国库改革十年回顾

吉林省吉林市财政局国库处、国库支付中心　

浑俊艳　王学宇　王晓光　张煜平

从2001～2011年，吉林市财政局国库处成立已整整十周年，也标志着吉林市国库管理制度改革走过了十年历程，取得了突出成效。这十年间，国库集中支付和非税收入收缴改革全面推开，工资统发实现全覆盖，预算执行分析不断拓展广度和深度，财政总预算会计核算更加细化，财政总决算和部门决算编报质量不断提高，通过规范基础管理工作和不断深化改革，加强了财政精细化管理，强化了预算执行约束，提高了财政资金使用效益，促进了“阳光财政”建设。

一、完善财政总预算会计管理制度，确保资金运行安全、规范、高效

1.整合各处资金账户，统一归口管理

2001年9月，国库处成立后，按照财政部和省财政厅要求，首先将原来由预算处管理核算的预算内国库资金账户、省拨基建资金专户、国债转贷资金专户、粮食风险金专户和原来由预算外资金管理局管理核算的预算外资金专户，统一接管，集中核算。2002年，又将社保处管理的养老保险金专户和医疗保险金专户接管，2003年取消监督局罚没收入过渡户，罚没收入直接上缴国库，2007年随着非税收入收缴改革的推开，将原来预算外资金专户全部变更为“非税收入”专户，2009年农业处撤销水利基金收入过渡户，防洪资金直接缴入非税收入专户，2009年按照省财政厅《关于农业综合开发资金专户移交国库机构管理的通知》的文件要求，将农业综合开发资金专户转入国库处进行资金收支核算。通过各专户的整合，达到了《财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知》（财办［2006］12号）中“清理归并财政资金专户并归口国库部门”的有关规定和要求，实现了财政资金统一和规范管理。

2.完善内控制度，确保资金安全

各专户实行统一归口管理后，一方面有利于资金统一调度，但同时也带来风险性更高的问题。国库处制定了总会计岗位责任管理制度，资金拨付采取开票、审核、复审三道关，接收拨款文件和每日拨款笔数、金额都有登记备案，做到“笔笔有踪”，拨款印鉴由总会计和处长分别保管，拨款员不保管印鉴。每月（季）及时与各银行、单位、处室对账，与银行对账实行登记备案制。按照国家法律、财政部有关制度和文件要求，各岗位人员始终强化国库资金安全意识，在工作中严格落实各项制度要求，履行岗位职责、规范处理各项业务，善于发现问题、防范风险，确保了财政资金安全运行。

3.加强资金运作，利息收入大幅增加

2005年以前，财政在人民银行账户资金不计息，在各商业银行存款只是按活期利率计息。从2006年起，财政部提出加强国库现金管理运作，增加利息收益，要求人民银行对全国各地所有国库资金账户全部按活期利率计息，同时对部分财政资金在商业银行运作获得高息收益。按照财政部的运作模式，在保证正常资金调度情况下，吉林市对在各商业银行账户资金按不同存款方式、不同存款期限获得高息收益，充实了本级非税收入并为国库改革支出筹集了资金来源，有效补充了社保收入规模。

4.实施政府收支分类改革，细化总会计核算

按照建立健全公共财政体系的总体要求，为完整准确地反映政府收支活动，为进一步提高预算透明度、强化预算监督创造有利条件，财政部从2007年开始实行政府收支分类改革，这是财政部门的一项重大改革。2006年，吉林市开始政府收支分类改革的各项准备工作，为保证新科目体系顺利实施，国库处管理的总会计账、收支旬月报、总决算等都按照上级要求新旧两套科目同时并用，账务核算、统计、报表等工作量成倍增加。针对改革的要求和总体部署，结合工作实际需要，积极采取应对措施，下发更新总预算会计核算软件，并就新软件使用、新旧科目对接等情况对各城区财政进行培训。从6月份开始，全市统一应用财政部指定的志诚管理系统2005网络版软件，收入科目核算到目级、支出科目核算到项级，核算层次更加具体、细致，提高了工作效能，并保证按财政部要求一套账务出新旧两套收支科目的报表，为吉林市从2007年1月1日起全面正式实施政府收支分类科目体系奠定良好基础。

二、提出科学建议，把握决算功能定位，提供有效信息

财政总决算，又称政府决算，是预算年度内政府预算执行的最终结果，也是国家经济活动在财政上的集中反映，一般包括一般预算、基金预算、预算外资金、社保基金、国有资本经营预算、基本数字、乡镇情况等数字报表和决算报告等。财政总决算功能是要宏观体现政府预算收支结果、资产负债情况、人员情况等，体现政府对政治经济文化建设的投入情况，为各级政府和财政部门了解情况、正确决策、加强管理提供重要信息资料，也是设计和编制下年度预算草案的基础。编制财政总决算是一项系统工程，政策性强、涉及面广、难度大、要求高。数据来源关联着每一级政府、财政、税务、人民银行国库、预算单位、财政供养人口等诸多方面。做好决算工作，不仅年末年初要落实账务核准与平衡、及时清理往来、凿实上下级结算补助、抓好对下级财政和单位培训等；平时财政整体预算执行的规范性也是重要基础，大家的共同努力与配合使得多年来吉林市决算工作得到上级部门的肯定。随着加快公共财政体制建设，以及政府收支分类改革的全面实施，2002年以后总决算报表设计异常繁冗，与部门决算之间定位不清、交叉核对、重复汇数的矛盾日益突出，严重影响工作效率。2004～2007年，负责总决算的同志不断提出优化报表体系和信息处理手段的建议，得到上级的肯定和采纳，促进了提高决算工作信息化的进程。

