中国古代政治传播

尽管政治传播的概念起源于西方，是伴随着大众传播迅速发展而产生的新名词，但中国的政治传播实践其实已有几千年的历史，中国古代社会虽无政治传播的概念，但其政治传播实践及其理论却十分丰富。

8.1.1　中国早期政治传播活动溯源

早期的政治传播活动主要是以口头传播为主，辅助有烽烟、旗鼓等。烽烟用于报警，《史记》中有信陵君和周幽王使用烽烟报警的记载，《孙子兵法》中也有关于旗鼓的记载，都是用来传递军事号令。据《左传·襄公十四年》师旷引《尚书·夏书》称:“每岁孟春，遒人以木铎徇于路。”据说早在夏商周时期，就曾经有这样一种被称为遒人的政府官员，摇动木铎，巡行于各地，宣达政令。

春秋战国时代，群雄割据。各个地区性小国的统治者需要发布政令，通报政情军情;参与合纵连横活动的政客，需要游说诸侯，宣扬自己的政治主张;诸子百家需要聚徒讲学，弘扬自己的学说和政治思想;因此传播活动更为频繁。

汉代以后，传播工具和交通工具的进步促进了政治传播活动的发展。首都长安设有供地方官员和周边属国“通奏报，待朝宿”的“邸”，中央政府部门设有负责接待和通报工作的主官“大鸿胪”和属官“郡邸长丞”，此外还设“公车司马令”一人，“主受章奏”，设“御史”若干人，充当皇帝的秘书，负责接收官员们的报告和皇帝诏书的制颁等事宜。^[1]封建政府内部的信息传播制度逐渐完善起来。面向全国臣民的政令发布工作也日趋经常化和规范化。《史记·高祖本纪》有关汉高祖入关前和百姓们“约法三章”的记载即说明将法令和皇帝的诏旨公之于众、广而告之的官方传播活动，在当时已经十分普遍了。

三国魏晋时代，军阀割据，战乱频繁，时局纷争扰攘，各国间的政治、军事、经济上的交往错综复杂，政治信息传播与交流十分活跃、旺盛。三国时代，魏蜀吴的政治家们十分重视信息传播，都有十分强烈的信息需求，都非常关注对方辖区的政治、经济等各方面的动态，以及都注意搜集敌友我三方的相关新闻和情报。先秦时代已经出现的“消息”一词，在这一时期被广泛使用。据尹韵公在《三国时代的新闻信息传播》一文中所作的统计，仅《三国志》一书中，就有近20段提到“消息”一词的文字，内容包括政治、军事方面的信息，也包括社会舆论对时局趋向和动态的议论和分析。此时期的主要传播媒介是布告和露布。布告就是《三国志》和《三国会要》中所经常提到的用以“布告天下”的那种政府文告，内容主要是皇帝的诏书和各级政府制颁的行政法令，以在固定地点悬挂或张贴为主。露布则是一种以流动的方式来传递信息的载体，主要为帛制成，也有用木板的，因而也被称为露板，用于军事特别是传播战争胜利的消息。尽管三国魏晋时期政治传播活动迅速发展，但是传播载体最多的还是竹简，纸并不多见。同时，这个时期并没有建立发行官报的体制。

8.1.2　中国古代政治传播活动的发展历程

8.1.2.1　唐宋元时期的政治传播活动

1.唐代

唐代官报的孕育和发展，是从唐朝中期开始的，是和唐代藩镇制度的发展紧密联系在一起的。唐代中叶以后，开始在一些边远地区建立藩镇，设置节度使，到了9世纪初全国节度使已经发展到40多个。随着藩镇势力的日益发展，各节度使纷纷在首都长安设立办事机构，开始称邸，后改称上都留后院，最后简称进奏院。进奏院的负责人称进奏官。经由进奏官传发给各藩镇、用来介绍朝廷政事动态和各项消息的书面报告就是最早的官报的雏形。其性质接近于后来的“邸报”。

经由进奏院传发的报状主要内容有以下几个方面:即皇帝的起居活动，皇帝的诏旨，官员的任免，大臣的奏章以及其他军事政治方面的重要信息。这些报状还有以下特点:它是不定期地由首都的进奏院发往地方的，其读者主要是地方藩镇和诸道长官;它在行文上还保留着官方文书的痕迹，但又区别于一般官方文书，它所提供的信息往往早于正式的官方文书;它所包含的信息，绝大多数属于朝廷的政治活动，有的和读者有直接关系，有的并无直接关系;它所提到的信息，有一些是进奏官员自行采集的，有的是从他们获得的朝廷动态中筛选出来的，这些信息往往是其主官所关注的那一部分内容。

