国外政府应急管理法制概况

(一)美国政府应急管理法制概况

美国历来重视通过立法来保障政府进行有效的危机管理，因此具有比较完备的危机管理法律体系。它的公共危机应对体系和应急管理法制在世界范围内具有代表性，是现代国家应急管理法制的范本。虽然美国宪法并没有对紧急状态做出规定，但是，由国会制定的一系列危机管理法律规范较好地适应了美国国家机关危机管理特别是应急活动的需要。美国的危机管理立法大致可以分为灾害应急处理、紧急状态和反恐三个部分，建立了以《灾害救助和紧急状态援助法》(2000年修订)、《国家紧急状态法》(1976年)与《国土安全法》(2002年)为核心的危机管理法律体系。

1.《灾害救助和紧急援助法》

1950年制定的《灾害救助和紧急援助法》，由罗伯特·斯坦福提议制定，故也称罗伯特·斯坦福法，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法曾于1966年、1969年、1970年和1974年多次修订，现在实施的《灾害救助和紧急援助法》是2000年10月30日的修订本。该法主要规定了灾害准备和减轻的援助、重大灾害和紧急状态的援助行政、重大灾害援助程序、紧急状态援助程序和紧急状态的准备等内容[1]。

《灾害救助和紧急援助法》的立法目的是协助地方和州政府应对重大灾害和紧急状态，协调在应对危机时地方政府、州政府和联邦政府的权力运作。正如该法第101条所规定:通过该法，联邦政府将通过各种不同的手段会向那些正在履行减轻灾害带来的痛苦和损失责任的州和当地政府提供一个有序的、持续的帮助。这些手段有:革新和扩展现有救灾计划的范围;鼓励综合性的灾害准备和援助计划、程序、能力以及由州和当地政府设立的组织的发展;实现更大的合作和对灾害的准备、救济程序的响应;鼓励个人、州、当地政府通过保险去保护他们自己，从而补充和替代政府的援助;鼓励旨在减少灾害损失的危害减轻措施，包括土地利用和建设管理的发展;为公共和私人在灾害中遭受的损失提供联邦援助计划。

在本法中，重大灾害是指“在美国的任何地方发生的任何自然灾难(包括飓风、龙卷风、风暴、高水位、风浪、海浪、海啸、地震、火山喷发、山崩、泥石流、暴风雪或干旱)，或因任何原因引起的洪水、爆炸出现时，总统根据损害的严重程度和数量来批准本法主要灾害的援助，以此来补充各州和地方政府以及救灾组织在减轻损害、损失、困难或者痛苦方面做出的努力”[2]。关于重大灾害援助的宣布程序，该法第401条规定:“受影响的州的长官可以请求总统宣布一个重大灾害的存在。这样的请求将建立在所发生灾害的严重性和广泛性之上，并且对其做出有效反应已经超出了州和受影响的当地政府的能力，因此需要联邦的帮助。作为这个要求的部分和作为一个重大灾害援助的前提条件是，地方长官已经依照州的法律采取了适当的反应措施和执行了州的紧急反应计划。地方长官将提供自然数据以及州和当地可以用来减轻灾害后果的资源数量。州和当地政府的职责和支出符合了本法所有可行的费用分担需求。在地方长官的要求的基础上，总统将宣布一个重大灾害或紧急状态的发生。”

紧急状态是指“任何需要总统做出如下决定的场合和情况，即需要对州和地方政府做出的挽救生命，保护财产、公众健康和安全，或者减轻、转移灾害威胁的场合与情况”[3]。紧急状态援助的宣布程序与重大灾害援助的宣布程序基本相同。所不同的是，该法第501条除了规定紧急状态援助的一般宣布程序外，还规定了联邦负有主要责任的紧急状态，即不基于请求，当总统认为一个紧急状态已经存在时，他可以行使法律所赋予他的权力对紧急状态做出反应。如果可以的话，在决定一个紧急状态是否存在时，总统将咨询任何受影响的州的行政长官。

除此之外，美国还有一些其他针对各类灾害的专门立法，如1968年的《洪水保险法》、1973年的《洪水灾害防御法》、1977的《国家地震灾害减轻法》、1990年的《国家地震灾害减轻计划法》和《美国油污法》等。

