，司法救济性保障在后，它是权利最常用、最重要、最根本的保障。主要有两个环节。

1．制度保障

“最早提出制度保障的是德国魏玛共和国时代的学者C·施米特……。他认为不仅要在宪法中保障个人的权利，而且要规定一定的客观制度，由制度来保障公民个人权利的实现；侵犯公民个人权利是轻而易举的，但要废止制度却是不可能的。”[7]C·施米特的观点为世界各国的学者所认可。笔者也持相同观点。

关于居民基本权利的制度保障，往往通过法律来实现：除宪法外，基本法作为澳门特区的宪法性法律已作了多方面、多层次的规定和保护。其中包括总则、第21条、第三、六章等章节，还得到了国际人权公约和国际劳工公约的保障。但是，由于基本法具有宪制性的法律地位，决定了它不可能一一列举居民有权享有的所有权利。因此，基本法第41条规定：“澳门居民享有澳门特别行政区法律保障的其他权利和自由。”澳门回归近10年来，根据基本法制定的新法律法规或保留、修改原有的法律法规方面都有长足的进展。可以说基本法规定的居民基本权利的绝大多数条款都有相应的配套法律法规，操作性较强，容易落实。例如，实施基本法第26条，保障选举权的有：新订的第3/2004法律《行政长官选举法》，第3/2001法律《立法会选举法》，第12/2000法律《选民登记法》。为了保证今年行政长官和立法会选举顺利进行，2008年底，立法会对这三部法律进行修订，完善选举程序、改进选举安排，以加快选举的民主化进程。

又如，实施基本法第28、29条，保障人身自由的有：新订的第9/1999法律《司法组织纲要法》中人身保护令规范，第6/2008法律《打击贩卖人口犯罪》。原有的第11/95M法律《澳门刑法典》及第48/96M法令《澳门刑事诉讼法》的有关规范。

再如，实施基本法第39条，保障社会福利的有：新订的第6/2007号行政法规《订定向处于经济贫乏状况的个人及家庭发放援助金的制度》，第12/2005号行政法规《敬老金制度》及修改，第12/2008号行政法规《订定现金分享计划的安排》。第234/2004号行政长官批示《将社会保障制度扩展至自雇劳工》。原有的第58/93M号法令《核准社会保障制度》等。

从以上对居民享有的基本权利和自由具有重大影响的基本法、国际人权公约和相关法律法规的简要介绍中可以看法，“澳门特区保障人权的法律体系的基本框架已经形成，有法可依。”[8]

2．措施保障

澳门特区人权的保障，除了建立法律体系的基本框架外，特区政府还严格依法施政（依法行政），针对澳门实际情况，从经济、社会、政治和文化各方面采取各种具体措施，创造物质条件，提高文明程度，营造良好的社会环境，为保障居民充分享有的基本权利和自由作了不懈的努力。现择要介绍几个亮点：

（1）致力发展经济，切实改善民生

居民享有法律上规定的基本权利，必需有一定的物质基础作为条件才能实现。特区政府以巨大的努力，在发展经济方面，创造了来之不易的成就。“从1999年至2006年的七年之间，本澳人均的本地生产总值，增幅超过百分之一百。失业率由6.3%下降至3.8%，最近更下至3.1%。每月工作收入中位数，增幅达到36.2%……居民存款总额，增幅接近百分之一百。”[9]七年间，澳门GDP年均增速达12.1%。2007年澳门GDP创下1536亿澳元（191亿美元）的历史新高。同年的财政盈余比2000年增加逾30倍，政府外汇储备七年增加2.93倍。2008年本地生产总值实质增长率为12%。由于经济的快速发展，居民的生活条件也得到改善，包括个人和家庭收入增加、消费水平提高、居住房屋与住房环境的改善等方面。

（2）提高社会福利，关心弱势群体

“与1999年相比，本澳社会保障基金在2006年之福利发放金额，已由一亿四千一百多万元，增加到二亿五千九百多万元，增幅超过83%……2005年，在既有的养老金和其他长者服务基础上，额外增加了‘敬老金制度’。此外，医疗资源历年来均保持高额投入，社区服务亦不停顿地持续扩展。”[10]永久性居民可以享受完善的医疗津贴，市民在政府辖下的任何一家卫生中心均可免费看病。2008年度，政府两度调升最低维生指数，同时向所有受援助的家庭和个人发放额外3个月的援助金。并向每位永久性居民和非永久性居民分别派发5000元和3000元澳币，以协助居民应对金融危机所带来的不利影响。今年政府又向永久性居民和非永久性居民分别派发6000元和3600元澳币。这是居民的第二次现金分享。