由此可见，唐代的进奏报状是一种政府机构内部发行的官报，是一种原始状态的报纸。现在还被保留下来的仅存的两份唐代的官报，是1900年在敦煌莫高窟出土的两张“进奏院状”的残页。这两份“进奏院状”是唐僖宗时期由驻地在沙洲的归义军节度使张淮深派驻朝廷的进奏官发回沙洲的。因为沙洲在敦煌地区，两份残页均属敦煌文物，故被新闻史学者定名为“敦煌进奏院状”。

唐代的官方传播活动，除了各地的“报状”等官报，还有烽燧、露布、檄文和告示等，这些传播手段，唐以前就被广泛使用，唐代继续沿用。其中，烽燧、檄文和露布主要用于军事方面，用以传递军事信息和声讨敌人。告示和榜文则是用于行政和科举方面，宣传政令和公布中举人选。这在当时都是人们政治社会生活中关注的焦点。

2.宋代

宋代开始出现了在政府中枢部门统一管理下统一发布的正式官报——“邸报”。负责“邸报”发布工作的是都进奏院。北宋初期沿用了唐、五代的旧制，由各路州郡在首都东京汴梁各自设置进奏院，归各州自行管辖，最多的时候达到200多个。太宗太平兴国六年起，对散处于首都的各州进奏院进行整顿，设立了都进奏院，对各进奏院的业务活动进行统一管理。在都进奏院的管辖下，负责采集和传播工作的是进奏官。经由进奏官们传发出去的封建政府官报就是“邸报”。

和唐代的进奏院状比较起来，宋代的“邸报”具有更多的报纸的特征和封建政府官报的色彩。首先，它已经不像唐代进奏院那样，只是一种由派驻首都的进奏官们向自己的藩镇长官报告朝廷的信息的新闻信，而是一种在封建中枢部门统一管理下，按一定制度，统一编发给诸路州郡，向地方官员们传报朝廷信息的中央一级官报。其次，它已经完全从官文书中分离了出来，成为一种官方的新闻传播工具，成为当时社会上传播朝廷政事信息的重要载体。它的读者已经不像唐代的进奏院那样，仅限于少数藩镇长官，而是逐渐扩展到京朝官、地方各级行政官员和广大的士大夫知识分子。再次，它已经由不定期发行转为定期发行。前后的刊期不完全一致，有时为“每日”，有时为“每五日”，有时为“逐旬”，有时为“每月”。刊期的每一次调整，都基本上做到按期连续发行。信息量逐渐加大，新闻的时效性也有所加强。

“邸报”的内容，见于宋人记载的，至少包括以下几个方面的内容:一是皇帝的诏旨;二是皇帝的起居;三是官吏的任免;四是臣僚的奏章;五是军事情报;六是刑罚。此外，还有新近制颁的法令条例，三省枢密、六曹、寺、监、司的宣礼符牒，以及根据皇帝或宰辅的意见要求条布报行的有关材料。“邸报”的稿件，大部分是进奏官们抄录来的，抄录的过程也是选择和采集的过程，因此，进奏官带有官报记者的性质。除了进奏官，宋代宫内的女官内夫人和相当于汉代左右史的门下省的起居郎及中书省的起居舍人，也负有采集、记录和向有关方面提供皇帝起居言行等动态信息的责任。他们近似于官报的御用记者。宋代“邸报”的读者主要是政府官员和一般士大夫知识分子。

“邸报”之所以能够在宋朝开国不久就成为封建中枢部门掌握下的政府官报，和宋朝是一个高度集权于中央的封建王朝有关。这种官报从它问世的第一天起，就是为在封建官僚机构内部传播经主管部门核定允许传播的信息、巩固封建统治秩序、维护封建统治阶级的利益服务的。为了巩固皇权和维护封建统治秩序，宋代各时期都很注意对“邸报”传播工作的管理。对涉及灾难、军情以及朝廷机密等方面的信息和未经批准公布的臣僚奏章，都限制发布。宋代最典型的限制“邸报”发布内容的制度就是“定本”制度。所谓“定本”，指的是根据进奏官采集来的各种发报材料，经本院监官编好，送请枢密院或当权的宰相审查通过后产生的“邸报”样本。^[2]进奏官们必须根据这一样本进行发报。宋代“定本”制度起始于真宗咸平二年(公元999年)，当时的规定是:“进奏院所供报状每五日一写，上枢密院定本供报。”^[3]定本制度的执行，加强了当局对“邸报”的控制，迫使进奏官们只能按照当局允许发布的内容进行传报活动，使“邸报”能够更好地贯彻皇帝和当权派宰辅们的意图，为巩固他们的统治秩序服务。

