完善我国排污标准的建议

（一）用可持续发展理论指导排污标准的制定和实施

可持续发展的理论使工业发达国家走出了“增长的极限”“零增长”认识的误区，认识到人类应该适用增长和发展的需要，改变对资源和环境进行掠夺式的传统发展模式，向不超出资源和环境承载力的可持续发展模式的转变。在可持续发展理论的指导下，清洁生产、循环经济的思想产生了。

清洁生产可以概括为“四清”，即清洁技术工艺、清洁管理、清洁原料和能源、清洁产品。清洁生产要达到“四最”，即资源利用最合理化、环境污染最小化、经济最大化、产品消费最科学化。^[14]清洁生产在内容上包括清洁的生产过程和清洁的产品两个方面，这不仅要求实现生产过程的无污染或少污染，还要求生产出来的产品在使用和最终报废处理过程中也不对环境造成损害，它通过对产品设计、原料选择、技术革新、设备更新、工艺改造、生产过程产物内部循环利用等环节的全过程控制，可以提高物质转化、提高资源利用效率，最大限度地减少废物的生成和排放，因而是工业污染物质资源化、减量化、无害化的源头控制模式，是对产品和生产过程持续运用整体预防的环境保护战略。

循环经济是以物质闭环流动为核心，运用生态学规律把经济活动重新架构组成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程和低开采、高利用、低排放的循环利用模式，最大限度地提高资源与能源利用率，从而实现经济活动的生态化、达到消除环境污染、提高经济发展质量的目的。^[15]循环经济遵循3R原则，即减量化原则、再使用原则和再循环原则。在控制有害环境的资源投入到经济活动、减少废物生产的基础上，加强产品的多次使用和反复使用，只有在避免废物产生和回收利用都无法实施时，才允许进行最终的环境无害化处理，从而把经济活动组织成为“自然资源—产品和用品—再生资源”的反馈式流程，所有的原料和能源都能在这个连续不断的经济循环中得到合理利用，从而将经济活动对自然资源的影响控制在最低限度。将过去被动的“末端治理”代之以“源头控制”为主，配合废物回收再利用和减量化的方法，从而形成一整套系统的以避免废物产生为特征的机制。

清洁生产和循环经济相辅相成，在资源的循环利用中贯彻清洁生产，在清洁生产过程中实现循环经济。它们是人类克服环境污染、资源短缺的困境，走向可持续发展道路的必然选择。在我国环境法制建设中，要使排污标准制度真正成为预防环境污染、保护环境的重要工具，必须跳出末端治理的窠臼，把清洁生产、循环经济的理念融入到环境标准的创制中去。首先，应当开展清洁生产系列标准的研究制定。《清洁生产促进法》第13条规定：“国务院有关部门可以根据需要批准设立节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志，并按照国家规定制定相应的标准。”通过清洁生产环境标准的制定，可以把清洁生产的抽象概念转变成一个量化的可操作的具体标准，如设置先进的工艺技术和设备的环境标准，就能使企业采用使资源最大限度地转化为产品、污染物排放最少的工艺，替代污染物排放最大的落后的工艺，采用无污染、少污染、低噪声、节约资源能源的新型设备。通过设置产品环境保护标准，对产品生命周期进行全程监控，使企业采用合理的产品结构，开发对环境无污染、少污染的产品，达到环境保护的要求。其次，要建立和完善总量控制标准。实践表明，总量控制是一种有效的污染防治措施。许多发达国家的污染排放标准既有浓度的要求，也有数量的要求。从浓度控制向浓度与总量控制相结合、单因子收费向多因子收费的转变，结合功能区划，根据总量控制原则，考虑各地环境容量制定总量控制标准，把排放量也纳入到监测范围中，做到既要测污染浓度，又要看排放总量，把排放总量作为监测重点内容之一，从此成为判断环境行为好坏的重要依据，从而保证在工业企业发达地区的污染仍能得到控制。

（二）完善排污标准的制定程序

科学、民主的规则制定程序可以产生科学的、具有可操作性的排污标准。针对我国现行的排污标准制定程序，完善标准管理体制、引入公众参与机制等将有助于改善我国的排污标准体系。