2.《国家紧急状态法》

1976年美国国会通过的《国家紧急状态法》是影响最大的应对突发事件的法律，是一部统一的专门规范紧急状态的立法。该法对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间总统的权力做出了详细规定。

根据《国家紧急状态法》，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。紧急状态期间，因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁时，总统可以对与外国或外国人有关的外汇进行管制，还可以对国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力[4]。同时，该法还规定了若干限制总统紧急权力滥用的内容，如总统宣布紧急状态有效期限最多为2年;总统宣布的全国紧急状态，国会可以由两院通过联合决议取消，总统不得否决此决议，也可由总统依决议宣布终止紧急状态;总统宣布全国处于紧急状态后，每6个月国会需要考虑是否终止;任何全国紧急状态在宣布一年的周年日自动终止，除非在到期90天内总统宣布继续延长;规定总统要向国会详细说明在紧急状态时期内为采取行动而需要使用的立法权力。此外，总统和联邦政府各部门要保持并向国会提供在紧急状态或战争状态时期发布的所有法规和管制条例，包括应急行动的开支费用的档案报告等[5]。

3.《国土安全法》

反对恐怖主义是美国应对突发事件的最重要内容之一。2002年11月25日出台的《国土安全法》是美国民主党参议员利伯曼在2001年的“9·11事件”之后首先提出的，它是美国“9·11事件”之后应对恐怖主义的最重要的法律。该法规定设立国土安全部，这使总统拥有了更强和更广泛的权力。国土安全部主要有三个政策目标:预防在美国国内发生的恐怖分子袭击;提高美国对恐怖主义的应对能力;一旦发生恐怖袭击，使损失最小并尽快恢复。美国国土安全部主要由四大业务分部组成，即信息分析与基础设施保护分部，化学、生物、放射与核对抗措施分部，边境与运输安全分部以及应急准备与反应分部。除了一个负责协调与州、地方政府和私营部门相关事务的机构外，特勤处、海岸警卫队也将作为独立机构存在[6]。国土安全部的雇员人数将近17万人，总预算约400亿美元。这是美国自1947年成立国防部以来最大规模的一次政府机构调整[7]。

此外，应对恐怖主义的法律还有:2001年制定的《紧急补充拨款法》、《使用军事力量授权法》、《空中运输安全和体系动员法》、《爱国者法》、《航空运输安全法》，2002年制定的《提高边境安全和完善入境签证法》、《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》、《恐怖主义风险保险法》等[8]。

美国的应急管理法制很有特色，其应急管理法制的基本反应体系、应急管理法制的主要立法、重要的危机反应机构及其职权，均值得我们借鉴。①美国应急管理法制的基本反应体系较为健全。不论是一般性紧急事件、灾难，还是重大灾难直至宣告紧急状态，其危机管理体系均能够依靠全面的危机应对网络有机协调、高效运作。该危机应对网络系统包括了“从地方到州、再到联邦的各级政府机构，还包括志愿者组织、私人机构、国际资源以及完备的危机通信等丰富的资源”[9]。②美国应急管理法制是“统一立法模式”和“分散立法模式”相结合的典型[10]。在美国，虽然宪法并未明确规定紧急状态条款，但有统一的《国家紧急状态法》。对于危机应对的具体工作，不仅有《灾害救助和紧急援助法》提供法律支持，还有针对各种危机的单行法，如《洪水灾害防御法》、《国家地震灾害减轻法》、《美国油污法》等。两种模式的结合可以充分发挥出各自的优点，从而既能防止重复立法，避免立法资源浪费，又可以使立法具备针对性，可操作性强，便于法律实施。③美国具有完善的应急组织结构，包括联邦紧急事务管理局(FEMA)、美国国土安全部(DHS)、美国陆军工程师团(USACE)、美国联邦调查局(FBI)、美国中央情报局(CIA)、国家安全委员会(NSC)、美国疾病控制与预防中心(CDC)，等等。目前，这些机构已经拥有了一支强有力的机动队伍和一套运行高效的规程，在应急管理中发挥着重要的作用。