正是因为“邸报”这种官方政治传播的限制性，使得民间出现了一种非官方报纸，“小报”是中国历史上最早出现的非官方报纸，产生于宋代，确切时间无法考证。“小报”是一种以刊载新闻和时事性政治材料为主的不定期的非官方报纸。大概起源于北宋，盛行于南宋，它的发行人包括进奏官、使臣、在政府机关内工作的中下级官员和从事书籍印售工作的“书肆之家”。“小报”的内容很丰富，除了朝廷的政事动态，还有中枢部门没有公开的朝廷秘事，有手写也有印刷。它的读者范围很广，有京官，也有一些地方官和士大夫知识分子，甚至还有一些关心朝政的皇室人员。“小报”是“邸报”的一种补充，满足了读者对朝廷官报不载的内容的需求，但是它也触犯了统治者的言论之禁。宋代封建统治者为了查禁“小报”，颁布了很多法令，可是终宋之时，“小报”也没有完全被禁绝，说明了它能够满足一定的社会需求，得到了社会的支持。

两宋时期社会上的各种传播活动，由于交通便利，印刷术的普及和发达，也十分活跃。被誊写或印刷复制后广泛传播于社会的，除官办的“邸报”和“民办”的“小报”外，还有榜文、檄文、诏书、大臣章疏、边报、传单等。这其中最值得注意的、影响最大的是“榜”。“榜”是一种由政府部门发布的、以张贴的方式公布信息的新闻传播手段，其类似唐以前的布告。但宋代的“榜”，其提供信息之及时，使用频率和受百姓关注程度之高，都远超汉唐。和汉唐时代的布告一样，宋代的“榜”通常是用来公布法令的，但也经常用来公布希望公众尽快知道的诏旨、章奏和赏功罚罪等方面的事宜。非常时期，也用来及时向公众公布战讯和群众关心的朝廷政事消息。“榜”的张贴地点大多在居住密集、过往人等较多的内外城门口和市镇的商业繁华地区。从《三朝北盟会编》、《靖康要录》等宋人文集和《宋史》中保存下来的大量的“榜”文中可以看出，其内容的新闻信息量是比较大的，时效性也比较强，它成为发行面较小的“邸报”和“小报”的重要补充。

3.元代

元代国祚很短，只有不到90年的时间，没有来得及建立全国性的官报发行体系。迄今为止，还没有看到过元代官报的实物，公私文献中也没有找到有关发行官报的记载。

元代民间流行一种传播媒介“小本”，这种“小本”是民间私自雕印发卖，内容主要是来自朝廷方面的政事消息。《元史》刑法四所载的禁止“但降诏旨条画民间辄刻小本卖于市”^[4]的条例，所限制的就是这一类“小本”。从内容、形式和发行的方式来看，这种“小本”很可能就是宋代“小报”的延续。

8.1.2.2　明朝中后期的政治传播活动

1.明朝的“邸报”发行

明代的“邸报”沿袭了宋朝的邸报和它的发行制度。但是它不是由进奏院负责发行，它由中枢部门统一安排封建官报的发布传抄，习惯上被人称为“邸报”。

明代邸报的发行和传抄活动，主要通过三个环节:通政司、六科、提塘。通政司的地位与当今的中央办公厅一样，它的作用是“出纳帝命，通达下情”。来自地方的和京城官僚的奏章绝大部分都必须经过它，是朝廷政事信息的总汇。明朝统治者对这个部门都非常重视。明朝的六科相当于当今国家的各个部，主要有吏、户、礼、兵、刑、工等六科。六科曾一度直属于通政司。它主要职能是管理日常朝廷决策的各项重大政事。在六科众多的政事处理中与“邸报”相关的活动有两点:一将皇帝看过的、作了批示的同意发行的奏章，公开发抄;二是记录皇帝接见大臣时的谕旨。明代的六科衙门，位于今天清故宫午门和端门之间两廊一带，时称“六科直房”，明代邸报稿件的发抄活动，就是在这里进行。明朝的提塘类似于当今的各省驻北京的办事处，明朝的提塘负责军情及各项文报的呈递下达任务，同时，提塘的一个重要任务就是抄传“邸报”。明朝的“邸报”由六科抄出后，经过以下几个步骤发到各地的读者手中:一是复制;二是通过塘马和驿站传送给省城或驻地的军阵长官;三是由省城的有关人员复制后，分送给省城各衙门的一般官员;四是由省城的府县人员或从事抄报的专业人员抄出，经驿传分送给府县长官。五是到达府县衙门的邸报，除衙门内的正佐官员们传看外，还可辗转抄出，供一般官绅的阅读。^[5]

从传播的过程看明朝的邸报传播大致是这样的:通政司汇集各类题奏和地方上报的信息，六科收集和发布有关的诏令和题奏从六科抄出，经过筛选和复制，传发到省，再传到府县，通过辗转抄录，在各级官绅中传阅。明代邸报按日发行，以书册形势出现，字数大约在三五千。它的内容大体上包括皇帝的诏旨，皇帝的起居以及有关皇室的各类消息，官吏的任免，臣僚的奏章，军事信息和一些社会新闻。