1.改革排污标准管理体制，理顺环保部门与标准化部门在职能上的关系

改革排污标准的管理体制，将排污标准从标准化管理中独立出来，国家质量技术监督局不再参与排污标准的计划下达、编号和发布，而是完全按照法规管理的模式进行排污标准的制定、颁布和实施。在制定排污标准时，从只规定技术指标扩充为包括环境技术指标和达到指标需要采取的技术措施、管理措施、评定程序、监督和处罚的手段与程序、监督的行政部门等，使排污标准在内容和形式上具备技术法规的特点。所制定的排污标准，以国家环境保护行政主管部门令发布，使标准发布形式更具权威性，也更符合法规发布的要求。此外，建议修改1999年《环境标准管理办法》，将其升级为《环境标准管理条例》，作为行政法规由国务院发布并实施提升法律效力。该条例应明确规定排污标准的制定机构、制定程序、技术依据、行业分类，以及国务院环境保护行政主管部门与县级以上人民政府的环境保护主管行政部门在实施环境标准控制方面的职责、权限和相互关系，明确规定不符合或超过污染物排放标准的法律责任。

2.引入公众参与机制，使排污标准的制定民主化、科学化

首先，应当按照法律程序建立制定排污标准的启动机制。环境保护行政主管部门在日常工作中发现需要制定新的排污标准，应当及时启动制定标准的程序；社会公众、企事业单位认为应当制定排污标准，也可以向有关部门反映，建议启动相应的程序。其次，在排污标准的拟定中引入竞争机制。国家排污标准制定的承担单位可采取公开招标和计划安排相结合的方式，通过在全国范围内公开招标的方式，把招标方案、项目、时间等在报刊和网络上公布，向社会公开征集标准编制单位。根据应征单位提供的方案，确定标准编制起草单位。编制单位完成标准征求意见稿后，在媒体和网络上公开公布，向社会征求意见，然后以公告、发布会和媒体登载的形式发布。应征环境标准编制的单位必须是具有独立法人地位的各行业科研、监测、大专院校、行业协会、大型企业等企事业单位，具有编制相应行业环境标准的经历或具有编制相应行业环境标准的技术基础和技术人员；熟悉本行业的工艺技术、污染治理技术和工程，有条件和能力组织开展行业的污染物排放、治理和生产工艺调查研究，了解相应行业的国内外技术标准状况，了解国家相关产业政策和环保政策、法律和法规。也可直接鼓励和支持行业科研设计单位及有代表性和实力的企业参与标准的起草工作。^[16]再次，在排污标准颁布前，要充分听取各有关部门和专家的意见。建议国家有关部门成立环境专家咨询委员会，为排污标准的决策提供专业的咨询意见。标准草案通过媒体向社会公众广泛征求意见。必要的情况下，标准的制定机构应当邀请社会公众的代表，特别是有利害关系的公众、企事业单位举行听证会，认真听取各方的意见和建议，并以此作为起草标准的重要依据。同时要改进现行的标准发布模式，除采用传统的以政府机关公布的形式发布以外，还应采取标准发布会、相关网站刊登、新闻媒体登载等多种形式的标准信息发布体系。在排污标准发布后，不但要印刷出版正式的标准文本，还要编印制作排污标准的宣传材料，充分利用声、光、电等多种手段为社会提供排污标准宣传服务，提高排污标准在社会的影响力和公众关注程度。

3.完善环境标准的修订机制

根据环境标准时效性的特点，实行国家排污标准的年限制。对已经颁布的排污标准在实施一至两年之后，由标准起草单位对该标准实施的效果及可行性进行回顾性评价，这种评价应成为起草单位的义务和责任。通过回顾性评价，由评价单位向标准发布机关提出排污标准实施效果及可行性评价报告，并提出对该标准是否修订的建议。当该标准需要修订时，向政府有关部门建议对该标准进行修订，并由该标准起草单位按环境标准修订规范的要求具体承担标准的修订任务。标准起草单位提出修订草案，经有关技术委员会和主管部门的审查后，向社会广泛征求意见，并经环保主管部门批准后发布。这样就可以对排污标准形成一套正常的修订机制，使排污标准随着社会经济、技术的发展和社会实际需要而不断修正，从而适应环境管理的客观需要。另外，确有必要修订时，既可以由主管部门组织有关单位和人员对排污标准进行修订，也可以由社会法人单位承担标准的修订任务。社会法人单位提出的修改方案，只要能符合社会公众的利益，又符合国家排污标准的要求，国家环境行政主管部门就可以发布实施，同时可以给予社会法人单位相应的补贴作为鼓励。这样既有利于促进社会公众对排污标准修订的公众参与，发挥社会各方面的积极性，又可以加快排污标准修订的进程，满足社会和环境管理的需要。