(二)法国政府应急管理法制概况

作为大陆法系国家的法国，其应急管理法制有一个显著特征，即《宪法》中规定有紧急状态的相关条款，同时又有一部统一的《紧急状态法》，这是许多国家的应急管理法制所不具备的。它在很大程度上反映出法国以总统为权力中心的宪政与行政体制的特点。此外，法国的公共卫生制度非常发达，1998年颁布的《公共健康监督与产品安全性控制法》为其应对突发公共卫生事件提供了很好的法律基础。

1958年10月4日，法国(第五共和国)《宪法》颁布实施，这是法国的现行《宪法》。该部《宪法》中规定了紧急状态条款，为政府及时有效地采取各种措施提供了《宪法》依据。根据《宪法》第16条规定:“当共和国体制、民族独立、领土完整或国际义务的执行受到严重和直接威胁，并当宪法所规定的国家权力的正常行使受到阻碍时，共和国总统在同总理、议会两院议长和宪法委员会主席正式磋商后，应根据形势采取必要的措施。总统以文告把所采取的措施通告全国。这些措施的目的应该是为了在最短时间内保证《宪法》规定的权力机关拥有完成它们任务的手段，在这个问题上，应咨询宪法委员会的意见。议会自行举行会议。国民议会在行使特别权力期间不得被总统解散。”第35条规定:“议会有批准宣战权。”第36条规定:“内阁会议有权宣布戒严。如果戒严延长到12天以上，应经议会批准。”以上三条对于紧急状态的宣告条件和宣告主体做出了明确的规定。此外，该《宪法》还规定了在紧急情况下，可以缩短日常国家权力行使的期限。第61条规定:“组织法在其颁布以前，议会两院的内部规则在执行以前，均应提交宪法委员会审查，以裁决其是否符合《宪法》。为了同样的目的，各项法律在颁布以前应由共和国总统、内阁总理或两院中任何一院的议长提交宪法委员会审查。在前两款所规定的情况下，宪法委员会应在1个月的期限内做出裁决。但在紧急情况下，经政府要求，期限减为8天。在此情况下，宪法委员会的受理应中止公布的期限。”[11]

法国的《紧急状态法》是在第四共和国时期，出于政治的需要，于1955年4月3日由国民议会通过并由总统颁布实施，之后曾于1955年8月、1960年4月被部分修改。该法第1条规定:“在因公共秩序受到严重侵害而导致发生迫在眉睫的危急情况时，或在发生其性质和严重性都具有社会灾难性的事件时，可以由部长联席会议以政令宣布法国本土的全部或其部分区域、或是其海外省份进入紧急状态。”该法侧重于规定紧急状态下政府的权力和公民应承担的义务。譬如，第5条规定:“中央政府做出这样的决定后，省长作为国家在地方的代表，如果其所在省的全部或部分区域被宣布处于紧急状态，他将有权采取下列措施。①发布命令规定禁止人或车辆通过的区域和禁行的时间。②发布命令设立保护或者安全区域，所有在此类区域生活的人们应服从规定。③禁止任何试图以各种方式妨碍政府当局行动的人在全省或其部分区域逗留。”第8条规定:“在全国处于紧急状态的情况下，内政部长可以下令临时关闭国内所有的剧场、酒馆以及各种性质的集会场所。在宣布紧急状态的政令中所涉及省份的省长则可以在其所管辖的省内命令采取同样措施。”第11条规定:“宣布紧急状态的政令或者延长紧急状态时限的法律可以明确规定，授权内政部长或者省长在政令所确定的区域内下令入户搜查，不管是在白天还是在黑夜;并采取各种措施以保证对报刊、各种性质的出版物以及广播、电影和戏剧的监督。”该法还规定了公民权利的救济途径，如第7条规定:“被宣布软禁的人或者前面所提到的被禁止‘在全省或其部分区域逗留’的人可以就此类决定向一个由省议会指定代表组成的咨询委员会提出撤销请求，还可以向行政法庭提起越权之诉。行政法庭应在起诉当月做出判决。如当事人上诉，国家行政法院须在三个月内裁决。如果行政法庭或国家行政法院未在规定的期限内裁决，则上述措施将停止实行。”[12]