（3）确保政治权利，居民参政议政

在澳葡时期，政府公职几乎全部由葡萄牙人占据，华人无缘从政。回归后，特区政府大力培养本地公务员队伍。据行政暨公职局的统计，2000年，特区在职17412名公务员中，其中有10751人占61.74%是在澳门本地出生，5247人占30.13%是在祖国内地出生的。2001年9月，特区举行历史上第一次大规模的民主选举——立法会换届选举。除了7名议员由行政长官委任外，在各产生10名议员的直接选举和间接选举中，其投票率分别为52.32%与65.12%，共有近10万人参加了投票。在一定程度上反映了澳门的民主进程。尤其值得一提的是，澳门妇女在政界高层任职较多，立法会主席曹其真、行政法务司司长陈丽敏、审计长蔡美莉、初级法院院长谭晓华等女性是驰骋政界的风云人物。这在世界范围内是比较罕见的。同时，澳门居民还获得了参与国家管理的权利。如今，澳门居民中担任副省级城市以上的人大代表和政协委员近300人，其中全国人大代表12人，全国政协委员30人。

（4）增加资金投入，发展文化教育

“比较1999年和2006年，本澳公开表演及展览的入场人次，由76万多人，增加到170多万人，增幅超过1.2倍；同一时期，本澳图书馆及阅读室的藏书总量，由30多万本，增加到110多万本，增幅超过2.3倍；接待人次，由61万人次，增加到310多万人次，增幅超过4倍。”[11]近几年来，特区政府拨出专项资金、组织本澳专业社团协会前往内地参加动漫产业博览会、文化产业博览会等，从而使多姿多彩的文化生活不断丰富。同时，政府又投入大量资金发展教育事业，使居民受教育的权利得到充分的保障。除实现了从幼稚园到高中的15年免费义务教育外，政府又为经济困难学生调升学费及文教用品津贴，增加“大专助学金”资助名额，组织骨干教师培训等。在2007—2008学年“学校发展计划”中政府拨出总金额约2.72亿澳门元，资助学校发展。2009年，特区政府以租赁方式取得珠海市横琴岛澳门大学新校区（占地约1平方公里）的土地使用权。新校区面积比澳大现时校园大约20倍，可容纳至少1万名学生。这一举措将大大促进澳门高等教育的发展。

（二）权利的司法救济性保障

司法救济性保障是权利保障的重要组成部分，不可缺少的有机部分。它不仅指司法审判保障，还包括行政司法救济（如行政复议）保障。《牛津法律大辞典》认为，救济是指“纠正、矫正、或改正业已发生或业已造成的伤害、危害、损失或损害的不当行为。”澳门特区对权利的司法救济性保障也很重视。主要表现在两个方面：

1．从法律规定看：基本法第36条明确规定：“澳门居民有权诉诸法律，向法院提起诉讼，得到律师的帮助以保护自己的合法权益，以及获得司法补救。澳门居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼。”这里讲的“司法补救”就是“司法救济”，“原是英国衡平法上的一种制度。衡平法自称代表自然公正，能够弥补普通法的不足。衡平法院通过颁发禁止令，执行令等令状，为当事人提供司法救济。”“司法补救不失为一种维护居民合法权益的制度。”[12]

为实施基本法第36条，保护司法救济权的法律法规还有：新订的第9/2004法律《〈司法组织纲要法〉及〈民事诉讼法典〉条文的修改及附加》（设立轻微民事法庭）；原有的第55/99M法令《澳门民事诉讼法典》，澳门刑事诉讼法典的有关规范；第21/88M法律《法律援助章程》等。

2．从司法实践看：“根据澳门法院2000年至2007年的统计，终审法院审结218件个案。中级法院审结3534件个案。初级法院审结41550件民事、刑事个案（刑事案件截至2005年）。行政法院审结1084件个案。通过审判，维护了社会的公正，维护了居民的合法权益。社会对各级法院依法独立审判是给予肯定的。至今还没有发生司法腐败的情况。”[13]另一资料表明：“澳门司法部门职能得到充分发挥”，“审理案件效率明显提高。据统计，2004年9月至2005年8月司法年度中，各级法院共受理12347宗。轻微民事法庭受理336件，结案191件，平均每件结案时间为47天。2005年检察院大量参与诉讼及其他法律程序，总数为4500宗。”[14]其中司法救济发挥了应有的权利保护作用。