（三）完善排污标准体系

完善排污标准体系，协调排污标准体系中不同级别、不同类别标准的关系，使之相互配合，发挥应有的合力。

1.重视地方排污标准的制定，以满足各地的不同需要

2014年4月24日修订通过《中华人民共和国环境保护法》第16条第2款规定：“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。”为加强地方环境标准的研究、编制、管理和实施，可制定《地方环境标准管理办法》，明确地方标准制定的职责和权限，发挥地方的积极性，督促地方环保部门建立和完善各自的地方环境标准体系，明确地方标准制定的原则、依据，提高其合理性、可行性、针对性和可操作性，理顺国家排污标准与地方排污标准的关系，确立以地方排污标准为主、国家排污标准为辅的格局。在数量上地方排污标准多于国家排污标准，执行上地方排污标准优先于国家排污标准。根据地方的环境特点，不仅可以就国家排污标准中未规定项目制定地方排污标准，而且可以鼓励地方制定严于国家标准的地方排污标准。为了适应环境质量标准的分类分级制，对处于不同功能区的污染源排放制定不同等级污染物排放标准，逐步实行不同的环境质量标准都有相应的污染物排放标准。

2.减少综合性排污标准，增加行业性排污标准

实践证明，选择重点行业结合其生产工艺特点及经济技术条件，制定行业污染物排放标准，有利于对重点污染实行重点管理。因此应逐步缩小综合性排污标准的适用范围，增加行业性排污标准的数量和覆盖面，形成以行业污染物排放标准为主，以综合性污染物排放标准为补充的排污标准体系。对于一般污染源的管理，制定综合性排污标准，以解决广大非重点污染行业控制污染物排放标准问题。已制定行业国家排污标准，按标准适用范围执行行业国家排污标准，其他污染源和行业执行综合性国家排污标准。分行业制定的排污标准，应体现从原材料到产品生产过程中各个环节污染控制技术要求，以及行业的经济技术政策导向，污染控制治理技术水平等。综合性排污标准，则应着重体现我国在污染控制和其他有关经济技术条件的一般可行水平。

3.加强环保方法标准、环保基础的制定

加强环保方法标准、环保基础的制定，使每一项排污标准都有相应的监测方法对应。环境监测是实施排污标准的关键，没有先进、科学的监测方法，就无法取得客观、真实的监测数据，任何排污标准都不可能得到有效的实施。因此，必须加强环保方法标准、环保基础的制定，使环保方法标准与排污标准相互协调、相互配套，共同发挥保护环境、防治污染的作用。

（四）做好排污标准的配套工作

排污标准不能简单实施就能发挥作用，需要在资金投入、监督激励、制定细则等方面做好配套工作。

1.加大排污标准建设的资金投入

环保投入应当与经济发展速度有一个动态上的平衡。“专家预测，当环保投入占GDP的比例超过1.5%时，我国的环境质量才有可能从整体上得到好转。”^[17]经过改革开放30多年的发展，我国已经成为全球第二大经济实体，不论是经济总量还是政府的财政收入，都取得较大的发展。因此，当前我国政府有实力也有意愿在环境保护方面加大资金投入，以贯彻实施科学发展观，实现人与自然的和谐相处。除一般的财政资金外，我国还实行排污收费制度。应当将地方财政部门和环保部门收取的排污费中一部分，作为排污标准的专项资金使用。在环境保护资金的使用上要进行合理分配，重视对排污标准建设的投入，保证排污标准制定与实施的经费。加强排污标准的科学研究，进一步加大环境标准研究所的建设力度，使其成为环境标准工作强有力的技术支持系统。

2.组建高素质的排污标准执法队伍

“徒法不足以自行”，要有效地实施排污标准，就必须建立一支精干高效、业务能力强、思想素质高的环境标准管理队伍。为此，在人员的选择上，首先要把好环保队伍的进口关，对进入环保管理队伍的人员应有一定的素质条件要求，人员必须经过一定程序的资格考核方能进入环保队伍。其次，对进入环保队伍的人员要进行环保业务培训，尤其是环保基本知识、环保法规、环保标准等方面的培训，使之具有与环境管理相适应的实际能力。另外，还要加强对环保管理人员实际工作过程的监督，特别要对贯彻执行环保法规、环保标准的情况进行监督，对不严格依法办事、不认真贯彻实施环保标准、对企业的排污行为管理不力的有关人员要严肃处理，调离执法岗位，直至清除出环保队伍。最后，为保障环保队伍的稳定性和强而有力的监督执法能力，必须杜绝排污费的收取与环保部门本身的利益挂钩的做法，保证环保部门开展工作必要的行政经费，为环保部门配备先进的工作设备和仪器，提供必要的办公场所，提高环保工作人员的福利待遇。