法国公共卫生制度的发达与其历史上曾经出现过的大规模的瘟疫有较大关系。特别是在1986年，法国发生了因输血污染致使成百上千人感染艾滋病的严重事件，尽管血库管理不善是这起事件的直接原因，但是政府和科研机构也负有不可推卸的责任。输血污染事件不仅使政府遭到了法律惩罚和道德谴责，政府总理和两位高官被送上了法庭，而且还使科学界经历了全社会前所未有的不信任和怀疑。正是在这样背景下，政府和科学界走到了一起，加紧完善公共健康与安全方面的防范体系。在这项安全防范体系中，法国始终严格贯彻预防原则，并将相关力量组织协调起来，建立了相对比较完善的安全防范应急体系。1995年2月2日，法国政府通过了《环境法》，这被认为是“预防原则”确立的标志。从那以后，“预防原则”就成了处理道德与政治问题的基本准则。《环境法》中有这样一段表述:“现实生活中的许多事物，在目前的科研水平下，我们是无法确知其结果对人类的影响——有可能会给我们带来灾难性的影响，也有可能给我们带来巨大的经济利益，还有可能对我们毫无影响。但是在我们不能确知其影响的情况下，政府必须采取相应的措施，并颁布相应的法律，来阻止意外事件的发生。在任何情况下，经济因素都不能成为阻止立法的借口。”1998年7月1日，法国政府颁布了《公共健康监督与产品安全性控制法》。该法规定:政府在公共安全事务中(包括食品安全、医用产品安全和环境污染等)，不仅要承担监督职责，更要起到警戒和预防的作用[13]。

综合来看，法国公共安全应急管理法制体系具有自身的特点:①中央集中部署，并由中央在地方的代表集中享有治安紧急权力，使人、财、物在危机状态下能够高效运用;②充分发挥部际委员会的协调作用，使与紧急事件有关的部门能够协同配合，提高效率;③专业咨询机构的智囊作用不可忽视。在各部下面设立的专业咨询机构在公共安全方面为政府决策和行动提供咨询，这能保证政府决策和行动的科学性、合理性[14]。

(三)日本政府应急管理法制概况

日本地处欧亚板块、菲律宾海板块、太平洋板块的交界处，是太平洋环火山带频繁活动的地区，台风、地震、海啸、泥石流、火山喷发、暴雨、暴雪等各种自然灾害极为常见。作为一个面临突发事件威胁严重的国家，日本在应对危机的过程中逐渐建立并完善了其危机管理法律体系，成为世界上应急管理最富成效的国家之一。

日本虽然没有宪法性紧急状态条款，也没有专门的紧急状态法，但却分别制定了对付各种紧急状态的法律。有学者认为，可以按照防卫(属于战争状态法范畴)或非防卫(属于非战争状态法范畴)的分类，把紧急状态分成两大类[15]。在日本，防卫紧急状态立法主要有《战争法》、《国防法》、《战争动员令》、《应对外来武力攻击法》等，非防卫紧急状态立法主要指防灾减灾方面的法律。作为全球较早制定灾害管理基本法的国家，日本的防灾减灾法律体系相当庞大。以《灾害对策基本法》为龙头，下设各类防灾减灾法50多部，建立了围绕灾害周期而设置的法律体系，即基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急法、灾后重建与恢复法、灾害管理组织法五个部分[16]。日本这种根据危机阶段的不同制定不同法律的做法，体现出了“一阶段一法”和“一事一法”的立法模式[17]，按照这种模式，可以充分做到在每个危机阶段均能有法可依，从而奠定了坚实的应急管理法律基础。

按照上述分类，基本法类主要指《灾害对策基本法》(1961年);灾害预防和防灾规划相关法类主要是各类灾害法，如《地陷等防止法》(1958年)、《治山治水紧急措施法》(1960年)、《地震保险法》(1966年)、《关于防止海洋污染和海上火灾的法律》(1970年)、《活动火山对策特别措施法》(1973年)、《石油基地等灾害防治法》(1975年)、《大地震对策特别措施法》(1978年)、《原子能灾害对策特别措施法》(1999年)、《土沙灾害防治对策法》(2000年)等;灾害应急法类主要是《灾害救助法》(1947年)，该法既适用于危机应急阶段，也适用于危机恢复阶段，因而既属于应急法类，也属于灾后重建和复兴法类;灾后重建与恢复法类除《灾害救助法》之外，还有《农林水产业设施灾害复旧事业费国库补助的暂定措施法》(1950年)、《公共土木设施灾害重建工程费国库负担法》(1951年)、《公立学校设施灾害复旧费国库负担法》(1953年)、《关于应对重大灾害的特别财政援助法》(1962年)、《关于拨发灾害抚恤金等的法律》(1973年)、《受灾者生活重建援助法》(1998年)等;灾害管理组织法类有《消防组织法》、《警察法》、《海上保安厅法》、《自卫队法》、《水害预防组织法》、《日本红十字会法》等[18]。

