应急状态下政府管理的特点

区别于常态下政府的管理，就其目标来说，政府的应急管理实现的是危机及其危害性的消除和限制;就其时限来说，政府的应急管理由于危机事件的突发性和急迫性，常常特别要求限定时间内政府管理的有效性;就其法律依据来说，政府对于突发性公共事件及其造成的应急状态的管理，依据的是特定的法律法规或者专门的法律规定，比如宪法和有关法律关于社会和国家的紧急状态及其权限的规定;就其要求的政府能力来说，政府的应急管理要求的是政府在危机事件和环境下的特殊的能力;就其实施的体制和方式来说，政府应急管理要求强有力的相对高度集权的体制，能够短时间内做出决策;就其对于公民的权利限制来说，在应急状态下，出于维护公共利益和处置危机的需要，在保障公民的最低限度权利的前提下，政府可以依据有关法律法规，从管理、政策和行为等多方面对于公民权利进行限制[1]。

虽然政府应急状态下的管理与常态下的管理有诸多区别，但是相互之间又具有高度的联系性，这种联系集中体现在两种管理在主体上的同一性、两种管理的互为条件性、两种管理对象的叠合性和双重环境的变动性等方面。

从管理主体来看，虽然在管理的体制和运行上，政府可以针对不同的公共事务启动不同的体制和机制，采取不同的政策和方式进行不同的处置，但是，这两类管理的决策者和决策的实施者却都是由同一主体承担和进行的。尤其对于政府的高层决策者来说，政府管理的这两类决策和贯彻实施，常常是由同一领导和决策者进行的。

从双重管理的互为条件来看，在突发性公共事件发生和发展时，政府有效承担常态的管理职责和任务，是保证社会秩序和政治稳定，保证政府管理体制有效运行和政策措施有效实施，进而使应急处理政策和措施得到有效贯彻的基础和前提。另一方面，由于突发性公共事件对于社会经济、政治和心理具有的高度危害性，因此，政府只有迅速、果断、有效地遏制和消除危机，才能保证社会恢复正常状态。

从双重管理对象的叠合性来看，虽然在理论上，人们比较容易区分社会的正常公共事务与危机性公共事务，但是，由于政府管理的对象首先是社会成员，在常态环境和危机环境并存的情况下，常态性的公共事务要求和危机性公共事务要求的载体往往是同样的社会成员，这就使得社会成员往往既是政府进行常态管理的对象，又是政府进行危机管理的对象。

从双重环境的变动性来看，在双重管理过程中，政府管理的双重环境不是静止的，而是不断发展变化的，尤其是在遏制和控制突发性公共事件具有社会和技术上的困难，突发性公共事件具有蔓延发展的可能的情况下，政府管理的常态环境与应急环境在空间、时间、人群分布和程度上都会发生变化，从而引起政府的双重管理在管理幅度、层次、程度上的变动。

对于特定的社会和管理来说，突发性公共事件具有正反两个方面的功能。就政府管理来看，危机对于社会和管理秩序的危害，对于社会生活乃至人民生命财产的侵害，对于社会、经济和文化发展的阻碍，对于政府管理的正常有序地进行，对于公共财力、物力、人力、时间和机会的大量损耗，无疑具有极大的负面影响。而如果危机对政府形象造成了伤害，对政府管理体制和方式及其发展方向造成了违背社会发展和时代要求的巨大影响，则其消极作用和影响更甚。因此，包括政府在内的任何管理者，都应该在可能的范围内，最大限度地控制危机，并且将其损害降低到最低限度。另一方面，在特定的意义上和范围内，突发性公共事件对于特定的政府管理及其发展也具有特定的启发、促进和推动意义。在危机事件的冲击和由此造成的危机环境下，可以比较集中地显示政府管理在能力、体制、政策等方面的优势和不足，从而促进政府管理理念、职能、体制和能力的调整和变革。

政府的应急管理，既要遵循普遍的行政管理规则，也要考虑应急工作自身的特点。所谓普遍规则，包括组建必要的机构，落实职责人员，完善运行机制和决策程序等。所谓自身特点，就是要适应应急处置的高度不确定性，重点掌控最关键的要素，加强最薄弱的环节，防范最危险的风险，把有限的力量集中到最主要的方面来。

突发事件发生前，应急管理工作可以按照正常程序开展，组织建设、队伍建设、机制建设、制度建设是主要方向，绝大多数矛盾可以在常规组织框架下得到协调解决，尽可能体现公平、合理。突发事件发生后，就需要启动应急管理机制，组建跨部门指挥系统，集中决策、统一协调，突出体现效率优先的原则。

应急工作常态和非常态的特点决定了应急管理的二重性。一是常态下应急管理工作以风险管理为主要特征，重点任务是排查各种突发事件的诱发、扩散、衍生等因素，预测发生概率和损失程度，按照最大限度规避风险的原则，采取力所能及的预防性措施，缓解消除各种不确定性因素;组织上需要纳入常设机构框架，保证必要的人力、物力、财力资源支撑条件;方法上要符合通常的管理机制，与其他管理工作相辅相成，形成有机整体。二是非常态下应急处置工作以危机管理为主要特征，重点任务是针对具体突发公共事件的各种已知和未知因素，按照最大限度减少损失的原则，制定切实可行的措施计划并组织实施;组织上要将应急管理机构快速转化为指挥机构的重要组成部分，为指挥决策系统的运转提供必要条件;方法上要打破常规随机应变，与参与指挥协调的各部门密切协同，集成各种资源构建完成处置任务的核心力量。