3.建立完善的标准实施监督机制

首先，建立合理的监督机制是保障排污标准执行的关键。加强排污标准的执法监督，建立纵向为主的监督管理执法队伍，依法独立行使职权。建立定期检查与重点突击相结合的检查机制，现场核查与报表分析检查相结合的执法机制，完善执法责任制度，使环保管理人员严格执行排污标准的要求，对不按环保法规办事、干扰环境行政执法的地方负责人要依法追究行政责任甚至刑事责任。其次，完善技术监测监督。监测系统建立专门的标准传递渠道，由中国环境监测总站负责全国监测系统标准逐级传递链，使环境标准尤其是与监测工作密切相关的标准能及时传递到各级监测站。技术手段上要积极推进自动在线监测系统的运用，强化环境监督的技术手段，实现监测的自动化、网络化、智能化，将企业排污随时置于环保部门的监督之下，从根本上杜绝企业偷排或者排污失控情况的发生。再次，完善社会监督机制。加强排污标准的宣传教育，扩大排污标准的社会普及面和社会影响面，提高公众对排污标准的认识，了解其实施的意义，形成全社会重视的氛围，建立面向全社会的标准咨询服务系统。同时，建立企业实施排污标准状况的公示制度，由环保行政管理部门将当地企业排污标准的实施情况公示，定期将企业达标情况在媒体上公布，将这些企业置于社会的监督之下。此外，还应当通过立法形式形成社会监督机制，完善社会举报监督的途径和信息反馈机制，企业的违法行为得到及时处理，提高社会监督的积极性。

4.建立有效的排污标准实施激励机制

对排污标准的贯彻执行，不仅要加强执法的力度，而且要利用市场机制建立起激励机制，鼓励企业自觉执行排污标准。建立激励机制要从多层面入手，对严格执行排污标准、环境保护工作做得好的企业、单位和个人，要大力宣传予以表扬。在经济政策上，通过征收排污费或环境税调节企业内部成本外部化导致的企业间不平衡的问题，使所有企业都在一个公平的条件下竞争，这样有利于激励企业自觉执行排污标准。在环境管理上，可以建立环境信誉制度，对认真执行排污标准、环保工作做得好的企业，进行环境信誉评级，依信誉等级的高低确定对企业监督检查频次的多少。对环境信誉等级高的企业可减少监督检查的次数，对环境信誉等级低的企业可增加监督检查的次数，对无信誉等级的企业要加大监督检查的力度。在产业政策上，鼓励环境保护好的企业发展，创造条件使其技术和产品进入市场，限制环境保护差的企业发展，通过产业结构调整将其淘汰，充分发挥产业政策对环境保护的导向作用。要适应市场经济体制的要求，引导环境污染治理及相关的环境保护活动向产业化、市场化、专业化、企业化方向发展，建立起环境保护活动的投入产出、成本效益核算机制，使之成为在经济利益机制激励下的企业行为，把环境保护的好坏与企业的经济利益挂钩，这样企业就会自觉地执行环境标准，主动搞好环境保护工作。

【注释】

[1]韩广，杨兴，陈维春等：《中国环境保护法的基本制度研究》，中国法制出版社，2007年，第376页。

[2]周珂：《环境法》（第3版），中国人民大学出版社，2008年，第53～54页。

[3]范庆华：《现代汉语辞海》，黑龙江人民出版社，2002年，第69页。

[4]韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社，2003年，第124页。

[5]王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年，第55页。

[6]沈宗灵教授主编的《法理学》主张“两要素说”，另外罗列了四种看法，具体可参见沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社，1991年，第206～207页。

[7]王曦：《美国环境法》，武汉大学出版社，1992年，第250页。

[8]王曦：《美国环境法》，武汉大学出版社，1992年，第253～254页。

[9]韩广，杨兴，陈维春等：《中国环境保护的基本制度研究》，中国法制出版社，2007年，第393页。

[10][日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社，1999年，第70页。

[11][日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社，1999年，第79页。

[12]李岩：《我国环境标准体系现状分析》，《上海环境科学》，2003年第2期，第116页。

[13]金瑞林，汪劲：《20世纪环境法学研究综述》，北京大学出版社，2003年，第82页。

[14]刘学：《环境经济—理论与实践》，中国经济出版社，2001年，第70页。

[15]陈赛：《循环经济及其法律调控模式》，《环境保护》，2003年第1期，第10页。

[16]韩广，杨兴，陈维春等：《中国环境保护法的基本制度研究》，中国法制出版社，2007年，第421页。

[17]刘学：《环境经济—理论与实践》，经济科学出版社，2001年，第35页。