明朝中叶以后，商品经济发达，资本主义开始萌芽。北京的民间传播活动日趋活跃，开始出现了民间的报房和从事抄报工作的专门行业。最初的民办报房，据现在人的猜测和可能是从官方的提塘报房分出来的。民间报房问世以后，它的官方消息人来自六科，或间接地得自提塘的报房，两者的内容基本一致。除了抄报和发行邸报外，民间报房还从事报录、印卖缙绅录、鼎甲单、出版临时性的小本贴等类活动，以增加收入。明代的邸报至今保存下来的有《万历邸抄》、《天变邸抄》和《急选报》。

2.明代传报活动的限禁

明代的言论出版之禁历来很严。对新闻传播活动虽然没有专门的法规，但也有很多限制。《明会典》中规定:“若近侍官员露泄机密重事于人者，斩。常事杖一百。”“若边将报到军情重事而露泄者，杖一百，徒一年。”“探听抚按题奏副封传报消息者，缉事衙门巡城御史访拿究问，斩首示众。”^[6]这些禁令都适用于新闻传播活动。

对“邸报”，明代的封建统治者主要抓的是抄传这个环节。《明史·王应熊传》中所说的“故事，奏章非发钞，外人无由知;非奉旨，邸报不许抄传”指的就是这一点。由于臣僚奏章在“邸报”中占有很大比重，控制了这个环节，也就基本上控制了“邸报”的内容。

对“邸报”抄传环节的控制，明代各朝的宽严程度并不完全一致。如宪宗成化年间西厂太监汪直掌权时期，主管方面往往以“泄露机密”为名，诸多约束，对“邸报”抄传活动的控制就比较严。相对而言，万历年间控制的就比较松一些。由于万历皇帝长期不见大臣，不理朝政，大量的章奏被留中不发，科臣们只好把一些未经皇帝阅览批示的章奏直接发抄，曾因此受到禁止，但时禁时弛，并未穷究。天启以后，由于内忧外患严重，明王朝的形势岌岌可危，对抄传环节的控制又明显的加紧。

从保存下来的明代文献中可以看出，天启以后各朝禁止在“邸报”上抄传的主要是涉及军事、刑狱和朝廷机密等方面的材料，尤以涉及军事方面的文件限制最多。其结果是“凡涉边事，邸报一概不敢抄传，满城人皆以边事为讳”^[7]。此外，和皇帝及当权大臣观点相悖，公布出去足以涣散人心、动摇统治者权力地位的材料，也在限制之列。

严厉限制“邸报”抄传活动，使很多章奏都不能发抄，使广大依靠“邸报”获知朝政和国家大事的官员和在野的士绅们耳目闭塞，信息不灵，既封锁了敌人，也封锁了自己。

8.1.2.3　清初和清中期的政治传播活动

清朝的信息传播过程与明朝大致相仿。清朝统治者参考前朝“邸报”的发行办法，继续在全国范围内发行“邸报”。清朝的官报的发行方式也是沿袭了明朝的做法，即经由通政司、六科、提塘等环节，只是它们的分工更加明确了。清代的通政司是收受臣僚题奏的机关，“邸报”刊发出的消息大多来源于此;六科是发抄皇帝谕旨和奏章的机关;提塘主要负责官报的抄传发行工作。清朝的设置比明朝要完善，在“邸报”的发行活动中提塘起了十分重要的作用。清代的提塘分京塘和省塘两种。京塘是各省设在北京的提塘，它的任务主要是收受和转呈地方上报的各类公文和中央各部院发给本省的公文，其次是发行“邸报”。

为了能够及时处理“邸报”的誊录发行等项工作，清朝初年就出现了提塘自设的报房。早期的报房是提塘为了便利“邸报”的发行工作自行建立起来的，虽然得到官方的默许，但没有被正式批准，直到乾隆年间，朝廷才下诏书承认它的合法性。提塘的报房是奉朝廷之命成立的，因为具有官方性质。但从报房的业务工作相对独立、报房的工作人员并无一官半职、体制上和各督抚及兵部均无关系、只对提塘个人负责等方面来看，又似乎是非官方机构，因此它是半官方机构。

到清朝中后期，民间报房出现并盛行，清朝的“邸报”被习惯的叫做京报。印刷它的报房因而也被称为京报房，大多在北京。京报的内容基本上是宫门抄、上谕和奏章等三大部分。京报的全部稿件都来自内阁和科抄，没有报房自己采写的新闻，也没有任何评论。编辑工作十分简单，把收到的宫门抄、上谕、章奏大体分类一下，照发就行了。在近代化报纸产生以前，民间报房出版的这种京报，是臣民们获知朝政和国家大事的主要消息来源，读者可以从中寻找自己所需要的、所关心的和感兴趣的各种信息。报房出版京报，旨在盈利，其读者主要为朝野的官绅和士大夫知识分子，市井小民只是少数。