在基本法的框架下，特区政府采取各种有力措施，使澳门居民的基本权利得到了充分的保障。他们是“一国两制”的直接受益者。但是，澳门在人权保护方面（包括宏观和微观两个方面），还存在一些问题，需要我们面对和审视。同时，笔者建议：澳门要逐步“建立完整、系统、有效的权利制度保障体系。”“权利保障制度不是孤立的制度，而是需由多项制度组合而成。构成这一制度的基本内容或基本要素主要有以下五方面。”[15]

（一）政治方面：澳门居民政治参与冷淡——必须培育成熟公民社会

权利的实现与权利主体所处的政治地位、政治环境密切相关。澳门特区认真贯彻“一国两制”、“澳人治澳”和高度自治的方针，建立起能够保障权利实现的良好的政治机制，但是由于历史和社会的原因，澳门仍带有高度城市化的乡土社会某些特点，居民对政治参与的要求不高，公民对权利的需求也不旺盛。2008年，进行的一项研究结果显示：“在政治参与方面，高达八成二受访者在过去一年没有参与政治团体举办的活动，经常参与的只有1.5%，而在2005年澳门立法会选举中，46.3%受访者表示有参与投票。对于即将举行的2009年立法会选举，65.9%受访者表示会投票，表示不会投票的只有14.1%……。总的来说，市民并不热衷参与政治活动，相对而言，市民对于今年立法会选举的投票欲比2005年较高，但实际是否参与投票还有待观察。”[16]应当承认，澳门这个刚开始与国际接轨的小城，仍然与先进国家与地区，在居民参政方面存在着一些距离。因此，建设成熟的公民社会是澳门特区推进民主参与，力争持续进步的必然选择。要实现真正意义的民主进步，就要自觉提升参政议政素质，并转化为建设健康公民社会的动力。

（二）社经方面：社会经济发展很不平衡——必须实行协调发展战略

权利的实现与权力主体（广大居民）的经济状况、物质条件、社会保障措施息息相关。特区政府虽然重视建立保障权利实现的社会经济机制，但“博彩业一枝独秀”，“缺之明确的经济社会协调发展战略，有重经济增长、轻社会进步，重效率、轻公平，重物质成果、轻人本价值，重眼前利益、轻长远福利的倾向。”[17]近几年来，澳门社会的贫富差距也日渐突出。特区政府在社会保障、医疗保健与房屋三项主要社会福利的投入偏低，导致社会福利覆盖率较低。澳门社会福利在一定程度上还存在不公平现象。例如，目前公务员的退休生活较有保障，每年可以拿到相当于退休前三年的平均年薪的退休金，而退休的公司企业员工只能获得数量微薄的一次性养老金。为此，特区政府要坚持科学发展观，制定和实施新的社会经济协调发展战略，既注重发展经济，又大力发展社会各项事业，尤其要加大对社保基金的财政支持，不断推进公积金制度改革，实现全体社会成员综合生活素质全面、持续的提升。

（三）法律方面：法律保障机制不够健全——必须继续强化法律改革

在现代法治社会里，不仅权利要规定在法律中，而且法律制度是权利保障中最常见、最有效的手段。法律保障的主要内容是权利立法制度、实施制度以及实体法律保障和程序法律保障。澳门特区已建立了保障人权的法律体系的基本框架，但在立法和实施制度方面还不够健全。较为明显欠缺的是澳门至今没有工会法，劳资双方权益得不到应有保障。2009年4月，立法会第四次讨论工会法案，仍未获过半数支持而不获通过。有议员指商界忧虑工会法立法增加工会权利，对营商造成威胁。某些法律的实施也很艰难。2007年10月新的《道路交通法》实施，引起“铁骑怒吼！”即全澳共有4000辆摩托车及私家车参加游行，反对政府在执法条件不具备的情况下强行实施该法。2009年1月《劳动关系法》实施以来，劳资互信关系的和谐受到冲击。不少中小企业商号的雇主认为新的劳工法增加企业成本，影响经营运作，甚至企业生存，要求政府修改法律；劳工界则反对贸然修法。平心而论，澳门劳工法确实对劳动者的部分保障，比以往有所加强，但长期服务金制度仍没有明文规定。如果与国际劳工组织的有关公约相比，仍有一定的差距，国际劳工公约有关保障孕产妇的第130号公约规定，产假有84天，而澳门劳工法仅规定为56天。因此，特区政府要不断强化法律改革，用以人为本的精神，在维护商业利益的同时，全力加强保障社会各界，尤其是劳工界和弱势社群的合法权益。