2004年，财政部国库司接管原统计评价司负责的部门决算工作，将行政事业类决算报表更名为部门决算报表，从此，部门决算不仅是预算单位财务状况的反映，更是部门预算执行的结果反映。2006年政府收支分类科目改革，部门决算报表亦随之调整，至此，部门决算每一年都在“体系不变，格式微调”的原则下伴随财政改革进行调整。两套决算从2009年开始更加定位清晰、设计合理、自成体系。

三、逐步推进国库集中收付制度改革，强化资金收付管理与监督

1.开展国库集中支付改革，成效显著

改革财政资金缴拨方式、建立国库集中收付制度。以财政统发工资和政府采购资金的财政直接支付和非税收入收缴方式改革为突破口，积极推进财政国库集中收付制度改革，取得突出成效。

（1）财政直接支付比重不断提高。2001年，将政府采购资金纳入了财政直接支付范畴，资金直达供应商或劳务提供者，提高了财政资金的运行效率。2002年，将事关干部职工切身利益的在职人员工资和离退休费实行了财政直接发放，有效解决了拖欠职工工资问题，实现对工资项目和财政供养人员的动态管理。进而逐步扩大财政直接支付项目，陆续将个税“三代”手续费、困难企业军转干部生活补助、市直困难企业离休干部生活补助、建国初期参军复员到企业退休人员补贴、企业工资历史拖欠补发资金、城镇居民医疗费等关系民生的支出纳入了财政直接支付范围，真正体现以人为本，使财政直接支付在财政管理中发挥了重要作用。财政直接支付支出占市本级财力安排的一般预算财政支出的比重不断提高。

（2）财政授权支付改革稳步推进。做好集中支付改革信息系统建设，做好改革动员，正式下发支付办法和清算办法，完成与支付改革业务代理银行代理协议的签订，确定吉林市第一批68家主管部门97户基层预算单位纳入改革试点范围，开立财政零余额账户和预算单位零余额账户，建立并完善国库单一账户管理体系，做好正式上线前对预算单位、人民银行、代理银行的培训工作，吉林市财政局采用的是财政部推荐的北京用友政务软件有限公司（原方正春园公司）大平台3.0版本的软件系统，于2010年9月1日正式上线运行，标志着全市国库集中支付改革试点工作正式启动。2011年10月1日前，第二批183家预算单位也全部正式上线运行，达到了改革预期的提高单位资金使用计划性和透明度、提高财政资金调度能力等目的和效果，掀开了国库管理制度改革的新篇章。

2.开拓创新，非税收入收缴改革取得新突破

吉林市按照“先试点后推开”的原则，充分借鉴有关省市的改革经验，按照财政部的改革模式，自2005年11月起，率先在全省实施“单位开票，银行代收，财政统管”的新型非税收入收缴管理模式。

（1）撤销了财政预算外资金管理专户，设立政府非税收入专户，实现了非税收入归口集中管理。取消所有执收单位收入过渡账户，设立非税代收代缴专户，实现了资金“日缴日划”。截至目前，市本级56个部门、239家执收单位、215个收入项目（含基金）全部通过银行网络上线运行，建立了科学、规范的票据管理体系，实现“以票管费”、“以票治费”，建立了准确、合法、合规的非税收入项目库，从源头上治理自立项目、自立标准乱收乱罚的行为，有效遏制了乱收费现象的发生。

（2）建立健全了非税收入收缴管理信息系统，非税收入收缴信息系统采用的是用友软件公司开发的用友GRP/R9政务版，代收银行的信息系统按照统一的技术要求与财政部门对接，实现了非税收入收缴智能化管理。健全了非税收入收缴监督管理机制，通过建立非税收入收缴代理银行综合考评制度，提高代理业务水平和服务质量。充分发挥非税收入收缴信息系统对非税收入收缴的动态监控功能，对非税收入收缴银行账户、票据使用、单位执收等各方面实施全面监管，保障非税收入及时足额上缴财政。

经历十年的发展和进步，展望未来，继续推进国库管理制度改革的道路还很漫长、任务还很艰巨。将继续健全国库改革管理制度，完善国库单一账户管理体系，将市级全额预算拨款单位全部纳入国库集中支付系统，建立吉林市公务卡改革管理制度，实施公务卡改革试点，逐步探索建立预算执行动态监控机制，进一步扩大财政直接支付范围，并指导区级财政全面推开国库集中收付改革，提高财政资金使用效率；按上级要求做好财税库银横向联网的上线准备、测试和运行工作，力争建立能够全面、准确反映财政收支执行的现代国库管理体系。