报房除发行“邸报”，把六科公开发抄的谕旨奏章和宫门抄之类的朝廷动态消息报给地方以外，清代的提塘也发行过小报，内容主要刊载提塘官们和提塘报房的刷写报文者们采录的消息。目的是为有关省份的官员们提供更多朝廷的消息。清代的小报，主要见于清初的顺康雍乾四朝。它公开发行，没有受到当时朝廷的查禁，在一般官员的心目中，它被视为以科抄为主要内容的正式官报的一种补充。小报受到当局注意和限制起始于康熙末年。当时曾经以上谕的方式禁止小报的发行。但没有收到效果。直到雍正、乾隆两朝小报才被完全禁止。小报之所以受到当局的限禁，是因为出现以下三种情况:一是小报往往是先于部文到达地方，使获罪的官员得以逃避刑罚;二是小报报道了失实的消息;三是小报刊发了未经六科发钞的奏章。^[8]

清朝的民间小报最后未能够兴起，一方面，是由于当朝的统治者严加控制、禁限所导致的结果;另一方面，是小报自身没有一个很好的懂当局政治的人来把关，出现消息失实的情况。另外，清朝这三代的文字狱也最为严重，甚至是严酷的，对提塘小报的禁止也是在这种情况下进行的。经过康熙、乾隆、雍正三朝，提塘小报基本上被全禁了。一个新生事物的产生，成熟需要一个好的环境。报纸的产生更是需要一个良好的舆论环境和政策的支持。小报当时所处的环境是高压集权的封建专制制度，孤立无援，它的生存空间狭窄，最后连呼吸的空间也被剥夺了。闭关锁国时期中国的封建专制主义达到高峰，凡不利于当朝统治的一切行为和事务，全被扼杀。在这样的情况下，中国的古代没有兴起报纸，也没有建立传播制度，中国的传播活动和传播经验都是散见于一些文章文献中。

清代是皇权高度集中的皇朝，日常的政务活动都最后听命于皇帝。官报的抄传发行工作也是这样。谕旨和臣僚奏章，哪些是应该发抄的，哪些是不应该发抄的，都由皇帝决定。清初的几个皇帝都很重视邸报的抄传这个环节，能够批红下阁经过六科、提塘、以邸报方式朝传出去臣僚的奏章，只占全部奏章的1/3。这些发抄活动逐日进行。和这些发抄活动相关的官报的发行活动多数情况下也是逐日进行的。基本的内容是宫门抄、上谕和臣僚的奏章三大块。

清代初期和清代中期的政治传播活动，经历了由提塘及其报房发行官报，到部分抄报人从提塘报房分离出来，创设民间报房，发行民办报纸的过程。乾隆以后的一个时期，曾经是清代民间报房的飞速发展时期。它们发行的京报等报纸，曾一度为朝野人士所倚重，但是没有多久就逐渐趋于衰弱，跟当时的历史背景有直接的关系。清朝中后期，海禁大开，封建闭关锁国政策被打破，西方资本主义经济打进中国市场。主观上由于官方对民办的报纸控制十分严格，办报人除了照录科抄和牌示之外，不能越雷池半步。再加上当时近代报纸的兴起，清朝的封建官报随着清王朝结束的钟声退出了历史舞台。在清末近代报纸的诞生与发展中，宣告了清代官报和民间京报的结束。社会制度的变迁，导致了它内部的传播制度也跟着改变。中国近代报纸在中国的危难时刻肩负起复兴中华民族的使命，它的发展和壮大不可阻挡。

8.1.3　封建社会政治传播的特点

8.1.3.1　朝廷决策传播为主

朝廷决策传播，主要是通过政治信息的交流和意见的表达来实现的。而这在封建社会朝廷的四种决策方式中都有不同的体现。四种决策方式是指皇帝批示直降有司、御前决策会议、宰相决策会议，百官决策会议。前两种，都是皇帝在现场;后两种，皇帝不在现场。

皇帝批示直降有司，是指皇帝批阅百官奏章疏报，直接决定国事，然后，交付有司执行办理。其信息来自呈奏章的官员，决策仅仅由皇帝本人进行。秦始皇经常使用此种决策方式，根据“齐人徐市等上书”，他作出了“遣徐市发童男女数千人，入海求仙人”的荒唐决策，根据燕人卢生所奏图书谶语“亡秦者胡也”，他作出“使将军蒙恬发兵30万人北击胡”的错误的重大军事决策。唐宋时期，实行三省制，皇帝运用这种决策方式大为减少。唐宋的三省制，是中书省负责起草政令，相当于皇帝的秘书班子;门下省掌出纳帝命，拥有对中书省的草诏的审核权，即所谓“主封驳”;尚书省负责具体贯彻政令。但皇帝独断的决策方式从未废弃。皇帝私下的批示，即所谓“斜封墨敕”，或“内批”、“御批”，以秦汉明清为甚。2000年间，皇帝直接批阅文武百官的奏章疏报，是朝廷决策的基本方式之一。这种决策方式的传播，在明清两朝都没有变。从信息的供给，到决策的作出，即信息源—决策者—传送者—读者，信息与意见的流通都是单线的，传播范围极小。