（四）文教方面：文化教育缺乏长远眼光——必须摆正文教重要位置

权利的产生和发展，权利的实现都离不开社会文化教育环境。文教保障的主要内容是开展群众性的文化活动，促进教育事业、科学事业和医疗卫生事业发展等。回归后，澳门各种文艺汇演和体育比赛接连不断，国际知名度不断提高；教育也不断改革和不断完善，逐步走向国际化。但无论是文化还是教育方面，都缺乏一个长远发展规划，文化产业怎样发展，至今没有方案。李沛霖先生指出：“与香港的教育相比，澳门的教育缺乏系统性以及长远眼光，政府没有基本规划，对教学质量缺乏监管。在澳门，社会是各自为政发展教育，基础薄弱，且经费不足。”“不少人只是口头上重视教育，目光短浅，其实还是重视经济利益。”[18]人们常说：“十年树木，百年树人。”因此，特区政府要带头，让全社会对教育的重要性有一个观念上的根本转变，把教育真正放在最重要的位置上，编制教育中长期发展规划，同时要增加教育经费的投入。这是发展澳门教育的两个重要环节。广大澳门居民期盼年底新特首上任后，对发展教育要有更大的承担，更有力的措施，使居民受教育的权利获得更充分的保障。

（五）思想方面：孤立地看待权利和义务——必须正确理解权利平等

权利保障的力量根植于人们的权利意识（观念）和该社会的整体权利观。思想保障的主要内容为权利意识的普及与提高，权利观的形成与发展。澳门在普及与提高公民的权利意识方面做了大量的宣传工作，取得了一些成效。但就目前社会而言，多数居民仍存在着两种错误倾向：一是把权利理解为“我想行使就行使，我想放弃就放弃”，忽视了权利也包含着社会责任的内涵。二是只讲个人的权利和自由，不履行相应的法律义务，没有树立权利和义务的统一观。因此，澳门人权的发展必须要提倡正确的权利观和义务观，强调权利和义务的统一。每个公民都要珍惜享有法律规定的权利，克尽履行法定的义务。现实社会里“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”（马克思语）基本法许多条文规定了居民的权利，又在第44条规定：“澳门居民和在澳门的其他人有遵守澳门特别行政区实行的法律的义务。”这一条里讲的特区实行的法律，内容非常广泛，对每个居民来说，都是必须遵守的。所谓“权利平等”不仅仅就权利这一侧面而言，它还包括义务另一侧面。尤其要正确理解权利和义务的辩证统一关系，促进马克思主义权利观的形成和发展。

（原载澳门《澳门月刊》2009年8月号）

[1]　杨春福著：《权利法哲学研究导论》，南京大学2000年6月版，序一。

[2]　王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》，中共中央党校出版社1990年10月版，第122页。

[3]　肖蔚云主编：《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社1993年11月版，第126—144页。

[4]　杨允中著：《“一国两制”：实践在澳门》，澳门基本法推广协会2002年3月版，第287—303页。

[5]　肖蔚云主编：《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社1993年11月版，第145页。

[6]　杨春福著：《权利法哲学研究导论》，南京大学2000年6月版，第161页。

[7]　杨春福著：《权利法哲学研究导论》，南京大学2000年6月版，第164页。

[8]　骆伟建：“澳门基本法与居民基本权利的保障”，北京《港澳研究》2009年夏季号，第113—114页。

[9]　何厚铧：《2008年财政年度施政报告》，第12页。

[10]　何厚铧：《2008年财政年度施政报告》，第13页。

[11]　何厚铧：《2008年财政年度施政报告》，第12页。

[12]　肖蔚云主编：《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社1993年11月版，第135页。

[13]　骆伟建：“澳门基本法与居民基本权利的保障”，北京《港澳研究》2009年夏季号，第117页。

[14]　北京《港澳研究》2008年春季号，第66页。

[15]　胡锦光、韩大元著：《当代人权保障制度》，中国政法大学出版社1993年版，第26页。此处仅借鉴该书的主要观点。

[16]　澳门《九鼎》月刊2009年3月号，第7页。

[17]　北京《港澳研究》2008年春季号，第70页。

[18]　《澳门月刊》2009年5月号，第58、59页。