《灾害对策基本法》于1961年10月31日颁布实施，经过第23次修改后，目前已经相当完善。它是日本防御和减轻自然灾害的一部综合性、统一性的基本法律，成为其他灾种单独立法的基础性指导规范。该法明确规定了国家、中央政府、社会团体、全体公民等不同群体的防灾责任。主要有以下十个方面的内容。①总则:阐述本法的立法目的，解释本法的专用名词以及中央到地方的防灾机构的设置和防灾计划。②防灾相关组织:规定中央防灾会议、地方防灾会议、非常灾害对策本部、紧急灾害对策本部的设置及其任务，并对灾害发生时工作人员的派遣及义务提出明确要求。③防灾计划:明确规定中央防灾基本计划、防灾业务计划及都道府县地区防灾基本计划、地方防灾业务计划的制订、修改、公布的程序。④灾害预防:明确规定各级政府有关灾害预防的组织、训练、物资储备以及责任义务。⑤灾害应急对策:明确规定各级政府实施灾害应急对策的内容。包括信息的收集和报告、警报和避难指示的发出以及应急措施等。⑥灾后恢复重建:明确规定各级政府的责任以及重建工作所需费用的支出和筹措。⑦财政金融措施:规定各级政府对灾后重建费用的负担、补助的范围以及金融机构融资的措施。⑧灾害紧急状态:规定政府认可、宣布以及撤销灾害紧急事态的程序。⑨杂则:关于表彰防灾有功人员的规定。⑩罚则:规定违法的种类及处罚办法[19]。该法是针对突发性的自然灾害，包括大风暴、大暴雨、大暴雪、大洪水、高海潮、地震和海啸等制定的法律。它规定了日本各级政府平时设“灾害对策会议”，负责防灾计划。灾害一旦发生或预计将要发生时，各级政府都要设“灾害对策本部”。由于自然灾害往往受灾范围较大，所以各都道府县之间还设有“防灾会议的协议会”，市级也有“防灾会议的协议会”，由指定的官员主持。在灾害特别大或特别紧急时，设立“非常灾害对策本部”，本部设在总理府。在该法中，上自首相，中经都道府县，下至市村，各级政府的主要负责人的职责都明确具体，甚至把灾害应急时某个岗位应派遣哪些人员也都做了明确的规定。

综上所述，日本的应急管理法制具有以下独特之处。①运用高水平的立法技术，根据危机演进的进程不同有针对性地分阶段立法，健全了整个应急管理法制的体系，是“一事一法模式”和“一阶段一法模式”相结合的成功实践，该模式的运用极大地整合了各种资源，发挥出综合协调的作用，能够有效地应对危机。②日本政府和国民极为重视应急教育工作，将每年的9月1日定为“灾害管理日”，每年的这一天，全国都要举行有首相和有关大臣参加的防灾演习，通过全民的防灾训练，提高防灾意识和防灾能力。③日本组成了由消防、警察、自卫队和医疗机构所构成的较为完善的灾害救援体系。四个部门分工清楚，职责明确，密切配合，反应迅速。④日本的灾害援助制度规定得非常详细，设定了灾害发生后可能出现的各种情况，并有针对性地提出了各种不同的援助措施，如对受灾民众经济和生活方面的援助、对中小企业以及个体经营者的援助以及对于地区整体规划的援助等，有力地保障了受灾民众的权益。⑤日本建立了由政府主导和财政支持的巨灾风险管理体系，并且为地震保险提供后备金和政府再保险。巨灾保险制度有效地转移了风险，为灾民正常的生产生活和灾后恢复重建提供了保障。