御前会议决策，是由皇帝每天或间隔数天，会见大臣和有关职事官，讨论日常政务或决定重大政治、军事行动，皇帝“听政”，而后作出决断。这是“兼听独断”的决策方式。秦汉时代的御前会议，是那些由皇帝召集，有公卿、列侯，2000石以及大夫、博士等人参加的朝会，属于“朝议”的一部分，举凡立储、宗庙、典礼、分封、爵赏、刑狱等一切军国大事，均在朝议之列。汉武帝时一次朝会，为是否设置朔方郡发生廷争。主张设置朔方郡的汉武帝，耍了一个小花招，让中大夫朱买臣诘难公孙弘，阐明设朔方郡之便。朱买臣在朝会上慷慨陈词十条理由，公孙弘无言以对，最后汉武帝拍板设置。

唐代的御前决策会议称为“常参”，一般每日或隔日举行。倘若事关重大，需要保密，或者奏事官所奏问题涉及出席常参的官员，则在常参会议结束，百官退出殿堂之后，皇帝再与宰臣及奏事官另行议决。这时，议决的问题更重要，信息、意见交流圈却缩小，也就更容易出现问题。

御前决策会议制度，或者说朝议制度，虽说是制度，但也因皇帝勤惰不同，实行结果也不大一样。以明朝为例，明太祖、明成祖等比较勤奋的皇帝，每天都上朝，并且还有早、午(晚)朝之分。但明穆宗隆庆六年(公元1572年)，“诏以三、六、九日视朝”，表明常参已不是每天举行了。至于像明世宗(嘉靖)、明神宗(万历)等二三十年不上朝，则说明御前会议实际上已被废弃了。

宰相决策会议与百官决策会议，皇帝都不到场，但事先必须经皇帝批准才能召开。在通常情况下，宰相或者有关大臣在接到皇帝的指令后，便可召集朝会(朝议)。由于与会人员的等级差别，所以，可以分成宰相决策会议和百官决策会议两个档次。这两种朝会，议定的决策方案，由宰相或主要官员上奏皇帝，皇帝批准后颁降有关部门施行。百官会议规模更大，唐朝时有时扩大到在京的九品官员，是在遇到疑难的军国政务，御前会议和宰相会议都未形成决断的时候召开，目的是在更大的范围内集思广益。唐高祖武德九年(公元626年)，太史令付奕上疏请除佛法，由于事关重大，“上诏百官议其事”，经过百官集议之后，形成折中的对策，即减少寺观，淘汰不合格的僧尼。这样既不对佛教造成摧毁性的打击，又大为减少“沙门、道士苟避征徭，不守戒律”的现象。

唐代的百官会议，没有定期，与会人数也不固定，只要皇帝认为有必要，即令召开。会议地点在尚书省，一般都有宰相主持。讨论的结果，由宰相以中书门下的名义具状上奏。如果与会者意见一致，则需要在进状上联署;如果有不同意见，则允许单独具状进奏。百官会议的决策方案，只是供皇帝参考。只有得到皇帝批准，才能成为正式决策。

宋袭唐制，又有所发展。孝宗初年，曾一度命令侍从、两省官每天到都堂集议一次。皇帝在看到集议结果的奏札后，或者口头指示，或者书面批示给两府长官。两府长官与其他相关的长官起草“圣旨”，最后一起押字。为防止漏洞，规定还要向皇帝复奏。皇帝详审“圣旨”确实无误，便通过二府下达有关机构或州、县执行。

明太祖废丞相和中书省，因此，明代无宰相会议可言。明代的百官决策会议，叫做“廷臣集议”，简称“廷议”。清朝初期，满洲亲贵大臣们拥有决策权，议政王大臣会议(自康熙中期改称议政大臣会议)，是决策的一种形式。至雍正、乾隆，其决策权逐步被削夺。清代的议政决策会议，还有阁议、廷议与九卿三种形式。阁议是指内阁大学士与协办大学士议决国政的会议。廷议，即“廷臣集议”，奉旨举行，与会者包括大学士、六部尚书、都御史、亲王、正副都统等。所议内容，偏重军政大事。九卿议，层次低于阁议与廷议。九卿，指六部尚书，都御史、通政使、大理寺卿，通常是议某些具体问题，如铸币之类。

无论是明清的官报还是“邸报”。它们的内容几乎甚至有时候全部都是朝廷的消息，很少有民间的消息。这些内容包括皇帝的诏书、起居以及皇室的各类消息，官吏的任免，臣僚的奏章，军事信心，一些天灾的报道等，主要还是集中在朝廷的各类消息。明朝的“邸报”、清朝的京报中参与传播的三个机构通政司、六科、提塘的任务是抄录朝廷的各项决策，把皇帝的诏书、已经被皇帝同意发布的臣僚们的奏章和皇帝接见大臣们的谕旨，通过通政司、六科、提塘由上往下进行传递。整个过程上下的运作体现出皇权高于一切。皇帝是国家重要信息的最终汇集处，也是运用重要信息的最后决策者。

明朝的“邸报”基本上也是各级抄报人手写的方式传抄。明朝的封建统治者对新闻传播活动控制很严，主要控制的也是抄传这一环节。但是控制的情况有严有松。明宪宗成化年间对邸报的抄传活动控制就比较严，万历年间就松一些。当到了明皇朝形势危急的时候，对邸报的控制又开始加紧。如果一些重要的“军机”被传发出去，则将会涣散人心，严重者将会动摇统治者的地位。明朝最后一个皇帝严格控制军事失利的消息和有关清方秘密议和的消息。一有泄露，被发现立即处死。这种为了保守机密，稳定人心的做法，固然有一些作用，但是也是老百姓和作战的前方将领对军国大事和朝政消息一无所知。最后，当敌军攻进的时候，上下恐慌，一片狼藉。这种闭目塞听的做法在封锁敌人的同时，也封锁了自己。

皇权高于一切造成政治传播的异化。封建社会所形成的政治传播的特点是由于国家的一切都由皇帝批准或否决。所以一切决策中，都体现了皇权至上。传播为政治服务自然也是如此。尤其是因为所有的策略都取决于一个人，加上中国的皇位的终身制和世袭制，规定了皇帝权力的不可分割性和不可转让性，这就使得中国几千年的历史上出现了许多襁褓小儿，或者低能白痴，以及素质很差的人当最高统治者的现象，使得法定的决策程序都被打破。特别是后妃临朝、宦官专权这两种现象在这时最容易出现。中国历代王朝都程度不同地出现过后妃临朝、宦官专权的现象。这两种现象都打破了政治决策传播的正常秩序、法定程序。明朝宦官专政，清朝同治、光绪年间，慈禧太后垂帘听政，这种现象是这种高度的集权主义难免的。后妃与外戚结成利益集团，同时，形成了一个狭小的信息圈和非法的决策圈，这个信息圈垄断一些信息，以非法手段获取一些信息，有时还会制造虚假信息，这个信息圈或者影响皇帝决策，或者代替皇帝决策。宦官由于朝夕生活在皇帝和后妃的身边，是接受他们信息最多，而又向他们传播信息最频繁的一群人。他们一旦得到皇帝的宠信，在政治决策和政治传播中所起的作用是很大的。

8.1.3.2　上情下达的模式

朝廷决策依赖于对信息的掌握，特别是对全国各地的情况的了解。朝廷了解下情的渠道主要有地方上报、各级官吏奏报和皇帝出巡以了解下情。如果朝廷决策的传达是上情下达，那么为了更好地进行统治，统治者也是费尽心思。地方上报制度是朝廷了解全国情况的基本制度。上报制度经宋元明清，日益健全，特别是上报内容涵盖面越来越广。康乾时代，各地要定期向朝廷汇报雨雪、年景及粮价情况。甚至要报告各种粮食的价格，是属于价昂，还是价平、价贱，以及与上月相比是涨是跌等，这些情况成为朝廷制定救灾平籴或蠲免钱粮政策的依据。

从战国起，就出现上计制度。官员将一年内的任职目标，诸如户口统计，垦田与租赋预算、库藏指标治安状况等，写在木券上面，称为“计书”，岁首上交国王，国王将木券剖分为二，臣下执行左券，右券留在国王处。地方上报情况，主要途径有两条:一是专使入朝，通常一年一次;二是通过驿传制度传递。这里主要介绍通过驿传制度传递。明清的报纸的发行基本以驿传制度为基础。明清两朝的官报发行通过驿传建立起来的。各级官吏奏报，也是朝廷了解下情的一条重要途径。无论是专使入朝还是通过驿传传达消息。一些开明的皇帝都强调信息渠道的畅通和确保信息的真实。除了依靠地方上报和官员临时奏报以外，皇帝巡行全国各地，也是了解下情的一条补充办法。说其是补充办法，皇帝巡行并不是定期进行，更不是所有皇帝都用巡行的办法了解下情。清代皇帝中，康熙和乾隆最爱巡行各地。康熙出巡，均重视“周览民情，察访吏治”。他多次南巡，都与治河有关，视察河工，撤销不称职的漕运官吏。康熙说过:“臣下之贤否，朕处深宫何由得知，然朕不时巡行，凡经历之地，必咨询百姓，以是知之。”乾隆皇帝在位63年，先后出巡百余次。自1751年起，曾六次南巡江浙，“其目的在于借奉母游览名胜之名，问俗观风，了解民间疾苦，考察吏治、戎政、河务、海防，召见加恩江浙缙绅，蠲免积欠钱粮。甚至移风易俗，以兴利革弊、宣扬圣恩，争取江南缙绅士民的支持，确保清朝财政主要来源的江浙地区的稳定”。

然而，这种“皇恩浩荡”的巡行，沿途兴师动众的接驾，自然会有碍真实信息的传播。所以，皇帝巡行了解下情的广度和深度，就会大打折扣。即便有地方上报制度，官员奏报制度，最高统治者还是可能得不到真实的情况。重要的信息为阴谋集团所控制，皇帝在信息世界中成了孤家寡人，这就是中国封建社会中历朝都有过的悲剧。

8.1.3.3　监察信息的传播

政治需要监督，权力需要制约。否则，就会腐败丛生。中国古代的先贤们也是认识这一点的。封建君主制的国家，除至高无上的皇帝外，还需要一支庞大的官员队伍来支撑。如何监督这支队伍，使他们忠于职守，效忠朝廷，为国家的长治久安服务，自然是历代帝王孜孜以求的。^[9]

监察机构是监督官吏的机构，监察官员是监督官吏的官员，是“宪官”。中国是世界上最早建立监察制度的国家之一。早在先秦时期，中国就开始出现监察活动。秦汉以后，出现了系统的监察制度，商周时期，天子不能直接干涉诸侯国的内政，但可以派出使臣，对诸侯实行监察。当时，所派的使臣称为监官，其正式名称为监国。但先秦时期的监察职能，主要还是由天子或诸侯亲自执行。这种监察方式的特点是行政首脑兼监察官。

明清时期是封建监察制度进一步严密的时期。在这一时期，御史台的名称改为都察院，谏官组织的名称改为六科给事中。到了清代，六科给事中并入都察院，成为都察院下属机构，简称“科”。都察院下属的御史机构主要为十五道，简称“道”。科道的合一，使封建皇权对监察机构的控制更加严密。明朝统治者为了加强封建专制皇权，建立了一系列的特务组织，如锦衣卫、东厂、西厂、内行厂等。这些特务组织是监察机关的辅助机构，是宫廷的侦察机关，但后来这些特务机构胡作妄为，官民恐惧。“厂卫和宦官”二词在当时成为凶恶、残暴的象征，反过来成了危及明王朝的痼疾。

中国封建社会的监察制度历史悠久，实践丰富，也出过一些出色的监察官员，但由于它存在一些明显的缺陷，而不能更好地发挥作用。如监察机构的职权不能明确划分，监察机构庞杂混乱;监察人员在执法时，得不到法律的保护等。最大的问题是，皇权的至高无上，常常成了监察信息的传播和利用的最大障碍。为了更好地统治国家，巩固自己的地位，统治者们也是劳心疾首，各种方法都用上了。但是在这个封建制度长达两千年的国家里，要建立一种有效的、能够使上情和下情都顺利通畅的信息传播制度是不可能的。

中国古代政治传播历史悠久，实践丰富。在决策传播中有御前会议、宰相会议和百官会议，使信息和意见的交流在一个比一个更大的信息圈中进行，起到集思广益的作用。三省制的确立，使政令的起草、审核和执行分开进行，使得任何一个小的信息圈(常常也是一个小的阴谋集团)，难以一手遮天，这些都是中国古代政治决策传播中的优越之处。中国很早就形成比较系统的下情上报制度和监察制度。特别是监察信息的传播，在中国古代历史中有很多值得研究的内容。监察思想之独到、监察机构之健全、监察规定之周密，监察官员之刚正不阿(有“死谏”气概)，在中国许多朝代中都有可能找到实例。但是，在中国2000多年的封建社会中，皇权至高无上，皇帝的“金口玉言”可以推翻法律这种专制主义，始终占据统治地位。因此，一个朝代的政治决策，是否沿着法定的和比较科学的程序进行，监察信息能否无阻碍地传播，都取决于皇帝的贤愚优劣。在皇帝不贤不优或小儿皇帝无能力治国时，各种阴谋集团，也就是不同的信息集团，就能兴风作浪，阴谋政治就拉开了序幕。历史证明，信息圈与法定的决策圈相一致时，政治就清明;信息圈与法定的决策圈不一致时，政治就腐败。经常出现少数人垄断某些重要信息，使得他们得以进行不应由他们，或不应只由他们进行的重大决策。这就是阴谋政治的特点。

皇帝是国家重要信息的最终汇集处，也是运用重要信息的最后决策者。但历史证明，恰恰是因为皇权至高无上，最终破坏了信息的上达和利用，使信息最灵通者常常成了闭目塞听者。现代民主社会消除了这样的信息独享、独用的特权者，法律保证各种信息在法定的各个相应的信息圈中交流和利用，这样就最大限度地消除了阴谋集团得逞的可能性。